公安派出所刑事侦查活动之检察监督机制

毕文丽,孙秀明

(天津市宝坻区人民检察院,天津 301800)

一、检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督的必要性

(一)侦查监督部门履行监督职能的需要

1.监督公安派出所侦查活动是检察机关的职责所在。据《宪法》规定,检察机关是国家的法律监督机关,具有诉讼监督职能,覆盖刑事诉讼的全过程,公安派出所的刑事侦查活动理应是检察监督的重要内容。公安派出所处于侦查活动执法办案的第一线,且刑事侦查职能正在逐渐拓展,其刑事侦查活动合法、规范与否,直接关系司法的公正性。检察机关切实履行对公安派出所刑事侦查活动的监督职责,有利于实现公平正义的司法目标。

2.公安派出所侦查权的属性决定监督的必要性。侦查权具有特殊性质,许多侦查措施特别是拘传、拘留等强制性侦查措施,有限制和侵害当事人人身自由、侵犯财产权、隐私权等特征,侦查活动也具有灵活、机动、涉密、相对封闭、直面社会阴暗等特点。因此只有加强对权力的监督与制约,才能防止权力被滥用。另外,破案、考核等压力,案多人少矛盾,侦查能力的欠缺与侦查手段的落后都可能使侦查权自我扩张,越过法律的底线。侦查机关有权自行决定采取逮捕以外的其他强制措施和强制性侦查措施,具有浓厚的行政色彩,强化监督制约显得尤为重要。

(二)深化司法体制机制改革的需要

长期以来,检察机关由于缺少基层机构,对公安派出所的监督显得薄弱。按照党的十八大与司法体制改革的精神,检察机关需要进一步深化司法体制改革,推动依法治国进程,强化法律监督职能,推进公正司法建设,加强司法公信力。加强检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督不仅顺应司法体制改革的方向,也是今后一段时期检察机关侦查监督部门审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项基本任务平衡发展的重要着力点。[1]

(三)延伸检察职能的需要

目前检察机关欠缺基层机构,致使检察机关对基层派出所监督缺乏力度,司法体制上检察机关也无法与派出所、司法所、人民法庭组成的“两所一庭”体制进行对接,严重影响检察权向基层延伸触角。检察机关设立基层机构对公安派出所进行监督,有利于从机制上完善基层的司法体系,共同组成完备的基层司法工作机制,发挥基层司法机构的整体力量。这样,检察机关不仅可以对行政权与审判权进行制衡,防止权力的滥用和司法腐败,而且基层政权权力的行使也处于法律监督之下,可以防止行政权的不作为和乱作为,保障权力合法、合理、有序运行。

(四)当前人民群众对司法的要求

随着人民群众法治意识、维权意识的不断增强,对公平正义的要求也会更高,这就要求检察机关切实履行法律监督职责,维护社会公平正义。侦查监督部门是检察机关办理刑事案件的第一道关口,集打击犯罪与保障人权、保障诉讼与监督功能于一身,处于打击犯罪、保障人权、促进社会和谐稳定、维护社会公平正义的前线。既要引导公安派出所加大打击犯罪力度,保护人民群众生命财产安全,又要坚守防止冤假错案底线;既要监督公安派出所规范执法,保障人民群众权利免受侵害,又要依法正确适用强制措施保障刑事诉讼进行。如果第一道关口守好,就能起到事半功倍的效果,如果第一道关口失守,就可能出现“一错到底”的情况。为了保证公安派出所依法、规范的进行侦查活动,全面、充分地收集证据,检察机关必须严格履行法律监督职能,防止出现监督漏洞和真空地带。

二、检察机关对公安派出所侦查活动监督存在的问题

(一)监督方式多样,缺乏统一标准

从各地检察机关探索实践来看,检察机关对公安派出所的监督方式,主要分为两种:第一,设立专门机构,全程监督。即检察机关设立驻派出所检察室,由侦查监督部门通过分片定人对口派出所,动态监督与静态监督相结合,实地走访与书面审查相结合,定期抽查与主动备案相结合等方式开展对公安派出所的监督工作；第二,设立巡回检察室,定期进行监督。即在公安派出所设立巡回检察室,侦查监督部门的干警每月定期到自己负责联系的派出所进行监督,负责开展对辖区内的派出所进行的刑事立案、侦查活动进行监督,对辖区内发生的重大疑难复杂和有重大社会影响的案件进行提前介入等。上述两种监督方式各有利弊,第一种监督机制能够更全面有效及时地对派出所进行监督,但是需要检察机关干警长期留驻派出所,无法兼顾院内侦查监督部门的工作。第二种监督机制中,检察干警只需定期到派出所查阅台账,通过抽查的方式进行监督,不会影响检察官本院的工作,因此采取巡回检察室的方式更能适应监督工作的需要。由于监督方式多样,各地检察机关建立基层机构的形式也不尽相同,没有形成统一的规范性文件,也没有统一的执行口径。一些地区检察机关监督公安派出所已经形成完整机制,并制定专门的规范性文件进行规制,而有的地区尚未开展对派出所的监督,还处于空白阶段。

