司法绩效量化评价法立法要义探讨

刘贤明

（1.华中师范大学法学院，湖北武汉430079；2.香港大学法学院中国法研究中心，香港999077）

一、从“法官只服从法律”说起

（一）某些法官未必“只服从法律”

“法令者，民之命也，为治之本也”。语出《商君书·定分》（商鞅），意思是法令，是民众权利的最根本保障，是治国的最根本原则。在商君《开塞》一篇中，提到了民、制、禁、官、君的概念，为民立制，为制立禁，为禁立官，为官立君，其中“制”就是一种生产资料和社会资源的分配方式，通俗一点来说，“制”就是对个人的物质权利和精神权利的一种认同，而要维持这种认同，就必须立“禁”，这个“禁”在商君时代就是“法”，在周朝就是“礼”。[1]

从上述五者的关系中可以看出，早在战国时期，伟人商鞅就明确了“法”是“治”（治国方略）的最基础一环（官和君都是为法服务的），也是五个要素中的枢纽，其重要性首屈一指。400多年前，明代张居正就说过“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”确实，古往今来无数史实表明，如果本来有法可依却束之高阁，或者在适用法律中玩弄权术，做官样文章，用外在的方式（多指不轨）掩盖内在的实质，那么，即使制定再多、再好的法律也只能无济于事。当今重温法学经典不难得出：无论是过去衣冠楚楚的官员，还是今天身披法袍的法官，他们未必都“只服从法律”？

对于经典法学名句“法令者，民之命也，为治之本也”也可以这样理解：即“法令，是人民的性命，是治理好国家的根本。”的确，法大齐天，事关百姓的性命；然而，法大齐天，它是否也事关“官僚阶层”的性命？这就要看一国的政治制度和法治进程；不过这句话确实说出了法律对于人民和治国的重要意义。“法令行则国治，法令弛则国乱。”毋庸讳言，如果我们能有更多的条件和机会切身体验，即体验和考察更多的案件则不难发现一个事实，“某些法官未必‘只服从法律’”？这一质疑看似不太符合时下主流观点，但网络大数据及其客观事实无法回避；确实与上述经典名句意旨同步；法令，是民众权利的最根本保障，也是事关人民群众的性命的大事。

（二）某些法官能否不服从法律？

“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”[1]，正义之言如雷贯耳。但现实生活历历在目，让我这样一个工人阶级出身的书生，在脑子里并无恶意地油然而生一个无法回避的问题，即“某些法官能否不服从法律？”——未免荒唐，学法之人竟然对“能否服从法律”还要请教，“谁能不服从法律？”法官的天职就是服从法律。不过，这一问句内含两个否定词，恐怕是对当今那种“两面人”最合适的叱咤和鞭笞。①“两面人”与“吃了原告吃被告”的“不轨”法官同中有异；前者主要指混迹江湖靠机遇得志者，但没有正确的人生观，见风使舵，或两面讨好，见人说人话，见鬼说鬼话，满脑子歪主意的人。这种人即使有公职和身份，但也会背叛自己的事业；实际上是没有阶级立场和是非观念的人，靠趋炎附势处世。“吃了原告吃被告”就是指有的司法人员，主要指案件审判人员。他们应该忠于宪法和法律，鞠躬尽瘁于人民群众和司法公正事业，但利令智昏，实际上就是“八字衙门”的内涵和法官职业伦理问题。是的，没有人能不服从法律，法官更应当服从；但我们从不少的案子和证据事实中发现就是有人不服从法律，就是不依法办事（办案）；这个问题就出在某些法官身上。当然这样的法官很隐性，不是好法官。那么谁是好法官？谁是坏法官？或者不好不坏的法官？那么，国家就只有制定一部《司法绩效量化评价法》（下文简称“评价法”）来检验是非曲直，衡量循法与否的问题。自从中国共产党开启法治元年，我们迈步在依法治国，建设社会主义法治国家的康庄大道，同时也将国家制定一部《司法绩效量化评价法》回归视野。

众所周知，在我国法治社会的建设进程中，人民法院始终扮演着重要角色，近年来不少重大疑难案件的审判都受到了广大民众的高度关注，如彭宇案、浙江叔侄冤案、李天一案、聂树斌案、“人大”雷洋案，等等；而这些案件中，有些案件的审判质量确实存在问题，甚至有的就是人为的冤假错案。如何提高人民法院的案件质量是促进司法公正所面临的首要问题。有业内人士指出，未来的审判管理理念应该是以案件质量评估体系为核心，辅以各种配套机制来对整个审判过程进行全面的管理。评估体系的构建是否合理，实施是否顺畅将在很大程度上影响审判管理的效果，从而影响法院的审判质量。然而，这里的“以案件质量评估体系为核心”的“人民法院案件质量评估体系”只是法院内部传统的行政化管理，还有待建立与国际接轨同时又体现我国宪法精神和人民至上意旨的，规范的，可操作的《评价法》。我国审判管理领域的绩效评估研究起步较晚，因多种原因，可谓始于2008年才建立起真正意义上的案件质量评估体系，且相关理论研究较少，跟不上实践步伐，没能有效解决在实践过程中出现的问题。“法治中国”被提到国家议事日程，应吸取国外先进经验，分析现行案件质量评估体系的优缺点，在此基础上结合国家宪法对立法机关和监督机关的授权，以及宪法赋予人民的最高权力，针对司法不公，法官办案不严格依法，不重证据和事实，甚至与贪官为伍，或官官相护，或抱团不为、乱为，无视法纪的现象与问题制定“评价法”；以便有法可依，有效规制。

