云南推进新型城镇化面临的问题及对策研究

谢晓洁

摘 要：伴随着经济社会的快速发展，云南已步入城镇化加速发展阶段，新型城镇化建设在取得成效的同时也面临一些问题。本文通过对全省面上数据分析，针对云南特色新型城镇化进程中出现的云南城镇化发展水平滞后于全国平均水平、各州市城镇化水平差异明显、农业转移人口难以享有与城镇居民同等的基本公共服务、土地城镇化快于人口城鎮化、城镇产业发展支撑能力不足、城镇化的推进使部分乡村特色文化逐渐消失等问题，提出以下对策：提升城镇化质量，以人的城镇化为核心；强化产业支撑，促进城镇化发展；推进城乡一体化，实现城乡公共服务均等化；探索新型城镇化体制机制改革；在广大的农村和山区提倡就地城镇化；提高农村人口市民化转化水平；保持特色浓郁的城镇文化。

关键词：云南特色；新型城镇化；问题及对策

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0028-02

2012年党的十八大报告提到“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，提出了“新型城镇化”概念。云南省作为一个“边疆、民族、山区、贫困”地方特色的省份，境内民族文化和生态环境独特，在新开放格局中战略地位显著，因此积极探索云南特色的新型城镇化道路，是云南跨越发展模式的优先选择，也是力争与全国同步实现新型城镇化的突破口。

一、云南省新型城镇化建设取得的成效

（一）城镇化水平快速提升

伴随着经济社会的快速发展，云南省城镇化水平也快速提升。改革开放以来，云南省城镇化率持续提升，由1978年的10.12%提高到2014年的41.73%。有学者把城镇化进程分为六个阶段：城镇化率在10%以下是城镇化史前阶段；10%～20%是城镇化起步阶段，20%～50%是城镇化加速发展阶段；50%～60%是城镇化基本完成阶段；60%～80%是城镇化自我完善和城乡完全实现一体化阶段。可见，截至2014年，城镇化率为41.73%的云南已经进入到城镇化加速发展阶段。

（二）形成以滇中城市群为核心的六大城市群

云南初步形成了以滇中城市群为核心的六大城市群。滇中城市群以昆明为核心，以曲靖、玉溪和楚雄为重要节点，大力推进滇中城市经济圈一体化发展，也是云南省桥头堡战略的核心区域。滇西城市群的分布区域是大理、德宏、保山3州（市）以及怒江的泸水、兰坪2县，主要以大理、隆阳、芒市和瑞丽为核心，以腾冲、龙陵、祥云、盈江等为节点，定位为滇西沿边开放城市群。而滇东南分布区域为红河、文山2州，以文山、砚山、丘北为核心，以蒙自、文山、砚山公路为纽带，强化与北部湾和珠三角的密切联系。滇西南城镇群分布区域为普洱、西双版纳、临沧3州（市），是云南省最具民族风情的沿边开放型城镇群。滇西北城镇群的分布区域为丽江、迪庆2州（市）及怒江州的福贡、贡山2县，是云南重要的水能基地和矿产资源开发区，是以大香格里拉旅游环线为支撑、联动川藏的国际知名旅游休闲型城镇群。滇东北城镇群的分布区域为昭通市及曲靖市的会泽县，是长江上游生态屏障建设的“示范区”，攀西-滇东北-六盘水经济区的重要新型工业化基地和云南连接成渝、长三角经济区的枢纽型城镇群。滇中城市群作为全省的核心城市群，引领带动全省的城镇化进程，群内城镇规模相对较大、经济发展水平相对较高，是全省城镇化率最高的区域，2014年昆明的城镇化率高达68%，玉溪、曲靖、楚雄分别为44.1%、41.6%、37.4%。滇西、滇东南、滇西南、滇西北、滇东北五个城镇群正处在培育和发展阶段，城镇率相对较低。

（三）农业转移人口市民化工作深入推进

人口市民化是城镇化质量的体现。2011年底，云南省委、省政府以户籍制度改革为切入点推动城乡统筹发展，做出了加大城乡统筹力度、促进农业转移人口转变为城镇居民的战略决策。截至2015年上半年，全省累计转户595万人。其中2012年转户286万人，2013年转户210万人，2014年转户33万人。全省城镇户籍人口达到1 349万人，户籍城镇化率从2011年底的16.5%上升到目前的29%，提高了12.5个百分点；常住人口城镇化率从2011年的36.8%上升到2014年的41.73%，提高了4.93个百分点。大幅度缩小户籍城镇化率与常住人口城镇化率的差距，助推了城镇化发展。

