地方政府创新可持续的困境及反思——基于Y县“农村社会工作本土化”的案例分析

刘 建， 吴理财

(华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

改革开放以来，地方政府创新成为加快中国政府体制改革、推动社会善治的重要手段，创新也成为政府及社会共同探讨的热点话题。“中国地方政府创新奖”的评选，更是为激发地方政府创新动力及挖掘地方政府创新经验发挥了重要的作用。然而，中国地方政府创新在实践中呈现一个循环式的悖论：尽管地方政府创新的探索层出不穷，但地方政府创新可持续的动力却不强，许多地方政府创新在经历“繁荣”以后往往会走向消亡的尴尬困境。

在这种背景下，许多学者从不同的视角，对地方政府创新可持续问题进行了研究。包国宪等在选取112个案例样本进行研究之后，发现具有可持续性的创新案例(包括仍需确定的案例)只有38个，只占全部创新案例的33.9%[1]。高新军通过对比前四届“中国地方政府创新奖”的案例也发现，那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，差不多有1/3名存实亡了[2]。陈国权等通过对地方政府创新的文献梳理得出，地方政府创新的动因主要包括发展型动力、竞争型动力及压力型动力三种类型，而创新动力直接影响了地方创新的路径选择及其可持续性[3]。张玉磊在制度演化的视角下，认为创新主体多元化的需求、地方政府的适应性、创新主体的“企业家精神”和路径依赖、地方政府间的竞合关系、制度创新与非正式制度的契合程度、创新的制度化能力诸多因素，都会影响到地方政府制度创新的可持续性[4]。为推动地方政府创新的可持续发展，刘伟提出地方政府创新要遵循“社会嵌入”这一理念，即“政府创新要与社会结构及社会诉求相契合，既要把社会力量及公众有效纳入到政策创新的制定与实施过程之中，也要把政策创新与社会环境有效衔接，这样才能推动地方政府创新的可持续发展”[5]。

总体来看，现有的研究为理解地方政府创新动力提供了较好的理论基础及分析视角。但现有的研究主要侧重于静态的结构功能论的范式，相对忽视对于地方政府创新的运作过程的研究。吉登斯用“结构二重性”分析了社会结构与行动者之间的关系问题，“既不能将作为行动者的人看作是完全的自由人，也不能将它们看作‘社会的木偶’；行动者的能动性一方面根植于社会结构的土壤中并深受其制约，另一方面也通过‘反思性监控’等机制改造着已经存在的社会结构”[6]。地方政府创新的可持续性依托结构化场域的动态性均衡，合法性与自主性成为地方政府创新动力的二重逻辑。虽然两者约束了地方政府的路径选择，但是地方政府又凭借这种制约采取策略化的行动。在现有治理结构的影响下，地方政府创新取决于地方政府权力结构之间的协调程度：“在横向上体现地方社会形态与地方政府之间的制衡关系，纵向上表现为中央的支配权与地方治理权之间的约束关系”[7]。也就是说，地方政府创新取决于创新的协调程度，创新越协调越能有效回应社会环境的变化，越可持续；而在“非协调性”的创新结构之下，地方政府创新的可持续性就较弱。对地方政府创新运作过程的分析，有利于深入理解中国地方政府创新的现实困境，进而为中国地方政府创新的可持续发展提供理论与实践支撑。

为了解地方政府创新项目获奖之后的发展情况，探求地方政府创新可持续发展的内在规律及现实困境，笔者跟随课题组于2016年8-10月对华中地区10多个“地方政府创新项目”进行了大型跟踪调研。Y县作为中部地区一个贫困县，通过探索“农村社会工作的新路径”获得了“中国地方政府创新奖”优胜奖的荣誉。本文基于发生学的视角，研究Y县“农村社会工作本土化”这一项目产生的背景、路径及困境，进而探讨中国地方政府创新可持续性的路径选择。

二、结构中的行动者：地方政府创新的动力分析

改革开放以来，在国家与社会关系适度分离的背景下，因社会的急剧转型导致新的社会治理问题出现，为回应社会治理的新问题，中央政府通过有选择性地向地方政府赋权来引导地方政府创新治理手段，地方政府由此获得了一定的创新政策空间，国家治理体系也开始焕发出新的活力。县级政府作为连接国家与社会的纽带与桥梁，这种角色定位构成了县级政府创新的结构化空间。Y县农村社会工作的开展，既是农村社会转型倒逼下的产物，也是国家政策试点引导的现实结果，还与学者型官员的强力推动密切相关，三者共同构成了地方政府创新的动力机制。

(一)农村社会发展的倒逼

社会工作是在西方工业社会来临的背景下，因社会转型带来的一系列社会治理问题，而在城市社区开展的一种社会服务。改革开放以来，农村家庭结构变化、农村文化转型及社会的个体化浪潮，导致了当前农村社会转型局面特别复杂。如何应对社会转型带来的负面效应，成为各级政府的一项重要任务。近年来，尽管国家对“三农”问题日益重视，但与此同时农村各种社会矛盾也不断凸显，传统的农村社会管理方式已不适应新时期社会发展的需要，农村社会转型对农村治理建设提出了新的要求。据Y县劳动就业部门统计，2007年Y县农村外出务工人员占农村人口的14.2%。可见，农村熟人社会(农村社会原有的非正式网络)的逐步瓦解，导致农村留守儿童、留守老人、留守妇女(以下简称“三留”人员)问题日益突出。在这种背景下，农村社会治理需要政府及社会网络的正式介入。为有效解决农村社会治理的新问题，Y县委县政府凭借创新农村治理方式，实现乡村治理方式转型与再组织化建设，以应对农村社会个体化所带来的农村社会失范的困境。