（三）破解司法责任制的责任落实难题，与国家监察制度改革同步，借鉴域外相关经验

“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”（《史记·太史公自序》）。其思想之可贵，振聋发聩；但在封建专制社会，一切用法来衡量和判断，是很难做到的。那些权贵是不会甘心受法律约束的，所以法家代表人物，如楚国的吴起、秦国的商鞅，最后都为变法付出了生命代价。然而，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”（韩非子·有度）②战国韩非提出“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。习近平总书记多次引用这两句话，来强调依法治国的重要性。；“国家兴亡，匹夫有责”；法治是我们的理想，法治是自由的保障。两千多年前中国法家之“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，包含了平等、法治之精神，这在今天依然散发着正义的光辉，丝毫不逊色于西方法治思想。然而，在实践上我们却落后于西方，这不能不发人深省。

有学者认为：20世纪90年代以来，受西方“新公共管理运动”的影响，中国司法机关开始积极探索绩效评估、案件质量考评等制度。经过多年探索，中国的案件质量评估体系在强化司法管理，优化司法质量等方面起到了一定的作用；但也凸显了诸多弊端，如评估目标、地区差异、定量方法及司法要素欠缺等。从比较法的角度考量，司法质量的优化及评估最早发端于美国。各国优化司法质量的手段具有多样性，决策者尽可能在“司法官独立”与“质量评估”之间作策略性调和。在优化模式上，司法独立代表性国家多采用程序型、管治型、管理型及结构型模式优化司法质量，并对世界其他国家产生了深远影响。中国案件质量评估体系的改革应立足域外经验，结合本国实际，取长补短，在既定政策框架下确立更符合司法规律的改革路径。案件质量评估是非常有中国特色的一项监督管理制度。通过案件质量评估制度来强化监督是放权和监督之间的一个很好的平衡点。案件质量评估制度是实现法院“公正与效率”的导向体系，是督促全国法院最大限度内实现社会公平与正义的一种有效激励机制。

时下，结合国家监察制度改革的启动及其当前司法责任制改革系列配套方略，制定司法绩效量化评价法并设立奖惩专门机构；其立法思路和立法要旨即“出台以宪法为经，民意为纬的司法绩效量化评价法”，“有所取舍借鉴域外司法审查奖惩专门机构的经验”。司法责任制改革的重点在“司法责任制的责任落实”；让“权责对应”成为无法规避的制度，设计如何使责任能够真正落实到人、到位的法律规范及其具体措施，就必须把握难点切实解决。《司法绩效量化评价法》将堪当大任。

二、以宪法为经、民意为纬的司法绩效量化评价法

（一）以宪法为经、民意为纬编制“评价法”的可行性

因宪法的至尊性和民意的至上性，立法机关以宪法为经、以民意为纬，编织司法绩效量化指标，出台《司法绩效量化评价法》天经地义。虽然宪法不能适应于普通民事关系，更不能做为定罪判刑的法律依据，但还是有许多其他法律诉讼离不开宪法。有一毋庸置辩的事实，宪法所规定的许多基本权利是一般法律中没有的。譬如我们没有哪个法律规定了一般平等权，甚至连反就业歧视等特殊平等权也没有相关规定。如果不适应宪法第33条规定“公民在法律面前人人平等”，又不存在其他相关法律依据，那么，公民平等权如何得到法律保障？

当今除了没有成文宪法的英国等极少数国家，绝大多数法治国家的司法机构都可以讲宪法作为判案依据，甚至有权依据宪法判决立法违宪。法院不仅可以依据和解释宪法，而且也没有权利回避宪法问题。1982年宪法前言还规定：“一切国家机关……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。”既然如此，任何国家机关都有义务理解并接受宪法，而法院尤其责无旁贷。既然宪法是“根本法”并具有最高“法律效力”，既然实施包括宪法在内的法律是司法职责必不可少的一部分，是否依宪判案就不是一个法院可以自由选择的问题（参见北大著名宪法学教授张千帆的著述）。

顺理成章，司法绩效量化评价的指标与维度就不仅要依据宪法，而且要在评价指标上首选宪法条文（原则、概念、规范、条文等法的要素）。既然宪法是国家的根本大法，理所当然宪法成为“经”，既然宪法规定国家的“一切权力属于人民”，理所当然“民意”成为其评价指标的“纬”。以宪法为“经”，以民意为“纬”，经纬交织，以法的真谛贯穿在司法绩效量化评价的指标中，以此构成核心的要素和关键指标。无疑不仅是科学的，而且是民主的；不仅是公平的，而且是公正的。并且这一“公平”、“公正”将司法人员一视同仁置于宪法规制下运转，实在是天经地义。