（四）全面启动城镇上山政策

2011年9月，云南省提出了立足云南省情，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展，探索具有云南特色的城镇化道路。全面启动“特色小镇”建设，筛选出了210个各具特色、具有一定发展潜力和辐射带动能力的小城镇重点予以扶持。全省129个县（市、区）土地利用总体规划、城镇近期建设规划、林地保护利用规划的“三规”联合会审工作全面完成，城镇上山试点工作稳步开展。通过转变建设用地方式，调整完善土地利用总体规划，将坝区周边宜建山地、低丘缓坡土地优先纳入规划，引导城镇、村庄、产业项目向宜建山地发展，各类建设用地上山比例明显提高。

二、云南新型城镇化建设中面临的问题

（一）城镇化发展水平滞后于全国平均水平

从云南1978年到2014年的城镇化率来看，虽然是持续加速的，但和全国的城镇化率相比，仍然落后于全国平均水平。截至2014年底，全国城镇化率为54.77%，云南城镇化率为41.73%，仍落后于全国13个百分点，落后全国城镇化平均水平10年左右。可见，云南工业化和城镇化发展的速度和水平，与全国特别是与东部省区相比还有相当大的差距。不仅工业化率和城镇化率整体上低于全国水平，而且工业化与城镇化的规模、布局与质量的优化水平也较为落后。因此，加快城镇化进程的同时重视城镇化质量的提高，是今后云南省城镇化发展要解决的主要问题。

（二）各州市城镇化水平差异明显

云南省作为我国城乡差距最大的省份之一，2014年城镇居民家庭人均可支配收入24 299元，而农民人均纯收入仅为 7 456元，城乡居民收入差距达3.2倍。省内各州市的城乡差距更为明显，其中，怒江州城乡居民收入差距高达 5.13倍。在我国划定的连片特困地区中，滇桂黔石漠化区、乌蒙山区、滇西边境山区以及四省藏区几乎覆盖云南省除滇中以外的所有区域，境内山区和农村地区的贫困是城乡差距较大的主要原因。从云南2014年16个州市的城镇化率来看，各州市的城镇化水平差异也比较明显。昆明的城镇化率最高，达到68%，已经高于全省平均水平27个百分点，其次是玉溪44.1%、曲靖41.6%超过全省平均水平；而城镇化率低于30%的是保山29%、昭通26.2%、怒江25.2%、迪庆28%。从此可以看出，云南16个州市的城镇化水平差距较大，城镇化发展极不均衡，这也是云南在实施城乡统筹的城镇化过程中面临的最现实的问题。

（三）农业转移人口难以享有与城镇居民同等的基本公共服务

农业转移人口市民化是一项复杂的系统工程。目前，云南省尚未建立政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，财政资金挂钩转移支付路径不明晰，农业转移人口市民化的公共服务成本由中央、省、市、县财政分担比例和机制未形成。相当部分地区还未建立农转城人口权益保障经费纳入年度财政预算的稳定保障机制，基层政府保障公共服务和公共基础设施建设不足，因此，尽管目前政府出台了一些鼓励农民进城落户的政策，但是许多已经具备条件的农业转移人口不愿意选择城市户籍，因为缺乏稳定的就业支撑和配套的公平的社会保障体系，农业转移人口缺乏长期在城镇生活的信心，他们宁愿选择目前这种农忙务农、闲时外出务工的“流而不迁”的形式。大量的农民工及随迁家属、城中村居民、失地农民并没有完全融入到城市生活中，在教育、就业、医疗卫生、养老、保障性住房等方面尚未享受和城镇居民同等的基本公共服务。

（四）土地城镇化快于人口城镇化

2001年至2012年全省城镇建成区面积增长134%，而城镇人口增长为68%，土地城镇化速度明显快于人口城镇化的速度，建设用地粗放低效。一些城镇“摊大饼”式扩张明显，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后；一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源。

（五）城镇产业发展支撑能力不足

全省大部分城镇普遍存在产业支撑能力弱的问题，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二、三产业发展相对滞后，导致城镇对农村富余劳动力的吸纳能力不强。园区建设相对缓慢，企业规模偏小，布局分散，产业集聚效应发挥不够，产城互动较弱。云南省工业化不发达，而城镇化发展水平又严重滞后于工业化发展水平，导致工业化、城镇化与服务业的发展没有形成良性循环，产业集聚带动社会分工深化细化不够，人口城镇化滞后导致需求拉动力不强，一些中小城市、小城镇产业发展和集聚缺乏支持，造成产业发展吸纳就业的能力比较弱。