(二)缺少法律依据,导致执行不力

目前侦查监督部门建立对派出所监督职能的依据只有最高人民检察院侦查监督厅出台的规范性文件,而没有法律和司法解释的明确规定,导致侦查监督部门监督的力度不强。且实际工作中,大部分驻派出所检察室只是作为基层检察院职能的延伸或辅助,被动地协助上级机关开展业务工作,工作的主动性、机动性、独立性均不强。在没有明确职能定位和硬性工作职责的情况下,驻派出所检察室大多只能开展法制宣传、参与社会综合治理等一些“软任务”,并没有突出检察机关的监督职能。

(三)检察机关对派出所监督的保障机制不健全

由于法律依据不足,驻派出所检察室的设置尚不健全,一些派驻检察室没有打开局面,工作开展完全取决于公安机关、派出所的认同和支持程度。人员经费不足也是制约派驻检察室发展的重要因素,很多基层检察机关长期超负荷工作,在这种情况下,人员编制问题也很难解决。

(四)监督效果地区差异大,良莠不齐

一些开展公安派出所监督较早的检察院,已经探索出适合自身特点的监督方式,且取得了较好的监督效果：一方面提高了派出所民警侦查取证的能力,规范了调查取证程序；另一方面在立案监督、侦查活动监督方面使检察工作提高了水平,达到了“互惠共赢”的司法效果。但是一些地区由于执行不力或者没有启动对派出所的监督,效果不佳或者根本没有达到预期效果。

三、检察机关对公安派出所侦查活动监督的职能定位

(一)确立监督主体

检察机关侦查监督部门的主要职能是审查批准逮捕、立案监督和侦查活动监督。“一体两翼”格局中的侦查活动监督主要是针对公安机关侦查取证行为的监督,而派出所又是公安机关基层机构和主要执法机关,因此检察机关侦查监督部门应是监督派出所的主体。监督人员由派出所所在地的基层检察院侦查监督部门检察官担任,驻所检察官(包括巡回检察官)具有双重身份,既是派驻基层检察室人员,也是侦查监督部门行使诉讼监督职能的检察官。

(二)建立监督机制

主要包括:(1)通报联系制度。从实践看驻所检察官没有时间和精力全程监督派出所日常的执法活动,只能与公安派出所定期或不定期召开联席会议,通报一段时间内派出所的工作,讨论派出所在办理刑事犯罪案中所遇到的问题等情况。(2)疑难复杂案件听取意见与提前介入机制。公安派出所承办或参办的重大、疑难、复杂或有重大社会影响的案件,可商请检察机关提前介入侦查,检察机关认为必要时也可以主动派员介入,派驻检察官可以依靠自身便利优势,对侦查取证活动进行引导。(3)联系群众机制。采取接待群众来访、问卷调查等形式,积极收集立案监督线索,及时发现公安机关违法行为,予以监督纠正。

(三)明确监督范围

主要做好立案监督和侦查活动监督,特别是群众反映强烈的问题,重点加强对公安派出所刑事案件有案不移、应立案而不立案以及动用刑事手段插手经济纠纷、违法立案的监督,着力监督侦查员刑讯逼供、暴力取证、违法限制人身自由和侵犯私有财产权利等严重违法行为。注意监督有无刑事立案后撤案或犯罪嫌疑人变更为治安处罚、行政处罚等以罚代刑现象;有无刑事案件没有提捕又未直诉且对嫌疑人超期羁押的;涉案人员“另案处理”“在逃”的侦查情况;关联性犯罪嫌疑人处理等情况。

(四)加强合作机制

派驻检察官行使监督职责应当建立台账并及时向检察院侦查监督部门领导报告情况。对于侦查行为存在轻微执法瑕疵的,由驻所检察官以口头通知的方式对办案民警进行纠正;对于一般性违法行为,由侦查监督部门通过书面检察建议的方式提醒公安派出所进行改正;对于严重违法行为,由检察院侦查监督部门以书面纠正违法通知书的方式通知公安机关予以纠正;发现监督立案(撤案)、纠正漏捕线索的,侦查监督部门应启动立案监督程序;重特大案件提前介入的信息及时上报检察机关侦查监督部门领导。驻所检察官应该将派出所的各项工作进行记录和总结分析,并及时将情况向侦查监督部门汇报,充分发挥驻所检察官的优势,使检察机关侦查监督的职能延伸至基层,对侦查监督各项工作的发展发挥至关重要的作用。

