合法性与有效性视角下政府购买公共服务的能力建设*

张菊梅

（惠州学院政法学院，广东惠州516007）

国务院于2013年颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，随后，各地纷纷响应中央政策，不断规范和推广政府购买公共服务行为。从实践看，各地政府对医疗、教育、社工、卫生等服务的购买活动正开展地如火如荼，数据显示，2012年到2016年，全国政府采购服务的增幅显著，各年度的增幅依次为36.6%，26.4%，26.1%，72.9%，45.4%[1]。政府购买已成为我国公共服务供给的重要途径。与此同时，政府购买公共服务也遭遇合法性与有效性挑战：部分公众对政府向社会购买服务的不认同[2]（P80）、服务购买的低效率、服务沦为政府为民众提供的“不称心的礼物”[1]。面对危机，我们不得不思考：政府购买公共服务的合法性与有效性有何蕴意？政府购买公共服务的合法性与有效性对政府能力提出了哪些要求？当前政府能力水平是否满足要求？如何完善政府购买公共服务的能力建设？在当前各级政府全力推广政府购买公共服务的背景下，上述问题往往被忽视，而实践中政府购买公共服务面临的挑战与风险却告诫我们，上述问题不容忽视。

为更准确、客观地考察政府购买公共服务政策的运行实况，我们非常有必要借助合法性与有效性视角。正如美国学者李普塞特所言，“‘合法性－有效性’分析框架是衡量政府政治输出、公共政策成效的关键性标准”[3]。本文基于合法性与有效性视角，审视和反思政府购买公共服务中的政府能力，进而提出完善政府购买公共服务的能力建设对策建议，试图通过政府能力建设改善政府购买公共服务的合法性与有效性。

一、内涵界定

（一）政府购买公共服务的合法性

当前，学术界对合法性的解释主要从法律合法的角度和道义正当的角度两种解释。[4]首先，从法律角度看，政府行为或其推行的政策要具备合法性就必须符合以下三个条件：[4]一是决策主体合法，即决策团体、组织的组建及其权力是依照宪法和法律规定的，是由国家权力或行政机关依法授予的；二是政策程序合法，即政策形成过程是合法的，政策是在遵循相关程序、规范、标准的条件下产生的；三是政策内容合法，即政策内容与国家宪法和现行法律法规不相抵触。其次，从道义正当角度看，合法性主要指公众对政府及其所推行的政策的接受、认可、遵从程度。

具体到政府购买公共服务的合法性，同样应该包含法律内涵和道义内涵。从法律内涵看，当前我国从中央政府到地方政府均大力倡导和推行政府购买公共服务，作为一项政策，政府购买公共服务的合法决策主体、合法政策程序、合法政策内容都无需质疑。但从道义内涵看，公众对政府购买公共服务政策的认可和接收程度却不容乐观。当前媒体频有爆出的关于政府购买服务中政府与公众矛盾、民众与社会组织矛盾、民众不满情绪等新闻告诉我们一个事实：许多民众不认同甚至是排斥以政府购买代替政府垄断的公共服务供给方式的。实际上，学术界所关注的政府购买公共服务的合法性，正是这道义层面的，在公众内部存在不一致性，公众对此项政策的认可、接收、推行程度。具体来说，道义角度的政府购买公共服务的合法性蕴含着三方面的含义[5]：第一，政府购买公共服务的公共性，即政府购买服务的内容、过程、结果均以公共利益为目标。公共性不但是政府及公共政策的根本属性，还是“一种民主原则”[6]，更是“一种参与方式”[7]。因此，公共性要求政府所购买的是为满足全体公民生存和发展基本需要的各种公共服务，而非为满足特定少数人服务需求；政府购买过程是公众参与的过程，公众通过参与形成公共意见、表达公共利益。第二，政府购买公共服务的制度化，即形成了合法的程序和规范化的规制，以此保证本项政策实施的稳定性与持续性。制度化是合法性的一个重要维度，正如马克斯·韦伯所言，“法理基础是合法性的主要基础之一”[8]。制度化可以体现为以下方面：购买公共服务的相关政府机构是否规范化设置；政府相关职能的明确性；相关法律法规的完善程度；购买程序、标准等的规范化情况等。第三，政府购买公共服务的社会化，即社会公众对政府向社会力量购买服务的认可和支持情况。而政府购买服务政策要获得公众的广泛认可与支持，不但需要社会力量充分发挥其在服务供给中的特有优势，还需要政府为社会力量参与服务供给创造良好的环境与氛围。