（六）城镇化的推进使部分乡村特色文化逐渐消失

云南作为民族文化大省，少数民族众多，并且绝大部分少数民族的文化主要是在村落， 随着城镇化的推进，片面的政绩观和过度商业开发加速了传统文化的破坏和消亡，重视物质层面的保护而忽视文化精神和内涵的传承，使部分农村的村寨民俗、歌舞艺术、节庆乃至语言文字等在流失，非物质文化遗产后继无人，传承断裂，村寨个性特点逐渐消失，就会形成我国过去城镇发展中的毫无个性特色、千城一面的景象。

三、推进云南特色新型城镇化建设的对策

（一）提升城镇化质量，以人的城镇化为核心

云南的城镇化不应简单以城镇化率的增长速度来评价，应谋求高质量的城镇化进程，以人的城镇化为核心。探索“重生态环境、重生活品质、重百姓感受、重可持续发展”的新型城镇化发展模式，注重“静怡、美丽、幸福”的生活方式，使居民在生活上有较高的幸福指数。

（二）强化产业支撑，促进城镇化发展

城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展，特别是服务业的大发展促进就业和创业。农民进城后，要依赖产业发展的支撑才能在城里享受较为优质的公共服务。要实现城镇化建设与产业发展相融合，一方面政府要在城镇化顶层设计时融入产业配套的理念，让合理的产业布局作为新型城镇化的支撑；另一方面，要合理引导产业转移，这种转移不应局限在区域之间，也应包括大中小城市之间。

（三）推进城乡一体化，实现城乡公共服务均等化

由于云南城乡差距比较大，云南城镇化过程必须实现城乡统筹，使城镇化的实惠辐射到农村地区和偏远山区。逐步缩小城乡二元差距，进一步增强以城带乡的能力，使城乡产业、生态保护融合联动，缩小公共服务差距，基本确立城乡一体的户籍、就业、社保、土地、投资和公共服务体制。

（四）探索新型城镇化体制机制改革

云南省可探索适度推进半城镇化进程。发挥区域旅游休闲资源、能源与矿产资源以及生物与农副产品资源优势，变地理位置偏远劣势为专业小市场发育以及物流运输业发展的后发优势，鼓励就业方式“半工半农”，通过半城镇化、非农产业化和农业现代化的一体化发展，加快山区产业转型与剩余劳动力就业转移，促进农民就业主体形态、收入来源构成、公共服务与基础设施条件、生活方式与社区文化等与城镇人口和城镇化地区接近，形成城乡各具特色但整体水平差距不大的幸福生活方式。

（五）在广大的农村和山区提倡就地城镇化

应积极引导就地城镇化，把小城镇和新型农村社区纳入到城镇化建设体系，依托小城镇和新型农村社区，实现“就地就近城镇化、就地就近市民化、就地就近基本公共服务均等化”。因山就水发展乡镇小城镇建设，并与乡镇企業的发展结合起来，实现农民的就地工业化与城镇化。引导部分地区的农业转移人口在原居住地一定空间半径内，从事二、三产业，使原来外出务工的农民实现就地就业，在就业中获得企业保障和政府提供的社会保障，增强农民城镇化的动力和意愿。特别是小城镇的发展，在吸引农民工返乡就业方面有着独特的优势，有利于解决当地农村富余劳动力的出路问题，也能有效防止城镇化过程中出现农村“空心化”现象。

（六）提高农村人口市民化转化水平

人口市民化是城镇化质量的体现，虽然云南农业转移人口转为城镇居民的数量逐年递增，但城镇化与市民化不协调的因素仍然存在。因此要以人为本推进农业转移人口市民化。要进一步深化户籍制度改革，重点解决已进城就业定居的农民工落户问题，全面实行城乡统一的户口登记制度，积极探索农民工市民化的成本分担机制。另一方面，要进一步提高农业转移人口的劳动技能培训和工作就业指导力度，充分保障农民工随迁子女的义务教育权利。

（七）保持特色浓郁的城镇文化

城镇化不是去乡村化，应该保持地方特色，认定地方文化特色，不断发掘出具有云南特点的民族元素、文化元素、区域元素，进一步优化调整城镇化总体布局，加快发展有历史记忆、地域特点、民族特色和生态特征的美丽城镇，使城乡文化特色得到保护与传承，民族文化得到继承与发扬，加强历史文化名城、名镇、古村、古建筑保护力度，避免千城一面，保持城镇个性鲜明、形象突出、文化特色浓郁。

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