非政府主导的就地城镇化模式及其政策启示——山东青州南张楼城镇化案例分析

陈多长

（浙江工业大学经贸管理学院，浙江杭州310023）

从1978年到2012年，我国城镇常住人口城镇化率从17.9%提升到52.6%[1]，成效显著。然而，快速城镇化过程中也暴露了因大量低价征用集体土地侵害农民利益、诱发社会冲突，加重地方政府土地财政依赖等严重的社会经济问题，凸显了现行政府主导的城镇化模式的弊端。针对这些问题，2012年召开的中共“十八大”提出了推进“新型城镇化”的战略。2014年12月29日，中央政府决定在全国62个市、县、镇开展新型城镇化综合试点工作。然而，新型城镇化战略下的城镇化应采取哪些具体的模式？什么样的新型城镇化模式才能根治饱受诟病的地方政府土地财政依赖？这些问题仍在需要理论探讨和实践创新。

一、文献综述

从理论上来看，城镇化模式可以从多个不同的角度进行分类研究。例如，从推进主体角度可将城镇化分为政府主导型和市场主导型两种模式[2]、[3]；基于人口流动特征将城镇化模式分为异地城镇化和就地城镇化[4]、[5]；从城市规模大小的角度将城镇化模式分为小城镇、中等城镇和大城镇发展模式[6]；根据城镇化模式的地域特殊性将其分为“苏南模式”、“珠三角模式”、“温州模式”、“成都模式”等[7]；从城镇化资金来源、农村人口迁移方式等角度将现行城镇化模式分为主流模式及非主流模式并分别进行阐述[8]、[9]；从城镇化动力机制和空间模式两个视角将我国城镇化推进模式分为建立开发区模式、建设新区和新城模式、城市扩展模式、旧城改造模式、建立中央商务区模式、乡镇产业化模式和村庄产业化模式[10]；从驱动城镇化的产业角度，把城镇化区分为工业驱动、房地产开发驱动、旅游开发驱动、生态保护驱动、高校校区扩张驱动和混合驱动等多种模式等[11]。

上述国内外研究成果为本文的研究奠定了重要的文献基础。但文献研究也发现，目前学术界更多地关注了政府主导的城镇化模式的分类研究，而对非政府主导的城镇化模式的案例研究仍然不多。为此，本文以山东青州南张楼为例，从推动主体、驱动产业和融资模式三个角度分析其城镇化模式的主要特征，探讨该案例对我国城镇化模式创新和地方政府土地财政依赖治理的政策启示。

二、南张楼城镇化的典型特征

（一）案例分析对象简介

1988年山东省和德国巴伐利亚州签约实施“中德土地整理和村庄革新”合作项目，在南张楼村建立“中德土地整理与农村发展合作试验区”。德国方面由汉斯.赛德基金会负责项目的实施，旨在尝试复制德国巴伐利亚州“城乡等值”的实践经验到南张楼村①“城乡等值”试验的主要目的是，通过土地整理、加大农村基础设施投资来改善农村的基础设施条件、提高农村公共服务的水平，提高农民的生活品质，缩小城乡差别，减弱农村人口流向大城市的动力。。项目从1990年开始正式实施，主要内容有：村庄分区规划、土地整理、农业机械化耕作、农村基础设施建设、村庄环境整治、兴办学校和培训村民等。经过27年的实践，南张楼村的基础设施、环境条件、农业生产设施等均有极大改善，村庄社会经济发展水平有了显著提高。经过评估，德国方面认为，南张楼村的“城乡等值”试验是巴伐利亚州经验在国际范围内的众多试验项目中最有成效的一个案例。尽管与集体土地国有化前提下的土地城镇化和农村人口城镇化有所不同，但南张楼村在土地利用、劳动就业、基础设施与公共服务，以及村庄社会经济结构和形态等方面均表现出了城镇化的特征。因此，南张楼村的发展既是我国新农村建设的成功案例，也是一个城镇化模式创新的重要案例。