（二）以宪法为经、民意为纬编制“评价法”的必要性

与行政问责同步，中国更需要严厉的司法问责，这是中国法治建设的时代背景及现实对司法的客观要求。以往，对行政官员的问责常常止于“党纪处分”和“行政处分”，司法问责很难推动。而在当下的中国，除了需要行政“问责”之外，更需要严格，严厉遵循法治原则和程序的对于官员的司法问责；当然，这里的司法问责既包括法官，也包括办理司法案件的公安部门的干警和检察院的检察官，且主要就是规制法官及其司法行为；“法不阿贵”。

考察其必要性还得联系绩效评价工作起步阶段的工作谋略与工作艺术事宜。绩效评价工作是一项崭新的工作。新生事物从问世直到被社会所认同和接受，会遇到不少想象不到的困难和阻力，而一旦刚起步就受阻的话，那么今后的工作就会更加困难。因此起步务必求稳，“头炮”一定要打响，必须想方设法努力做好起步阶段的工作，既要有谋略性，又要有艺术性，而且，起码能够考虑到：一是要努力争取领导特别是关键领导的支持；二是务必选好初始项目，让所选项目绩效评价的结果能够“皆大欢喜”，并产生良好的社会反响；三是对初始项目的绩效评价的结果能够让有关各方进一步树立起做好绩效评价工作的信心和决心；四是最终给人留下的印象是，绩效评价工作做与不做就是不一样，从而在全社会营造成一个绩效评价工作的良好环境与和谐氛围。

“以宪法为径”就是弘扬宪法精神，维护宪法的绝对权威。现代宪政理论认为，宪法的核心是限制政府权力和保障公民权利，而且限制政府权力的目的是为了充分保障公民权利。“以民意为纬”就是为了充分保障公民权利，这里主要指诉讼权利。随着改革开放的日益深入，中国也已融入到国际秩序之中，参与国际事务，进而顺应全球化的进程，其显著标志是中国签署或批准国际人权公约，联合国反腐败公约，加入WTO及其“新诞生的国际性组织”等。这便要求应当以全球化的视角和视野来思考，在审视中国的宪法和宪政的同时，首先是维护和执行宪法，亦即所有司法、执法，特别是立法，绝对不能与宪法相冲突，否则不仅要遭到质疑，如确实有违宪的情况，则应当宣布取消或宣布无效。虽然当今学术界（诸如取消齐玉苓案批复一事而引起的争议）①事实上，齐玉苓案之所以适应宪法受教育权，也正是因为缺乏适当的一般法律依据：该事件发生在1990年，而《教育法》是1995年才通过的，显然不能以溯及既往的方式运行齐案；在没有一般法律依据下宪法受教育权就越发体现出其价值。当然齐案的批复并非没问题；问题就在于法院将宪法直接使用于“民”事被告，但该案毕竟还有共同行政被告，而对他们是可以也应该使用宪法的。就中国现行宪法文本上存有矛盾之处（如法典的文本文字表述有逻辑断裂之嫌），颇有微词，但宪法精神、原则、核心要素则是应当绝对维护的。在当今“四个全面”战略布局和“五大发展理念”导向下，司法绩效量化评价的事项和要旨就是充分尊重民意，而“民意”作为系统包含多个要素，这就是“以民意为纬”体现在评价指标的设计中，而宪法精髓、宪政精神始终高屋建瓴，贯穿其中。

（三）以宪法为经、民意为纬编制“评价法”的科学性

“评价法”的可行性主要体现在绩效量化指标、表格设计与程序规则制定及其程序运作上，并借助网络的信息开放与公民参与，其评价具有客观性和科学性。这里有“榜样”，也有“模板”，有敢为人先的表率。近日，A省市C人民法院为了建立科学有效，简便易行的司法考评体系，客观、准确、全面地评价各业务部门和法官的办案质量，实现组织考察有充分依据，个人努力有正确方向，群众评价有明确标准。当年，该院对原有的司法绩效考核办法进行了重新修订，对考核目标实行量化，对考核目标达成率实行细化，对考核结果未达标的实行“一票否决”。

量化司法绩效考核目标应规范和客观。当年，该院对各业务部门的司法绩效考核采取量化制，规定了具体明确的考核目标，共有十六项内容，即案件评查优秀率、上诉改发率、上诉发回重审率、裁判文书优秀率、违法审判率、全年案件结案数、结案率、当庭宣判率、审限内结案数、平均审理时间与普通审限比、上诉率、调解撤诉率、信访投诉率、公众满意度、报表准确率、执行标的执兑率。其中特别值得称道的是：当事人对案件审判结果认为法官枉法裁判且有证据事实证明的，法院会以画红线的方式特别记录在卷，然后会同纪检监察部门有待查证落实，做到以理服人，真正息讼或启动新一轮“纠错”程序。

同时，根据各部门的业务不同，规定的考核目标也不相同，有的部门多，有的部门少，多的部门达15项内容，少的部门只有12项内容。细化考核目标达成率。对各业务部门的司法绩效考核目标达成率采取细化制，做了具体的规定。有的是规定须达到一定的比率，如案件优秀率须达到95%以上，有的则是刚性规定，如上诉发回重审案件为零。

当然，实行一票否决其实主要指责任人法官审判出现重大冤假错案，或者出现有一定影响力的枉法裁判。司法绩效考核结果作为法官业绩考核的重要内容，是部门和个人评先评优的重要依据。该院司法绩效考核办法规定，对重要司法绩效考核目标不能达标的，实行一票否决。当然，实行“无二话可说”的严厉规则，最后由权力部门对司法绩效考核结果给予监督、统计与审查；并公示（法律规定除外条件不公示）。