（二）政府购买公共服务的有效性

有效性，最初是作为哲学属于被理解为“有效的因素”。上世纪初以来，效率、有效性等术语常用于管理、经济等领域。而当前我们所说的有效性往往与经济学领域的“效率”挂钩，意指其经济属性。经济学家萨谬尔森对“有效性”做过如下定义：“一项活动如果要增进一人利益，就不得不损害其他人利益才能实现时，那么，该活动就是有效的。”[9]可见，有效性则是指如何实现一项经济活动或政策行动的最优化结果。

具体到政府购买公共服务的有效性，是指政府从传统的垄断服务供给向以购买服务服务供给转变后，公共服务绩效的提升情况。具体而言，可以通过公认的3E模型（经济、效率、效益）测量评价公共服务绩效，反映政府购买公共服务的有效性。第一，政府购买公共服务的经济性，即在维持和提供一定数量和质量的公共服务时，政府购买方式相比于传统方式，在政府投入方面的成本节约情况。实际操作中，政府购买公共服务的经济性不但受制于政府对服务成本测算的合理性，还受制于政府对所购买服务的定价的科学性，以及参与服务供给的社会组织的专业化程度等。第二，政府购买公共服务的效率性，主要指承购公共服务的社会组织投入产出比。而社会组织的投入产出比受以下因素影响：社会组织本身的组织管理能力、业务水平，所投入的资金、设备、社会资源等。第三，政府购买公共服务的效益性，指通过实施政府购买服务政策而实现政策目标、满足公众的服务需求情况。通常，“公众满意度”是衡量效益性的重要指标。

（三）政府购买公共服务的合法性与有效性关系

政府购买公共服务的合法性蕴含公共性、制度化、社会化等内涵，有效性包含经济、效率、效益等内涵，两者虽然关注维度不同，但却都是衡量政策购买公共服务政策输出的关键性指标。合法性更强调政府购买服务的价值取向和政治意义，有效性则更强调政府购买服务的工具理性与经济意义。合法性是政府购买服务政策实施的基础，有效性则是政策实施的基本保障，二者相辅相成，更高的合法性有助于政策有效性的提升，政策实施的真实有效又反过来巩固了政府及其政策的合法性基础。相反，一项缺乏合法性的政策在实施中往往面临种种质疑和阻碍，其有效性难以真正发挥；而一项初始合法的政策，如若实施中没能呈现公众期待的效果，公众对其的认可度将必然下降，其合法性必将难以持久。为此，政府购买公共服务政策的顺利实施，必须兼顾合法性和有效性。

二、合法性——有效性对政府购买公共服务能力的要求

在实现政府购买公共服务的合法性－有效性中，政府扮演着重要角色，因为政府不单是服务购买的发起人、购买者，还是公共利益的主要维护者，也是社会组织的监管者等。可以说，政府的能力状况、政府的角色扮演情况，是影响甚至决定政府购买公共服务政策成效的核心因素。唐纳德·凯特尔在《权力共享：公共治理与私人市场》就曾指出，“要使政府购买服务政策产生良好效果，有赖于政府在信息沟通与共享、市场竞争秩序维护、科学决策、外部监管等方面的强大功能与能力。”[10]可见，政府购买公共服务的合法性－有效性是对政府能力提出了特定要求的。

（一）合法性对政府购买公共服务能力的要求

政府购买公共服务的合法性蕴含着公共利益、公众参与、公共精神、公共秩序等价值内涵。而这些价值的实现有赖于多方面的政府能力保障。具体而言，需要以下四方面政府能力：1.沟通协调能力，即促进政府购买服务政策实施相关各主体信息沟通、相互协调的能力。这就要求政府及时、有效、全面得购买信息公开，并努力构建平台为政府、社会组织及公众之间沟通协调创造规范、顺畅的渠道。2.资源整合能力，即政府将购买系统中的不同主体与因素结合成一个整体、形成一种合力的能力。这就要求政府设定合理的制度安排，发挥社会组织的优势，整合公众力量，促使社会组织、公众等均朝着有利于购买政策目标的方向行动。3.利益平衡能力，即政府有效协调购买服务中各主体之间利益关系、公平合理的配置资源与服务、维护社会公平与正义的能力。这就要求政府要为社会组织准入提供公平的竞争机制，做好服务公平分配的监管工作，解决好政府、社会组织、公众之间的矛盾。4.依法购买能力，即政府及其工作人员依照法律法规确定购买服务范围、内容、流程，依照法定程序和权限履行购买、监督等职责，依法办事、严格执法的能力。这就要求政府及其人员有较强的法治观念和责任意识，摈弃政府购买服务就是“甩包袱”的错误思想，严格做到依法行政。