（二）南张楼的城镇化特征

1.人口城镇化

根据调研资料，在中德合作项目开始之前的1989年，南张楼村的人口总数为4258人，2016年7月全村总人口为4219人。27年来，村庄面貌发生了巨大变化，而村庄总人口并未发生明显变化。不过，从人口的就业结构来看，1989年全村2500多劳动力中，从事农业生产的劳动力占劳动力总数的88.4%，从事非用产业的劳动力仅占13.6%；仅仅在项目启动14年之后的2003年，全村从事非农产业的劳动力就已经占到劳动人口的80%以上[12]，劳动力的就业结构已完全具备了非农产业化的城镇化典型特征。目前，南张楼村的劳动力在非农业部门就业的比重为90%以上，除200多人在海外务工和部分考取大学的学生之外，本村劳动力基本实现了“就地非农产业就业”，这一点基本符合“农村人口就地城镇化”的特征。

2.土地城镇化

在德国专家的指导下，南张楼村实施了村庄统一规划和土地整理，实现了土地资源的分区利用。1988年，德国专家来到南张楼村指导直接参与制定了《南张楼村发展规划》。按照该规划，南张楼村的土地利用分为居住用地、农业用地、公共服务用地等三种类型。1990年秋，在德国专家的指导下，南张楼村启动土地整理项目，把全村零星分布的267块土地和经过削高填低新增的600亩耕地整理划分为300m×350m规格的大块土地57块[13]。其中，通过对1800亩荒湾、河道、废弃窑场整理出来的耕地指标，用于建设村办工业园区和奶牛养殖业小区[14]。目前，南张楼村的土地非农利用形态有三种：工业用地（形成村西工业区）、公共服务用地（形成村北公共服务区）和村民居住用地（形成村中部生活区）②此处资料来源于中央电视台：“魅力中国小康村镇：南张楼村——德国式土地整理加速农业机械化”（《经济信息联播》2015－11－16），结合本文作者的实地调研结果进行了修正。。因此，从土地非农利用形态看，目前南张楼村已经具备了城镇化的特征。

3.基础设施和公共服务的城镇化

标准化活动主要是编制、发布和应用标准和其他标准化文件的过程，标准化文件是标准化活动的产物。以国家标准制修订活动为例，其活动包括预研、立项、起草、征求意见、审查、批准、出版、复审和废止等九个阶段内容。

主要表现在以下四方面：第一，道路硬化和规整化。中德合作的巴伐利亚试验项目开始之后，从1990年到2005年，用了15年的时间将全村非农生产和生活区的道路按照统一规划的标准全部修建完成，并实现了水泥硬化处理。目前，村庄道路总体上看起来比较规整，与城镇道路已经没有显著差异。第二，全村统一供水、供电。全村低压电线全部埋设地下，高压电线只出现在村道主干道两边。全村卫生饮用水入户率达到了100%。第三，公共服务设施的城镇化。南张楼村建设有社区服务中心、公园、村办幼儿园、村办小学、青州市民俗博物馆（投资100万余元）、篮球场、文化活动中心、村医院（可实现现场报销医疗费）和村养老服务中心等公共服务设施。第四，商业、金融服务类设施。南张楼村目前在村内设有银行、投资理财公司、驾驶培训代理机构、化妆品专卖店、服装鞋帽商场、移动通讯营业厅、供奶站、图书文具商店、综合性超市等现代城市居民所必须的商业服务机构①此处资料来源于中央电视台：“魅力中国小康村镇：南张楼村农民过上城里人生活的中德样本”（《第一时间》2015－11－17），结合本文作者的实地调研材料进行了修正。。

从村庄基础设施、公共服务和商业服务设施的健全程度和村民生活的方便程度来看，目前南张楼村的村民完全可以实现不出村就可以享受基本的、与城镇居民所享受的等值的公共服务和商业服务。这就是其村民生活城镇化的典型特征。

4.村落经济形态和村民收入的城镇化

自1990年中德合作项目实施以来，南张楼村的经济结构发生了巨大变化。尽管耕地保护得到强化，农业生产机械化、农业基础设施现代化促进农业生产效率极大地提高，导致农业经济总量显著提升，但村庄经济总量中工业经济逐渐占据了主导地位。项目实施15年后的2004年，南张楼村工业总产值就达到了2.5亿元，占全村经济产值的70%；2005年全村工业总产值达到2.51亿元，占全村经济产值的70%以上[15]、[16]。从村民收入角度看，1989年南张楼村年人均收入只有1950元，2014年人均收入就已经达到了19000元（参见表1），高于当年全国（10489元）、山东省（11882元）、潍坊市（14776元）和青州市（14936元）。