三、司法绩效量化评价法特有的平衡功能

（一）“评价法”主要从“三方”的动态关系角度考察

司法绩效量化评价法具有特定的平衡功能；平衡功能是司法绩效量化评价法的核心功能，也是其价值所在。这种平衡功能主要是从立法、守法、司法“三方”的动态建构关系角度考察而考证的；其思路和构架比较符合自然法思想，有一定的新潮性和客观性。以国家宪法和最高权力机关宣布“建设法治国家”是当代中国的根本治国方略，从根本上否定了古代和时下变异的所谓“车之两轮，鸟之两翼”式的，工具意义的，手段方法的，功利主义的思维方式；突破了法律工具主义和法律虚无主义的桎梏。从司法动态角度洞悉法治运行，则主要表现在立法、守法、司法这三大领域彼此对应、构建和运行。一般而言，在“评价法”运行的正能量推动下，可以说，立法、守法、司法“三方”的动态关系结构，是一种彼此良性互动，彼此形成引力和张力的功能；它们在同一司法系统中最终达成平衡，即平衡运行，亦即良法运行；是营造法治氛围，否则即非规范运行，人治干预。司法绩效量化评价法的价值取向在社会效益，对“三方”的动态关系衡平把握的着力点在“司法”自身。认为自身的行为表率不仅应自我约束，而且应能以理服人感化对应面，即感化呼应“守法”和“立法”两大领域；这就是立法、守法、司法“三方”的平衡功能与作用。

（二）“评价法”令法律关系的主体之间关系平衡

司法绩效量化评价法的落脚点是案件质量评估；这也是非常有中国特色的一项监督管理制度。通过案件质量评估制度来强化监督是在放权和监督之间的一个很好的平衡点。案件质量评估制度是实现法院公正与效率的导向体系，是督促全国法院最大限度内实现社会公平与正义的一种有效激励机制。这种“有效激励机制”是基于司法法律关系而主要法律适用于主体法官的。近些年来，在司法绩效量化评价法尚未立法、颁布的阶段，国家司法机关虽然建立有法官考评制度，但它还只是我国法院人事组织制度中一项重要内容，是对法官的审判工作实绩、思想品德等多方位进行的评价测定；是完善法院管理和提高法官素质、约束法官行为的重要措施。

可以说，构建一个实用、科学的、有案件当事人参与评估（主要指公民为之打分）的司法绩效量化评价机制，是与司法现代化进程携手共进。但是长期以来，在司法实践中，各级法院对法官的考评不乏各自为战，体系运作未免滞后。由于多方面原因，我国法官考评长期沿用行政人员考评的方式、方法，存在以“数字”论英雄，形式主义严重，考评标准不合理，考评组织不中立，考评方法和程序不完善，甚至就是看上司眼色行事等多方面的问题。有鉴于此，尽快制定和出台一部《司法绩效量化评价法》势在必行，十分必要。

在我国法治社会的建设进程中,人民法院始终扮演着重要角色,近年来,不少重大疑难案件的审判都受到了广大民众的高度关注,如彭宇案、浙江叔侄冤案、李天一案，等等,而这些案件中,有些案件的审判质量确实存在问题,甚至有的就是冤假错案。从全民科学素质的角度考察也不能排除个案；因为个案的叠加必然形成一种环境氛围，这种氛围无疑对全民科学素质产生一定的影响。现实生活中诸如佘祥林、赵作海、孙志刚、聂树斌等系列冤假错案在此未能一一列举；如何提高人民法院的案件质量是促进司法公正所面临的首要问题。

党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标；五中全会确立的全面建成小康社会之目标与全面深化改革之设计，以及践行“四个全面”战略布局，贯彻“五大发展理念”；均需法治保障与司法信息公开。人民法院的司法公开成为了舆论焦点，司法公开意在倒逼司法公正，是一种外部的动力，而促进司法公正的内部推手，是科学的审判管理，“独立特行”，其中司法绩效量化评价特别是“当事人评价法官”是其重中之重，且行之有效。

这个道理看似复杂难办，其实很简单。宪法既然赋予了公民（自然人）及其公民的基本权利和义务，且前提是“中华人民共和国的权力属于人民”，那么每一位公民，凡是涉案的中国公民，即当事人，他就拥有宪法赋予的监督司法运作的权力，即只要合理合法，有理有据，任何人、任何机关、机构都只能为其提供尽可能的条件和方便，更不能剥夺或变相剥夺，或打击报复；“如果……则……”这就是法律要素的核心要素，即“权利义务要素”；同时也就是法律规范的逻辑结构；是宪法赋予的法律关系的主体要素的核心要素。①权威是一种被正当化了的权力，能够引起人们自愿服从，而不仅仅甚至主要不是以强制手段引起的服从。在重塑司法权威的过程中也可以借鉴西方国家的庭审构成。美国法官多数情况下审案而不判案。怎么讲？美国的一审程序多数案件由陪审团判定“事实问题”（question of facts），而法官仅负责解释法律问题（question of law）；当事人也可以放弃陪审团审判，要求改由法官审判。如果是刑事案，其程序是陪审团定被告有罪（convict）在先，而后由法官量刑（sentencing）。民事案中，赔偿金额也由陪审团决定。美国时而出现上百万、上千万乃至上亿美元的赔偿金，都是陪审团裁判或定夺。法官办案都很审慎。