（二）有效性对政府购买公共服务能力的要求

政府购买公共服务的有效性蕴含着合理性、成本节约、良好绩效、满意度等经济理性内涵。而这些经济理性的实现，同样有赖于多方面的政府能力保障。具体而言，包括以下几方面政府能力：1.科学决策能力，即政府通过科学的决策程序、标准等，合理确定购买什么、向谁购买和怎么购买等问题的能力。这就要求政府不但要全面掌握公众的服务需求信息，还要系统掌握社会组织的相关信息，并能做好服务成本的测算工作，构建公平合理的竞争机制，等等。2.需求回应能力，即政府全面准确了解公众的服务需求的基础上，快速回应、满足公众服务需求的能力。这就要求要有制度化的公众服务需求收集渠道，重视公众服务需求，并确保在购买决策、服务生产、服务监管、服务评估等环节中回应和满足公众需求。3.制度创新能力，即政府根据购买政策实施的实际情况，而不断完善制度安排、创新制度方式的能力。这就要求地方政府实事求是、因地制宜、勇于探索，努力寻求解决具体问题的有效途径。4.监管评估能力，即在服务购买过程中，政府对合作的社会组织及其所提供的公共服务实施有效的监督管理，并做出客观、合理、全面的评价的能力。这就要求政府不但要建立健全严密的监管机制，还要设置系统科学的评价指标体系，确定全面合理的评估标准等。

（三）合法性——有效性下政府购买服务的各种能力的界定与联系

正如政策的合法性与有效性具有相辅相成属性一样，保障政府购买公共服务合法性与有效性的两大类政府能力之间也是相互渗透、相互影响、相辅相成的。即政府的资源整合能力、沟通协调能力、利益平衡能力、依法购买能力、科学决策能力、需求回应能力、制度创新能力、监管评估能力之间是相互渗透、相互影响、相辅相成的。虽然前四种能力更倾向于维护公共利益、保障公平性，提升公众对政府及政府购买公共服务政策的接受和认可度，但显然政府在资源整合、沟通协调、利益平衡、依法行政等方面能力的提升，也有利于政府科学决策、回应公众需求、创新制度和监管评估公共服务，有利于政府购买公共服务政府的有效实施。对应的，虽然后四种政府能力更倾向于提升政府购买服务政策的经济效益和产出效果，但显然政府在科学决策、回应公众服务需求、制度创新、监管评估等方面能力的提升，也有利于提升公众对政府购买公共服务政策的认可和接收程度，有利于政府整合资源、沟通协调、平衡利益和依法行政。由此可见，虽然笔者对政府购买公共服务合法性与有效性的两大政府能力做了人为的分类与界定，但实质上这些能力类型客观上相互渗透、相互制约、相互影响，而笔者对它们进行划分的只是依据各种能力在功能作用程度上更倾向于维护合法性或是有效性，即各种政府能力对提升合法性与有效性的选择是一个程度问题，而非依据单一、非此即彼的对立思维。同时，笔者这种主观划分又是非常有必要的，它不但有助于我们剖析影响政府购买公共服务合法性与有效性的政府能力现状、问题，也有助于我们更好把握提升政府购买公共服务的合法性与有效性的有途径。