(五)检察机关对派出所监督需要注意的问题

1.加强对派驻检察室的管理。检察机关应把加强派驻检察室的规范管理作为一项基础工作来抓,努力形成“制度健全、管理规范、体系完善、运作有序”的机制和体制。[2]对派出所的监督也应把握适度的原则,不能干扰和影响派出所侦查人员日常办理案件,尽量发挥派驻检察室的积极作用,减少负面影响。检察机关上级院要对下级院监督公安派出所工作纳入年度考核评比,宣传和借鉴好的监督方式,将先进的个人和工作方法进行推广,争取在一个地区内形成统一的运作标准和模式,探索监督长效机制,促进检警关系的协调发展。

2.发挥地区优势,善于借鉴和创新。从目前经济社会发展的情况来看,设立驻所检察室需要一定的经济基础、完备的法律法规体系和监督管理制度。以一个直辖市的区县或者县级市为例,由于各地方派出所情况各异,并不是每个派出所都要设立检察室,应根据本地的地域、人口、经济、政治、文化和交通等实际情况,可以采取在多个乡镇合并设立的方式,由一个驻所检察室负责数个乡镇的工作;同时,驻所检察室还涉及到人力、物力、财力等因素限制,必须因地制宜、实事求是有重点地设立,做到按需设立、立后完善、取得实效。

3.确保地位,独立行使检察权。驻所检察室作为基层检察院的派出机构,不是独立的检察机关,应该严格按照法律和派出机关的规定履行职责。其应与基层检察院的内设部门平行,由基层检察长领导。另外,对于公安机关派出所来说,驻所检察室属于检察机关的一部分,具有独立性。公安机关要确保驻所检察室的独立地位,派出所的侦查人员对派驻检察官的引导介入侦查应充分重视,对检察人员纠正、规范侦查活动和侦查程序的行为悉心接受,确保驻所检察官的执法有威信,驻所检察室真正能发挥其应有的作用。

四、检察机关对公安派出所侦查活动监督效应之期待

(一)对公安派出所效用

1.提高取证能力。驻所检察官将检察机关侦查监督部门审查关口前移,通过提前了解案情、掌握相关证据,帮助办案人员转换侦查思路,引导侦查人员合法、及时、准确、全面收集、固定证据。在引导侦查过程中,严格按照犯罪构成要件,及时排疑补漏,完善证据链条;帮助侦查人员摒弃依赖口供的老旧思想,及时收集客观证据,补强定案关键证据,做好现场勘查和痕迹的提取、鉴定工作;对照刑事诉讼法规定的证据种类,去伪存真,及时归纳,完善证据固定形式。

2.规范执法程序。驻所检察官能及时发现派出所在侦查过程中自身存在的一些问题,如有的派出所存在立案不实,案件台帐不完善的情况,在破案过程中上重实体、轻程序,民警由于取证程序不合法导致证明力偏低,经常花力气做无用功。驻所检察官应当及时通过书面或者口头建议,及时发现、制止公安民警侦查中较容易出现的违规取证行为,制约侦查人员在查办案件过程中的随意性,从程序上保证案件的正当性,做到防范在前,制约于中,惩治于后。

(二)对侦查监督部门效用

1.加快办案节奏,降低审查难度。驻所检察官引导侦查取证,摒弃了传统“二传手”的错误观念,切实担负实体、程序审查把关的责任。把问题在案件提请审查批准逮捕之前解决,案件移送审查批准逮捕后,证据完善证明力强,取证程序合法,排除了非法证据,大大降低了案件审查批准逮捕的难度,缩短了办案期限,也给案件的起诉和顺利审判打下了良好基础。

2.创新工作机制,形成工作合力。驻所检察官引导侦查,打破了传统松散的检警关系,防止了公安机关在刑事诉讼中可能出现的离心倾向,理顺了侦、控职能配置,在建立侦查职能服务控诉职能的新型检警模式方面进行了探索。驻所检察官引导侦查,集合了公安机关突破能力强及检察机关证据收集、固定、审查的优势,形成了打击刑事犯罪合力,保障了刑事诉讼顺利进行。

3.突出类案研究,加强沟通协调。驻所检察官针对一定时期内发现的不当侦查行为进行归纳总结,之后将情况集中向派出所所有承办刑事案件的人员进行反馈,指出不当之处,提出改进要求,明确统一标准,杜绝不当侦查行为再次发生,可以起到事半功倍的效果,有效提高整体工作效率。

4.延伸工作触角,深化检察职能。依托驻所便利条件,逐步延伸检察工作触角,将检察职能更好地推向基层,面向社会。一是了解社情民意,收集案件线索。二是强化检察宣传,融洽检民关系。深入到挂钩派出所辖区内的厂矿、学校、企事业机关单位等,有针对性地开展法制宣传、检察宣传和社会治安综合治理工作,进一步扩大检察机关社会影响。三是积极排查风险,及时应对突发事件。做好突发刑事案件的应急处理和受理个人或单位对刑事立案与侦查活动中违法行为的申诉、控告,对于有犯罪前科记录的人员,及时了解、掌控思想动态和生活状况,减少再次危害社会的可能性。