法院、法官、审判组织即法律关系的主体要素之一的“机构和组织（法人）”，它与对应面的主体要素“人（自然人）”是平等的；或者说，这一平等关系还有一个渐进的过程，那么，“评价法”的出台则更显必要，届时将功不可没。至于“国家”主体要素，限于篇时不作展开。简言之“国家”作为特殊主体，在马克思主义理论所预示的“国家消亡”条件远未成熟之前，弘扬人民当家做主，凸显民主意识和爱国精神是合宪的。将“天下兴亡，匹夫有责”的要义与“评价法”的要旨联系起来比较分析研究，不难发现二者是如此的协调一致，相得益彰。

（三）“评价法”令法律关系核心要素权利义务平衡

法律关系主体的权利和义务与作为法律规范内容的权利和义务（法律上规定的权利和义务）虽然都具有法律属性，但它们所属的领域、针对的法律主体以及它们的法律效力还是存在一定的差别。具体而言，当案件进入审判程序，法官和当事人均有其各自的权利义务，法官不能因为手握司法大权想当然的行事，必须依据法律规定，即依法办事。这一依法就是依据立法机关制定的法律办案，既符合程序法，也符合实体法。现实生活中，譬如“民告官”的行政相对人之维权，在过去都会受到来自多方面，多方位的掣肘和压力；新行政诉讼法出台以后，有人称之为“民告官”正式迈入“2.0时代”①修改后的行政诉讼法的亮点可概括为：（1）扩大受案范围；（2）行政机关不得干预、阻碍法院立案；（3）法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案；（4）起诉期限延长到六个月，涉及不动产的可延长至二十年；（5）增加调解制度，调解应当遵循自愿、合法原则；（6）人民检察院对行政诉讼案件的受理、审理、执行等问题要参照民事诉讼法的规定；（7）被诉行政机关负责人应当出庭应诉；（8）经最高人民法院批准，可确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件；（9）经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；（10）可拘留拒不执行的行政机关直接责任人。。然而，问题依然呈现张居正“所言”的那种国家治理并非无法可依，而是“有法不依，违法不究”以及官官相护甚至抱团掩饰的问题。党的十八届四中全会《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。

修改后的行政诉讼法规定行政主体第一责任人及法人代表开庭必须到庭，以及凡涉及抱团腐败的案件可以突破地域管辖，且业已实施该程序，学界称其为“民告官”正式迈入“2.0时代”确实有一定的根据，但效果仍然有待观察。譬如B省A市市郊“民告官”的Y老师，B省C市A镇A乡被盗“坐牢两年半”W某；都是不间断的诉求八年无果，但新行政诉讼法实施之后，受害者依然不能保障其合法权益。

也许翻案是一件极难的事；那么，我们就来看看一个出租人B盗窃承租人A电脑工具等财物B被判赔5万元的案例。承租人A是法学本科生，在报案后要求抓人但长期无果（因该司法机关处理该问题表现出反复无常甚至不乏荒唐的行为），在这种情况下承租人A手握证据以“侵权责任”而走通了民事诉讼，一审判决胜诉获赔5万元。被告不服提起上诉，原告成了被上诉人，即产生原、被告倒置；为了应诉被上诉人（原审原告）必须提供证据证明自己的合法主张，但因故证据丢失，成为举证不能，且面临诬告之嫌；不过，一审是证据提交过，可回执清单也丢失了。现在法官与公安部门不但不承认被上诉人曾经提交过证据，还要别有图谋地根据上诉人（原审被告）的请求，表现出试图“权衡”被上诉人的“诬告罪”，并将一审判赔5万元的判决“予以撤销”。请问承租人A这位法学本科生此时有什么办法？

对上述问题似乎其实不难回答，但是一旦陷入抱团腐败的泥淖，即腹背受“敌”（譬如“左”有对立面的当事人，“右”有威严凛凛的“审判者”），那问题就很难解决了；恐怕最有效的办法就是找立法者即“人大”；但一般而言，立法者行使权力的方式是以大会，即宪法惯例的人民代表大会行使职能和权力。怎么办？那就还是要找法律，要有一部规范法官行为的法律。可见,法律公平要义的体现就必须出台《司法绩效量化评价法》；并且在立法技术方面不仅有评价指标设计，而且有监督机关设计，且设计为强制性法律规范。