三、合法性与有效性视角下政府购买公共服务的能力缺失

尽管政府购买服务在各地被大力推广，但是其实践面临着种种合法性和有效性挑战，亟待我们去关注并揭示导致合法性－有效性挑战的深层次的政府能力缺失根源。

（一）政府购买公共服务的合法性挑战及其能力缺失状况

1.政府购买公共服务的合法性挑战

在各级政府大力推广政府购买公共服务的背景下，该项政策的合法性依然遭遇多重挑战。具体表现为：一是公众参与的冷漠，体现为一些利益相关公众对政府购买活动漠不关心，缺乏参与热情，未能真正起到购买活动的参与者、监管者作用。例如课题组通过大量访谈公民个人，发现大多数公众并不热衷参与政府购买服务，表现为：不关心政府购买服务的内容、数量、过程等信息；不了解或不关心何种渠道相关信息或参与政策过程；认为个人参与对影响政府政策实施效果甚微，更倾向于被动等待接受服务。二是一些服务购买项目致使政府公信力的下降，特别是当政府所购买服务偏离公众需求，服务沦为“不称心的礼物”时，公众对政府产生“失落感”和“失望感”，进而转化为对政府的不满和对政策的抵触心理，致使政府公信力下降。例如调查发现，政府花大量资金向社会组织购买的科技教育服务、社工服务、卫生服务等，因服务层次、结构、质量等偏离公众实际需求而鲜有人问津，服务使用率低，造成资源浪费。而真正符合公众需要的服务因政府没有购买，迫使公众不得不自掏腰包向经营性市场主体购买。三是公众对政府购买政策的认可度不高。课题组调查得知，部分公众依旧认为，传统的政府垄断的服务供给方式更具有权威性和可靠性，而以政府购买方式将公共服务职能转移给社会组织之后，社会组织的服务能力、专业水平、管理能力等不容乐观，且大部分公众认为社会组织生产提供的服务不具有官方性、正式性。

2.合法性视角下政府购买公共服务的能力缺失状况

政府购买公共服务的合法性挑战与政府能力缺失密切相关。因为正如前文所述，政府能力是保障该项政策合法性的关键要素。换句话说，政府能力的不足，是造成此项政策合法性挑战的关键性原因。为此，我们非常有必要考察合法性视角下政府购买公共服务的能力缺失情况。

（1）政府整合能力不足：各主体之间沟通互动差

各主体之间的沟通互动是实现政府整合能力、沟通协调能力的基础，而各主体间的沟通互动必须借助必要的沟通交流平台。当前，缺乏可供多元主体沟通交流的平台，制约着政府购买服务中的政府整合能力、协调能力的建设。众所周知，化解购买矛盾，离不开规范畅通的沟通平台下多元主体的积极协商努力。而缺乏多元主体沟通交流平台，意味着缺少可供各主体进行利益表达、利益协调的制度化渠道，对于矛盾的化解、风险的防控，显然是十分不利的。例如，当政府发现购买养老服务出现供需不平衡时，如果没有一个让政府、养老社会机构、公众进行沟通的平台的话，政府和社会机构就很难真正了解为什么供需不平衡，难以了解养老服务在结构、数量、质量等方面的供需状况，那么就很难做出正确的购买决策以纠正养老服务的供需失衡。此外，沟通交流平台的缺失，也使得政府缺少制度化渠道整合各主体之间价值、目标、信息和其他资源，而这些方面的差异化、分散化甚至是对立化，又进而使各主体难以形成合力，不利于政策目标的而实现。

（2）政府利益平衡能力不足：对各主体定位存在误区

政府对购买服务中涉及到的各方有准确的定位，是政府做好利益平衡的前提，也是提升政府利益平衡能力的基础。实践中，政府对各主体存在的定位不准和认识误区，阻碍着政府利益平衡能力建设。首先，在政府与社会组织关系上，将社会组织错误定位为“下属”、“下级”，促使社会组织的行政化。例如，课题组调查发现政府在向社工机构购买社工服务时候具有明显的“强政府、弱社会”关系：政府决定购买的一切事项，社工机构被动接受政府决策，且许多社工机构为了获得政府给予的项目资金与承购权，会主动迎合政府工作需要，向政府行政化靠拢，接受政府各种合理或不合理的约束与管制。如此一来，社会组织的自治性、灵活性、民间性等特征难以真正体现，企图以社会组织的优势特征替代政府垄断而实现成本节约、提升服务公平性、效率性的政策宗旨，也就难以实现。其次，在对公众的角色定位上，难以从官本位转向民本位。在官本位传统行政模式下，政府以自上而下计划分配的方式向公众提供服务，而公众只能被动接受不能提出异议。“官本位”取向使公众依附政府、官员而存在，公众的不同需求难以有效反映和回应。当前，虽然推行政府购买服务政策中提倡以民为本、构建服务型政府，但是政府本位取向的影响依然深远，体现为不公开或不完全公开购买服务信息、“报喜不报忧”、不重视公众参与等。