表1 南张楼村部分年份村民年人均收入

5.人口管理的社区化

城镇化的另一个重要特征是人口管理组织形式的社区化。根据调查，南张楼村的人口管理除了仍然保留着村委会这种典型的农村基层组织形式以外，目前已经初步建成了社区化管理机构并被青州市政府纳入统一的社区化管理的城镇化基层管理组织体系。按照新型城镇化发展规划，近几年青州市一直在重点推进以南张楼为中心，将附近42个村庄统一规划入中德合作土地整理项目区，并计划逐步建成6个大型农村社区，平均每个社区服务7个村庄、6600人，服务半径在2km以内[13]。南张楼社区化建设早在2013年2月就已经启动，完全建成之后，南张楼村将成为周边7个村的经济、文化和居住和人口管理的多功能中心[17]。

三、南张楼村城镇化模式解析

尽管目前国内有文献把南张楼村的巴伐利亚试验及村庄社会经济发展实践作为社会主义新农村建设的范例[18]、[19]，但从其社会经济发展特征来看，我们倾向于把它作为我国城镇化的案例来讨论。此外，南张楼村的城镇化路径，实际上可以为我国根治地方政府土地财政依赖的城镇化模式创新提供重要的经验借鉴。基于这种认识，此处用城镇化模式的分析框架，从参与主体、推进产业和融资模式等角度来剖析南张楼的城镇化模式。

（一）城镇化的驱动主体

南张楼村的城镇化过程中有多个主体共同参与，包括作为德国巴伐利亚州政府代表的赛德基金会、南张楼村委会和村民、企业和中国的各级政府。不同性质的参与主体，其在城镇化过程中所追求的利益目标不同、参与意愿也有所不同。从参与主体的功能类型或它们在城镇化过程中发挥作用的主观能动性角度看，作为合作项目外方代表的德国赛德基金会、中方代表的南张楼村委会是南张楼村城镇化最积极主动的推动者，中央政府和山东省级以下地方政府是在中德合作项目实施后才开始参与的公共主体，它们的参与具有诱致性特征。受经济利益的驱动，各类工商企业都具有自愿性、主动参与城镇化的特征。至于南张楼村民，在中德合作项目实施的初期和城镇化启动阶段，由于看不到村庄统一规划、土地整治和村庄革新的经济收益前景，他们在这一阶段事实上处于被动参与的状态，在德国方面和村委会广泛征询村庄发展意见、耐心解释和充分交流的基础上①南张楼村城镇化的成功经验之一是，在村庄土地整理、村庄发展规划制定等方面的重大事务都能够广泛听取各类别、各层次村民的意见和建议，让村民理解、支持上述行动计划，逐渐让村民从被动参与转变为主动参与并积极支持村庄的一系列革新实验和城镇化建设。，尤其是当他们观察到中德合作推动“城乡等值”试验的初步效果之后，才逐渐转变观念、主动参与到城镇化过程中。各类主体的性质和功能归纳到表2中。

表2 南张楼村城镇化的推进主体及其功能

因此，南张楼村的城镇化是以村委会和村民意愿为主，由德国合作方、南张楼村委会和村民主导推动，而非以地方政府意愿为主推动的城镇化。这与当前我国主流的以地方政府意愿为主推进的强制性城镇化模式根本不同。

（二）驱动产业

根据文献调研和实地调研发现，推动南张楼村城镇化的产业主要由以下几个：一是农业，为村庄主导产业和农业劳动力的非农化提供物质基础和前提条件。二是工业，构成南张楼村城镇化的直接推动力量。三是服务业，是人口城镇化和村民生活的城镇化重要推进力量，除了具有吸纳村民就业的功能以外，还有提升城镇化质量的重要功能。