《司法绩效量化评价法》设计有监督机关，及其对明显“错误”之“生效案件”的否决权；并且将这些内容设计为强制性法律规范；从宪法要义看，该立法是完全合情合理，合理合法的。这也是举宪法之“经”，举民意之“纬”合力打造一部防治源头腐败的权力制衡法，是该“权力制衡法”的核心要义。宪法是国家的根本大法，规定了中华人民共和国的一切权力属于人民，以宪法之“经”，民意之“纬”编织（编制）一部《司法绩效量化评价法》就再合理合法不过。②孙中山的“五权宪法”是以人民掌握政权，政府实施治权的权能分治的学说为依据的，是建立在人民主权的基础之上的。孙中山主张实行权能分立的政治制度。认为人民应是“有权的人”，；政府由“有能的人”组成。孙中山把权与能的关系比作阿斗和诸葛亮的关系。试想代表人民的立法机关把制定的法律交由司法机关行使，然而这实行的效果如何，人民的立法机关当然有权行使监督权甚至对具体司法行为有“取舍”之权力，以确保人民大众的合法权益和司法的公信力，以及宪法的至尊性与法律的权威性；这就是司法权力的合宪性。[2]如果颁布的“评价法”有这方面的条文、条款，同时结合绩效量化评价及其末位淘汰制，淘汰那些挖空心思搞枉法裁判，以及那些工作能力确实低下者（分流出去）；这样，我国的司法公信力必将大大提高；司法队伍建设也就具有纯洁性。于是公众期待的法官受人敬畏的程度将是空前的，司法效率将是齐赞的。

（四）“评价法”令法的要素在程序运作中平衡

正如W某一案，因其“绿松石被盗反而坐牢两年半”，刑满释放后喊冤无效，而网络上针对个别身份证号码设置的“防火墙”让能上网的小女儿爱莫能助，望洋兴叹；且据说进入网站实名制身份证上网，基层当局设置好了“排除法”，要想在网上举报可能只是一个理想国。然而，“网上举报”依然是其理想实现的途径；这起典型案例虽然至今仍系“未见天日”，但互联网的传媒因子依然将信息传输至遥远的时空，没有国界和羁绊，向着法治天下的时空延伸，无拘无束，这就是网络的功用；网络将伴随着“评价法”让当事人在承担法律责任的同时利用互联网畅所欲言；使我国的法治真正实现“民告官”迈入“2.0时代；这会有助于司法体制乃至政治体制的改革更深入一些。

（五）“评价法”让能量在互变与转换中优化

不忘“初心”，用司法正义之光点亮每一位法律关系参与人清纯的心灵，温润他们渴望甘露的心田。如果说，我们还没有一部“评价法”，那么，“它山之石可以攻玉”。国际领域就该法的观点呈三大派别：

1.以拉塞尔教授为代表的肯定派

域外很多国家都将绩效考评或类似制度作为评估司法人员行为表现和工作业绩的重要手段，并在具体运用过程中注意考评方法的多元化、评价的灵活性，把准考评与司法独立之间的界限。美国很多法院采用68种测试指标从5个方面（近便性、及时性、公正性、独立性、权威性）对法官的业绩进行评价。加拿大在借鉴美国经验的基础上，形成了从法律能力、公正、司法管理技能、案件处理实践及举止等方面考评法官的制度。总体而言，它确实改善了司法组织的管理，提高了司法的质量与效率，增强了司法人员的责任感。正是基于这些经验事实，拉塞尔教授指出，一个完善的行为评估机制有助于建立一个更专业、更有责任的司法机构——并且不会威胁到一个民主社会所需的司法独立。事实上，即使是传统上极度反感对法官行为表现进行评估的英国，其皇家刑事法院委员会最近也提出，作为一项职业，司法实业界应该拥有一个有效且正式的表现评价体系；同时必须引入社会监督，特别是当事人原告的参与评价机制。

2.以唐斯为代表的质疑派

（1）考评指标的局限性使得绩效考评必然存在功能上的局限。司法工作并不是一项完全以“结果产出”为最终导向的活动，而是一项包含广泛政策目标与更多价值实现的工作。唐斯说：“在官僚组织中，客观测量能够显示一个职能是否被充分执行，但不能测量出这种执行的真正价值。”另外，为了实现证据判断的灵活性与法律适用的可操作性，司法人员一般都拥有较为充分的自由裁量权。由于自由裁量权赋予了司法人员一定的行动空间，再加上案件本身的复杂性，这使得我们几乎不可能通过某种指标来准确评估司法人员的行为表现及其司法能力。

（2）如果案件疑难复杂程度不一，案件处理所需的成本投入与司法能力将有很大差异，司法人员的行为表现也会因此而截然不同。如果采用整齐划一的标准评估不同司法人员的行为表现，则会存在准确性的限度，即考绩结果无法真实地反映司法人员的行为表现。

（3）绩效考评中的主观评价也是制约绩效考评功能发挥不可忽视的因素。司法管理中的绩效考评必然是客观评价与主观评价的混合，客观评价中必然夹杂主观判断。正是在此意义上，唐斯指出，“涉及官僚组织中人事的评估决策必然在很大程度上依赖上级的主观判断”。

（4）一旦绩效考评有了主观评价的因素，绩效考评的结果与司法人员的真实表现之间将不可避免地存在误差。如果考虑主观评价中可能存在的故意扭曲、任意评定等一些非正当的人为影响因素，这种误差可能更大。

（5）同时，由于绩效考评在本质上属于一种行政管理方式，推行绩效考评会凸显司法组织体内的行政元素。为了避免这种行政元素过于强势，引发行政科层与司法独立之间的冲突，绩效考评的适用必须保持合理的界限。