（3）政府依法购买能力不足：政府缺位严重

依照政府购买服务政策，政府既是相关规则的制定者，又是服务的出资者、监管者，还是各方利益的协调者。政府依法购买，就意味着应该依照法律法规要求，扮演好上述角色。然而，事实上，政府的上述角色扮演存在严重的缺位现象。首先，在制度建设上，一些地方关于政府购买公共服务的标准、规划等规定过于笼统，操作指导性不强；促进社会、市场主体公平参与的制度和促进各方沟通交流的制度，或是不够完善，或是形同虚设，缺乏严格执行。其次，在资金供应上，或是由于政府间出资责任不明确，或是由于政府部门本身的预算体系不完善，或是政府本身财政资金不足，一些地方的购买公共服务资金难以保证及时、完整、有效地到位。再次，在服务监管方面，由于政府与直接生产的机构之间存在信息不对称、或是由于政府监管不严等，政府购买的公共服务质量不符合要求的实例屡见不鲜。最后，在协调各方利益方面，政府更多是被动地对公众、社会组织等相关主体反映上来的问题进行处理、回应，主要是事后的补救、协调，而非事前的、主动地促进各主体间的沟通交流。正是由于政府在购买公共服务上的诸多“缺位”，所以一些地方购买活动难以有效开展。

（二）政府购买公共服务的有效性挑战及其能力缺失状况

政府购买公共服务的有效性正面临着四方面的挑战：1.购买项目失败。或是由于政府资金不到位，或是由于购买的社会组织服务能力水平不足，或是由于其他原因，一些政府购买服务项目中间夭折，不了了之，以失败告终。2.高成本与低效率。一些政府购买服务项目的实际运作中并没有实现成本节约的目标，反而因为政府测算的不准确、社会组织的不专业、监管的不到位，导致服务的风险成本高涨，效率不高。3.购买中的腐败。一些地方政府推行购买服务，往往采取指定购买方式，即以非竞争方式确定承购的社会组织。那么，政府与社会组织就容易形成交易行为，发生权力腐败。例如，一些地方政府把社工服务的承购权长期给予某一固定的社工机构，使社工服务从传统的政府垄断转变为社会组织垄断。而社会组织为承购权需要进行权力寻租，并为此支付交易费用，而这笔费用它将会以减少服务成本、降低服务质量的方式去抵消。4.服务满意度不高。据课题组调查发现，公众对于政府为民众购买的许多公共服务不甚满意：一些人认为服务的种类不能满足现实需求；一些人认为所购买的服务不具有持续性、不稳定，例如一些社区养老服务；一些人认为政府所购买的服务质量不高，层次低；还有一些人认为政府购买服务形式化、运动式，像走过场，并没有真正从民众需求出发；等等。

2.有效性视角下政府购买公共服务的能力缺失状况

政府购买公共服务的有效性是评价政府能力强弱的重要方面，也是利用政府能力而努力实现的正面结果。换言之，只有政府具备相当的能力，才能保证政府购买公共服务的有效性。同理，政府购买公共服务有效性面临重重挑战，政府能力不足是导致这一结果的核心因素。

（1）政府科学决策能力不足：决策随意性与领导意志主导

决策是政府购买公共服务过程中的关键议题。政府决策能力一方面受制于信息不对称下的政府有限理性，政府决策过程充斥着各种虚假信息，很难真正全面了解承购的社会组织，这就使得政府作出购买决策时，难以作出科学准确的判断。另一方面，一些地方的政府购买服务决策过于随意，缺乏长远的规划和整体的布局，缺乏规范的购买流程与标准，服务购买决策主要凭领导或领导集体的主观意愿。例如，一些地方的政府购买项目往往会因为部门领导的调整，而出现项目终止、项目变更等现象。又如，在许多地方，上级政府动员要求购买的、上级政府有严格考核检查的服务购买项目，政府会严格按照购买程序进行购买，而政府没有要求、又有实际需要的公共服务往往难以提上购买议事日程。

（2）政府评估监管能力不足：信息不对称与监管机制缺失

政府购买服务目标的实现，离不开强有力的政府监管和科学合理的绩效评估。而政府评估监管能力不足主要体现为三种情况：一是“甩包袱”心态下，一些政府不想评估监管或敷衍了事，直接表现为政府对服务生产、价格、质量等置之不理。二是信息不对称限制了政府的评估监管能力，信息弱势一方的政府由于所掌握信息的有限性，致使其评估监管能力也相当有限。三是政府自身的评估监管机制的不完善性，造成评估监管能力的欠缺，如缺乏专业的评估机构及人才、系统科学的评估指标、明确的评估标准、规范的监管制度等，都可能成为政府评估监管能力不足的原因。