1.农业现代化为南张楼经济非农化、劳动力的非农化和城镇化提供了重要物质基础

南张楼村的城镇化起步于德国巴伐利亚州城乡等值经验在该村庄的试验。初始合作内容和工作目标包括“村庄土地整理”和“农业生产的机械化、现代化”等。在德国专家指导下，经过规划、实施和资金投入，村庄土地整理的目标很好地完成，农业生产的基础设施极大地改善，农业机械化作业已全部实现。目前，南张楼村的生产、生活用输水管道和电力线路全部实现地下埋设，每方土地（350m×300m）建机井3－4眼，农用地输水管线长50000m，实现了遥控灌溉农田。铺设地下电线10万m，有效保障了全村农业生产安全用电，方便了大型机械连片作业[20]。农业生产基础设施条件的改善、农业机械化程度提高和农业现代化作业，极大地提高了农业生产效率，把过去束缚在农业土地上面的大批劳动力释放出来，为农业劳动力的非农业化提供了必要前提条件，也间接地推动了南张楼村农村人口城镇化的进程。

2.工业化是南张楼村人口城镇化和土地城镇化的最直接、最重要的推动因素

工业对于南张楼村城镇化的推动作用比农业更为直接、推动效果也更显著。南张楼村的工业起步于1984年的“青州南张石油机械厂”，到1990年中德合作项目开始实施时，全村已有14家村办工业企业[14]、[21]。目前南张楼村的工业园区内一共分布着近100家工业企业，吸纳本村约400人、周边村300多人就业，使80%的农村劳动力转变为产业工人[22]、[23]。工业化对南张楼村城镇化的重要推动作用主要表现在以下三个方面：一是开辟了占地数百亩的村办工业园区，实现了农业土地利用方式的非农化和空间城镇化。二是大量接受农业转移出来的劳动力，留住了本地农业剩余劳动力，实现了农业人口的就地非农化和村民就地城镇化。三是增加了村民收入，为村民生活方式和生活水平城镇化提供了必要的物质基础。调查得知，南张楼村民就地就业月收入4000元以上，工厂熟练工的月收入可达8000元以上。可见，从驱动产业角度看，南张楼村的城镇化与中国主流的工业化驱动城镇化的传统模式并无不同。

3.商业、服务业的快速发展提高了南张楼村城镇化的质量

商业、服务业的发展首先为农村剩余劳动提供了不少就业机会，进一步推动了农村人口城镇化。目前，南张楼村第三产业吸纳劳动力达到600人以上，年产值3000余万元[17]。其次，商业、服务业的繁荣，保证了南张楼村民能够过上与城镇居民等值的生活、提升了生活品质，提升了城镇化质量。目前南张楼村从超市、银行、移动通讯营业厅到加油站、驾驶培训代理中心、博物馆、图书室、健身设施、垃圾处理设施、美容美发、饭店、婚庆楼、文化与旅游服务中心、医疗和养老服务机构等，凡城里人可享受的基本商业服务和公共服务，南张楼村民也基本可以实现。

（三）城镇化融资模式

基于文献调研和实地考察发现，南张楼城镇化的融资模式具有一定特殊性。主要表现为，它是一个在中德合作项目支持背景下的融资发展过程，其启动资金主要来源于德国，启动资金大约450万元人民币，前后注资约1000万元人民币，但它诱发了中国政府约3000万元人民币的资金支持。此外，还有南张楼村集体的资金，仅在1990—2005年间，村委会就筹资3500万[15]、[16]，村民利用国际劳务输出积累的大量原始资金也投入到村办工业和住宅建设中。南张楼村民到国外打工3－5年，大约可获得25—30万元人民币的收入；到2005年，全村国际劳务创收7000多万元人民币[16]、[24]，这是村庄城镇化、工业化最重要的原始资金来源。为便于比较，我们把南张楼村城镇化的主要融资来源概括如表3。