3.以环球精英学术团体为代表的理性派

制定严肃的社区及公民对司法人员的“权力规范”打分，就像政府职能部门给市民（公民）实行实名积分制一样（“积分”与前途和个人利益挂钩）；同理，市民（公民）也给管理职能部门人员打分积分。譬如，欧美国家的公民（当事人）就给法官打分，法官在这种公众给的积分制背景下一定会更加忠于职守，不偏不倚；这种情形，即民意决定法官“取、舍、去、留”之利益和前途全方位考评，当然这与国家出台《司法绩效量化评价法》与否关系直接。对法官实施合宪性的“工作绩效量化评价”法律规制和考核考评，枉法裁判和行为不轨必将遏制和减少。

综上可见，“公说公有理，婆说婆有理”的原因在于未能对问题做动态考察；但只要把握了守法、司法、立法“三方动态建构关系”；同时发挥社会监督功能，特别是明确了法律关系中当事人原告（公民）参与评价的因素与核心要旨，即明确了司法的价值目标公平正义；就会明确“评价法”的立法意义。“评价法”让能量在互变与转换中优化；即：守法者，“性本善或本恶”的公民，会因为司法昌明，法官公正而感到生活自由、平等、幸福，因而更自觉守法。①2014年09月01日《国家行政学院学报》在其〈名家视角〉专栏登载记者刘锐的《纵论法治中国建设——访著名法学家江平教授》一文。媒体对中国政法大学前校长、终身教授江平先生作了专访。江平指出：“党的十八届三中全会提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这三个概念当然不完全一样。法治社会的一个很重要的核心内容就是如何实现市场管理的法治化。因为我们这个社会很大的一个层面就是市场经济如何法治化。如果讲到法治政府，那当然很明显了，就是讲公权力怎么来实现法治化，政府的权力不能过大。如果涉及到法治国家，或者是依法治国的概念，那么我理解这包含立法、司法、行政，甚至军队在内，这是我们将来一个大的法治国家的概念。这三个层次不太一样。法治实际上就是怎么样来贯彻治理国家的现代化的模式，就是把我们过去的工业现代化、农业现代化、国防现代化等提升一步到治理国家的现代化。我觉得今后法治中国建设应当偏重在公权力方面，更多还是公权力在运作方面如何能够实现现代化。”司法者即法院和法官，他们守法的表率作用博得民心所向而让“委托人”（立法者）放心，让守法者拥戴，本来令人敬畏的职业则倍享荣耀；社会安宁。立法者即权力机关，依宪立法则可称“代表人民立法和行使国家权力”；依法治国首先是依宪治国，立法者的最高权力既抽象又具体，与其对应面构成合力与张力，激发正能量。[3]

四、司法绩效量化评价法的概念内涵与价值取向

（一）“评价法”的概念内涵及其与“监察法”的关系

《司法绩效量化评价法》是一部法典，其概念的定义当然可以根据“种差＋邻近的属”来表述。其“属性”即“法律规范的总称”；其“种差”（特征）主要有“调整司法法律关系的”，“规定司法绩效量化评价指标的”，“规制司法人员司法行为的”；把握了其本质属性和特征（种差），用肯定判断的语言表述就是概念的定义。根据上文考察的视角和思路，我们可以这样界定“司法绩效量化评价法”，即它是以宪法为经，民意为纬，经纬交织，体现宪法与民意至上至尊，规定司法绩效量化指标的法律规范的总称。其内涵主要有：它是“防治源头腐败的权力制衡法”；它是“宪法统领之下的国家一级大法”；它是“实体与程序兼备的法治促进法”。

在合宪性原则下设立监察委员会并制定国家监察法；因宪法的至尊性和民意的至上性，立法机关以宪法为经、以民意为纬，编织司法绩效量化指标，制定《司法绩效量化评价法》天经地义。国家监察法具有宪法的渊源，即基于宪法制定国家监察法，是有关国家机构设置及其相互关系，合宪运作的一级法，具有组织法性质；司法绩效量化评价法是“半实体性半程序性”，当然更侧重程序性；它们均基于宪法。②2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署了在三省市设立监察委员会的方案。2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，从法律层面对上述方案进行了落实。按照当前的《试点方案》，监察委员会由同级人大产生，因此监察委员会向人大负责，受人大监督便是自然而然之事。如此一来，便需要在研究改革措施和现实推行改革时，具体厘清监察委员会如何由人大产生，监察委员会如何向人大负责，人大监督监察委员会的方式等内容。二是监察委员会与其他国家机关的关系。在当前的改革思路之下，监察委员会将与现有的“一府两院”形成并列平行的关系，作为行使国家监察职能的专责机关，其无疑可对“一府两院”施以监察和监督。

（二）“评价法”的价值取向

1.基于法的价值取向：创制科学、民主、公平、正义的“评价法”

可以说，司法绩效量化评价是司法机关内部行政管理与外部社会监督有机结合的一种组织行为和管理活动，也是围绕司法的核心价值，围绕司法的公平、正义而创设的一个“改革”运作模式。当这一“运作模式”（管理活动）以法律规范的形式和内容体现在成文法律中，这就是司法绩效量化评价法的基本架构和条文。