（3）政府需求回应能力不足：民本理念没有贯穿服务过程

对公众需求的回应，是保证政府购买的服务符合公众需求的基础。然而，民本理念没有真正贯穿政府购买服务的整个过程，使得政府的需求回应能力受到限制。首先，在政府决策环节，一些地方没有足够重视民众的服务需求，缺乏制度化的公众需求信息收集渠道，或收集信息过于形式化，不让公众诉求真正参与和影响服务购买决策。其次，在服务生产、服务监管与评估环节，没能回应和满足公众需求。这含有两个层面意思：一是在服务生产、服务监管和评估环节，缺乏可供公众参与的制度化的渠道；二是有可供公众参与的制度化渠道，但对公众表达的诉求视而不见，没有真正在购买服务过程中做到“以民为本”、“需求导向”。

（4）政府制度创新能力不足：从制度观念到制度体系的缺陷

再次，制度供给能力不足。制度是政府施加影响力的主要方式手段。然而，由于政府购买公共服务在我国尚属于新兴事物，政府的实践经验还很缺乏，尤其在制度建设方面还存在诸多不足。首先，制度观念的不足。作为新兴的制度，为提高制度的执行力，政府应该因地制宜、勇于探索，“自下而上”地主动总结、创新制度安排和制度执行方式。然而，长期以来，受“自上而下”制度框架和制度理念的影响，地方政府更乐于被动地执行中央政府自上而下推行的制度安排，而非“自下而上”的制度创新。其次，制度体系的不足。即规范政府向社会购买公共服务的制度的全面性、系统性以及配套性不足，虽然一些地方先后出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等文件，但是相关规定往往是笼统而缺乏操作性的，很少从买卖双方权责、风险分摊、责任追究、争议解决等方面，作出系统而全面的规定。

四、合法性与有效性视角下政府购买公共服务的能力建设

综上所述，政府购买公共服务活动的合法性－有效性，必须要有强有力的政府能力作为基础和保障。而当前政府购买服务中面临的合法性－有效性挑战，以及政府能力的缺失状态，不断地告诫我们，提升政府相关能力建设，对顺利推进政府购买公共服务而言，至关重要。为此，笔者从观念和制度两个层面，提出提升政府购买服务的相关能力建设的对策建议。

（一）观念层面：转变思想观念，消除认识误区

1.正确认识政府购买公共服务

首先，可以通过宣传、教育、培训、经验推广等方式，使政府人员接受并勇于探索政府购买服务政策及其运行模式，同时也让政府人员正确认识并努力建设政府购买服务过程中所需要的政府能力保障。其次，通过召开引导、鼓励社会组织、相关公众参与的专题工作会议，使社会各界认识到，政府购买的最终目的是服务公众、完善公共服务体系，促使社会各界更快、更好地理解、接受政府购买公共服务政策。再次，政府部门人员需要充分认识政府购买的适应范围、服务内容和购买方式。在确定购买形式时，需要综合比较分析各种形式的利弊及其对经济社会的影响。只有对政府及社会各界对该政策有了更全面、系统、正确的认识，才能在促进政府购买服务发展的同时，减少购买的盲目性。

2.合理定位购买中的政府、社会组织和公众

首先，必须明确公众的主体地位。政府购买公共服务的服务对象是公众，保障公众的利益是购买服务目标之一。因此，政府购买公共服务应该“公众需求导向”，即公众需求变化应成为政府购买服务行为产生、变更和终止的主要甚至是唯一依据。其次，正确定位政府与社会组织的关系。政府应摈弃视社会组织为“下属单位”的思想观念，视社会组织为独立、自主的合作伙伴，双方在平等自愿的前提下开展服务买卖合作，签订购买合同，明确双方权责，努力构建共赢、互信的政社关系。

（二）制度层面：以完善制度建设全面提升政府能力

制度是政府实施行为的主要工具手段，而制度建设也是提升政府能力的根本途径和核心要素。为提升政府购买服务的有效性与合法性，政府不但要勇于探索制度创新，还要完善健全相关制度建设。其中，应该重点从以下五方面推动制度建设：