表3 南张楼村城镇化的融资来源

①早在2001年，南张楼村的集体企业几乎全部私有化，仅剩下南张石油机械厂一个，目前村集体仍持有49%的股份。

从资金投入时间来看，德国援助资金以及中国政府资金，主要在南张楼村城镇化的启动阶段起到了关键性作用（1990－2005年）。村集体企业积累资金主要在2001年前为南张楼村基础设施、公共服务和村民社会保障融资。当2001年村集体企业全部民营化之时，以集体企业收入为城镇化融资的时代终结，村委会筹集的收入，包括村集体资产出租收入、村集体土地出租收入，以及部分改制企业中集体股份收入（如石油机械厂股份收入约100万元／年）开始在南张楼村城镇化的过程中发挥着主导性融资功能。南张楼村民通过国际劳务输出获得的大量收入，在中德合作项目实施后及时反哺了村庄革新和工业企业的发展，加速了村庄环境的改善和村庄经济的工业化进程，村办工业的崛起又反促了南张楼村人口就地城镇化和土地的城镇化进程。值得注意的是，尽管南张楼村有近100家村办工业企业，但按照我国现行的税收体制，村级组织无权获取村办企业的税收收入，这直接导致了目前南张楼村正面临着缺乏可持续的城镇化资金来源的问题①2001年前，南张楼村集体企业的盈利是村庄基础设施、公共服务和村民社会保障的重要资金来源，为南张楼村的城镇化做出了突出贡献。2001年将村办集体企业全部民营化，由于没有企业税收权，此后城镇化融资就变得更加困难。由此看来，集体企业的全部私有化对南张楼村城镇化的持续发展并非好事。在无法重新筹建新的集体企业的情况下，建议村里向地方政府争取更多的村办工商企业的税收返还。。最近几年南张楼村城镇化和村庄集体收入的主要来源见表4。

表4 山东青州何官镇南张楼村村级收入一览表（2014年8月到2016年8月）

综上可见，从城镇化的融资特征来看，南张楼村的城镇化其实是以国外政府援助资金启动、诱发中国政府资金投入、村集体组织大量自筹资金持续跟进、村民国际劳务输出完成工业化原始资金积累，多种资金来源共同发挥效力为特征的城镇化模式。

特别值得关注的是，南张楼村城镇化融资来源中也有土地出租收入（参见表4），但这与目前流行的地方政府主导下的以征地开发为前提、以地方政府为土地批租方和直接获利人的土地财政收入模式根本不同，这里是南张楼村集体经济组织以村民集体所有的土地出租获取的土地收益来为城镇化融资。由此给我们提供的重要政策启示是，不征地条件下村民自愿实施的城镇化可能是治理地方政府土地财政依赖的新型城镇化模式的重要选项。

四、结论与政策启示

（一）研究结论

南张楼村在人口、土地、基础设施与公共服务、经济结构、村民收入结构和人口管理组织形式等方面均已具有城镇化特征，这是一种典型的就地城镇化。

（1）从城镇化驱动主体看，这是一种由德国巴伐利亚州赛德基金会诱发、中国政府支持、工商企业主动参与，南张楼村委会主导，在尊重村民意愿的前提下实施的主动型城镇化。这与当前我国广泛存在的地方政府主导的强制推进的被动型城镇化模式根本不同。

（2）从城镇化的驱动产业看，它与目前我国大多数地区都有的工业化驱动城镇化的模式并无不同。唯一不同的是，南张楼村的工业化、城镇化所占用的土地仍是集体所有的土地。

（3）从融资模式看，它是一种由国外机构提供启动资金、诱发中国各级政府提供配套资金、村集体依托集体土地和集体资产自筹资金、村民国际劳务输出完成工业化原始资本积累的多元化融资推进模式。其融资模式的创新之处在于，它完全摆脱了地方政府土地财政依赖的城镇化融资模式。

（二）政策启示

（1）农村区域城镇化一定要在充分尊重村民意愿的前提下推行。南张楼村的城镇化经验表明，城镇化在一定意义上表现为社会经济发展的逻辑结果，而不应当是地方政府主导下的强制性地推动的政策工具。

（2）充分重视工业化对农村地区城镇化的重要推动作用。与南张楼村条件类似的农村地区可借鉴其经验，通过农村经济非农化（可以是但并不必然是工业化）、增加农民收入、吸纳农村剩余劳动力向非农产业转移等方式促进农民的就地城镇化。

（3）城镇化的启动资金支持非常重要。政府基于合理的村庄发展规划，对符合条件的村庄提供必要的启动资金支持，是促进这些落后的农村地区尽快启动新型城镇化的可行政策选择。南张楼村的经验也表明，能否持续地筹集到资金仍是城镇化可持续发展的关键。

（4）允许在集体土地上实施城镇化。南张楼村的城镇化是一种没有土地征用和集体土地所有权性质变更、非地方政府主导的就地城镇化，这为治理我国当前城镇化过程中日渐严重的地方政府土地财政依赖问题提供了宝贵的范例。