在中国现有司法系统中，虽然这方面已开始有“试点”，已开始有实行，但要使这一运作模式常态化，稳定化就要有相应的法律制度。出台司法绩效量化评价法有其立法原则可循，主要是“科学、民主”，“公平、正义。以宪法为”经“就是以根本大法为”经“，治理国家便抓任了大纲，——纲举目张。以民意为“纬”就是体现宪法的核心要旨，体现宪政精神的真谛，这就是”科学、民主“的立法原则。而“公平、正义”，如”公平“则体现出”宪法规定的公民基本权利和义务，法官也是公民之一，在法律面前人人平等，这个“人人”当然包括法官在内。法官的业绩也纳入法的检验，纳入量化考核评价，这既是公平的，也是正义的。其正义就是指维护了宪法，维护了国家利益和人民利益。科学、民主、公平、正义是指导司法绩效量化评价法的立法原则；司法绩效量化评价法体现着“科学、民主、公平、正义”的立法真谛。

2.创制具有评价、激励、促进、导向功能的“评价法”

通常在单位所见到的绩效考核包括“德”、“能”、“勤”、“绩”四项评价指标，这与公务员评估内容基本相同，然而，司法机关的工作有其自身的特点，在岗位设置、岗位任务、岗位周期等方面与公务员有所不同，如何才能恰当地评价司法人员的工作绩效，设计可操作性的考核规则？无疑可借鉴域外法官评鉴制度并设立奖惩专门机构的经验，这是司法责任制改革的重要一环。

（1）确定绩效考评的内容和标准。考评内容和指标的建立应积极遵遁科学性原则、全面性原则、可比性原则、易度量性原则。绩效考核的内容和标准必须符合以下四个特点，第一，它应该既注重工作结果，又注重工作过程；第二，它应针对不同部门设定不同的评估标准；第三，它应稳定可靠；第四，它应具有战略性。这里有一个问题就是“工作结果”何以界定和考评？其实有界定和考评的标准和依据。证据在这方面也依然是依据；再则，一般而言，老百姓都不会有什么非份要求，尤其是弱势群体或者老实人，他们往往只要讨到一个说法，能得到相应的，应有的“赔偿”也就解决了问题；然而，司法现实中确实有强势群体妄图利用或“驾驭”法官的，也有法官向其倾斜的；然而，这正好说明出台“评价法”的意义和价值所在。有学者认为法官的地位和本质乃至法律赋予的“特权”，以致法官根本就不存在什么“司法压力”或“外在压力”；要说有什么“压力”应当是法纪约束力；法官特别应当接受法纪约束力；因为它是水流的源头；“一次枉法裁判不亚于十次犯罪”。[4]

（2）界定清晰的绩效考核目的和重点。绩效考核的目的是通过对司法人员的工作品德、能力、态度、业绩和工作潜力等的正确评价，结合人事调配、晋升、报酬以及教育培训管理手段，提高每个司法人员的能力、素质和上进心，实现高效的目标。司法人员绩效考核的具体目的决定着考核重点，例如，确定晋升资格，则着重于潜在能力和品德的考核上，其次是业绩；检查奖励资格，则着重于业绩考核上，其次是能力考核；检查能力开发调动配置，则着重于能力方面的特长、性格、素质经历以及特殊技能上。不要将考核流于形式，花了人力、物力、财力后渺无声息，要有反馈和淘汰机制。

（3）采取科学的考评方法。绩效评估的方法有很多，在工作任务很容易量化的岗位，多采用绝对评价法，如量表法、目标管理法，其中量表法的运用最为广泛；而对工作任务难以量化的管理岗位进行评估，多采用描述性评价法，如书面评估报告和关键事件法。时下实行360度全方位评估法，它对评估主体具有全面性优势，不仅评估主体是全面的，由被考核人的上级、下级、同级、服务物件及被考核人自己进行考评打分，从各个角度全方位考评被考核人的工作状况；而且评价内容也是全面完整的，在一定程度上能使考核信息更全面、更完整、更详细，所以是目前较适于司法部门管理司法人员绩效评估的一种方法。

（4）建立有效的激励手段。司法人员积极性的调动，工作热情的维持与激励措施直接相关。结合绩效考评，构建一个多层次、多角度、物质激励与非物质激励、近期激励与中远期激励、正向激励与负向激励相结合的激励体系，司法公正的维系与司法绩效的提高，这些方面非常重要。一是以物质待遇激励人，物质激励要坚持“效率和公平”的原则。二是以畅通的事业发展管道激励人，将管理岗位按其性质及重要程序进行分类，充分考虑司法人员的需求，给出薪酬和晋升空间。三是充分利用培训发展机会激励司法人员，在知识更新越来越快的信息时代，“终身学习”是必然要求。任何一个绩效考核程序运行之后，都应该有一次或多次的反馈，来确认司法人员关注哪些事项及存在哪些特定的问题，并在查清造成这些问题的原因基础上，制定出解决这些问题的行动计划。

总之，司法绩效量化评价如今还处于一个起步阶段，依法治国将步入传统的内部行政管理模式向包括当事人在内的全方位的平等互动监控法治模式转型。紧随核心层“法治中国”的进程以及“国家监察体制改革”的步伐，国家对《司法绩效量化评价法》的酝酿、制定和颁布实施，以体现宪法之经，民意之纬，经纬交织的立法要义——让司法公信力在评价、激励、促进、导向的监督机制中得以彰显和提升。