1.完善信息公开制度

信息公开制度是不但保证社会及其公众知情权的基本制度保障，还是社会及公众落实参与权、监督权的制度基础。政府通过信息公开制度的实施，可以提高透明度，减少不公平性，提升政府的公信力，也有利于提升政府的监管能力、利益平衡能力、整合能力等。因此，政府应该采取所途径完善信息公开，可以通过网络、传统媒体等多种方式公开政府购买公共服务的数量、主体、方式、标准、程序、结果等相关信息，确保利益相关公众能及时有效地获取信息。另一方面，作为公共服务的实际生产者——社会组织的相关信息也应及时、全面的向公众公开，例如社会组织的基本资质、服务生产情况、资金使用情况等。这些信息的公开不但有利于政府更好地监管公共服务，确保服务质量与预期相符，同时也是对公众尊重、负责、民本位思维的表现。

2.完善购买中的准入制度和竞争制度

公平规范的购买准入制度和竞争制度对提升政府购买公共服务政策的合法性与有效性都非常重要。因为这有规范公平的准入与竞争制度，才能在服务购买中形成良性、公平、有序的氛围，也才能确保真正有资质、专业化程度高的社会组织被选为承购组织，才能真正提高公共服务的供给水平与效率。为此，政府在服务购买中要落实公平、公正、公开的购买程序与制度，经过科学评估、多方论证，以择优选择的方式确定合作者。而这些程序与制度完善中，政府应该重点做好两点：一是为潜在合作者设立适当的准入门槛。所谓适当，即公共服务的准入门槛不能过高或过低，否则容易导致投标商过少或过多，不利于寻求真正有实力的合作者。二是对合作方的资质水平、专业化程度、管理能力等信息充分的掌握，减少因为信息掌握不全或信息虚假而带来的合作运行风险。

3.完善各主体沟通参与制度

政府购买服务的合法性与有效性，有赖于政府的利益平衡能力、整合能力、沟通协调能力，而这些能力的实现与提升，则主要依赖于建立健全各主体的沟通参与制度。为促进政府部门、社会组织、公众之间的有效沟通，并强化社会各界对政府购买服务政策的参与性，政府应该以制度化的方式加强各主体的互联互通，鼓励通过项目沟通、沟通会议等形式，实现各主体之间的信息共享、资源整合、民主协商。同时，应该确保这种沟通参与制度的长效性与影响力，即从购买前的决策阶段，到购买中的生产阶段，再到购买后的评估阶段，各主体之间的沟通渠道是规范、顺畅的，社会组织、公众在沟通参与制度下的利益诉求能被充分重视并影响政府决策行为。

4.完善公共服务的监管制度

公共服务的有效供给，政府购买政策的顺利实施，离不开严密的监管制度。为完善公共服务的监管制度，政府应着重构建由政府部门、社会组织、社会公众、第三方专业评审机构等组成的多元监管体系，对服务购买前、购买中、购买后的各环节事项进行全面、严密、有效的监控。为此，政府应从内部和外部两个方面完善监管机制。就内部监管机制而言，政府应侧重财政部门和购买服务的具体职能部门的主导作用，其中，财政部门主要从购买中财政资金的流向、使用情况等方面入手进行监管，职能部门则主要从购买程序、服务生产、服务质量与数量等方面入手进行监管。就外部监管机制而言，应侧重公众满意导向，鼓励并引导公众对公共服务及其购买过程提出客观评价和表达利益诉求；还应充分利用网络信息技术，创新社会各界的参与、监管渠道，充分发挥公众、媒体、社会组织、第三方等外部力量的监管作用。

5.建立健全绩效评估制度

绩效评估不但是衡量承购的社会组织的专业水平和服务能力的有效工具，也是政府实施监管的有效手段，是政府提升决策能力、需求回应能力、制度创新能力、监督管理能力、资源整合能力、沟通协调能力的有效方式，是提升政府购买服务政策合法性与有效性的基础制度保障。为此，要强化购买公共服务的绩效评估。即不但要通过确定合适的评估主体、科学的评估标准和合理的评估方式对政府所购买的公共服务的质量、效果、水平等做出客观科学的评价，还要以公众满意为导向，客观理性地对政府向社会组织购买公共服务的政策过程、政策效果做出评价。同时，政府应该充分重视对评价结果的应用，把这些评价结果作为日后选择合作的社会组织的重要指标，也作为日后政府规划公共服务发展、决策公共服务购买活动的重要依据。