(二)国家政策试点的引导

在农村税费改革及分税制的影响下，自上而下的动员式改革仍然是中国国家治理运作的一个重要方式，地方政府越来越依赖于中央政府自上而下的政策及资源支持，政策试点为地方政府创新注入了新动力。“在政策试点过程中，政策试点是一种‘等级制下的试验’，将有活力的基层建议和地方经验纳入国家层面的政策制定”[8]。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出“积极推进农村社区建设”这一理念，将社会工作作为构建社会主义和谐社会的重要机制，并从政策与制度保障、人才培养、职业规范制定和从业标准构建等层面，把“建设宏大的社会工作人才队伍”纳入党和国家人才发展大局，社会工作专业建设得到了国家政策的保障。2007年10月，民政部公布了《民政部关于确定社会工作人才队伍建设试点地区和单位的通知》，Y县成为全国首批社会工作人才队伍建设试点单位之一。在政策试点的背景下，Y县农村社会工作获得了政策合法性与驱动力，特别是2008年Y县顺利召开了全国农村社会工作人才队伍建设试点经验交流会以后，农村社区建设及农村社会工作的开展在Y县如火如荼地进行着。

(三)学者型官员的强力推动

课题组通过调研发现，中国地方政府创新项目的出现，与项目推动者的个人经历及政绩需求密切相关。Y县农村社会工作的最初开展，与当时县委书记的强力推动紧密相关，当时的县委书记具有美国留学的经历，对于美国社会工作产生的社会功能十分认同。

2007-2012年，Y县城镇化率提高了16%，城镇化带来了农村社会的急剧变迁以及在此过程中出现的农村社区“空心化”、失地农民权益受损、农民工的城市融入受阻、干群关系紧张和群体性事件频发等问题，农村基层治理体系亟须重构。由于农村征地拆迁导致农民上访问题加剧，如何应对日趋复杂的“维稳”问题，成为Y县委县政府的重要任务。为解决日趋复杂的上访问题，当时的县委书记依托全国社会工作人才队伍建设试点这一历史性机遇，在Y县力推农村社会工作的开展，试图凭借农村社会工作机制的创新，维护农村社会的和谐稳定。

三、从试点到推广：地方政府创新的运作机制

作为社会系统中的行动者，县级政府需要在日常生活实践中理性面对资源及规则的约束并作出行动选择。它既要被社会系统结构化，同时又要通过行动改变社会结构，这种结构化场域也就成为了Y县“农村社会工作本土化”的动力机制及外在空间。为迅速推动农村社会工作的试点工作，Y县委县政府通过资源整合及制度创新等手段，有效推动了农村社会工作在全县范围的开展。从发展历程来看，Y县农村社会工作经历了政策试点、常规与动员以及“合法性再造”等3个阶段。

(一)政策试点:政府体制资源的整合

“在政策的实施过程中，首先需要找准一个点，在点上探索政策实施的特殊性，以此来验证一般政策的科学性与适应性，点本来只是政策试点的一种载体，然而现实中的点已经成为了目的本身，并且以此为基础构建了一套自我复制、自我循环的系统”[9]。Y县被确立为全国首批社会工作人才队伍建设试点单位以后，为加快农村社会工作的试点，Y县通过建立领导小组及塑造典型等，实现了自上而下的政府体制资源的整合。“领导小组作为一种广泛存在于各级党政部门的非正式机构，是以议事协调为目的而长期存在的一种特殊政治组织模式”[10]。为加快农村社会工作的开展，Y县委县政府颁布了《Y县关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的实施方案》，从工作发展、职责落实和职业管理等层面，初步形成了比较科学的农村社会工作人才队伍建设体系和制度体系。Y县成立了由县委书记为组长，县委组织部部长及分管副县长为副组长，组织部、宣传部、人社局、财政局、民政局等17个部门共同组成的农村社会工作人才队伍建设领导小组，负责领导、监督、协调全县社会工作的开展。同时，在县民政局、县直部门及其他群团组织成立专业化的社会工作服务室；在乡(镇、街道)、村(居)委会及一些村落社区设立社会工作服务机构。社会工作领导小组建立以后，农村社会工作从单纯由县民政局主导转变为县委县政府的统一行为，强化了政策试点工作的效力。

领导小组建立以后，Y县确立了“一年试点探索、二年打开局面、三年初见成效”的发展目标，为推动农村社会工作的稳步有序进行，通过采取边抓点示范、边摸索实践的办法，选取了11个县直部门和全县30%的乡镇、10%的村委会为示范点，从机构养老服务、留守儿童教育、社区文化等方面入手扎实推进社会工作人才队伍建设。在各乡(镇、街道)选择一些基础比较好的村(居)委会和城乡社区精雕细琢地打造一批可看、可学、可用、可辐射、可复制的示范样板。结合实际情况，Y县选取了县福利中心、康乐街道务前社区、罗城镇卢洲村落社区为试点单位，展开对“三留”人员的社会工作，初步创立“1+3”的社会工作人才队伍建设模式，使农村社会工作逐步取得成效。为保障试点工作的有序运行，县委县政府将社会工作列入年度经济社会主要工作考核考评范围，并把社会工作经费纳入Y县各级政府与部门的财政预算，由县财政每年拨款15万元，并以每年5万元的额度增加，相关部门给予相应的资金配套，建立常态化的政府财政投入机制。同时，为弥补县级政府财政投入不足困境，县政府将Y县福利彩票公益资金及慈善捐款的30%用于支持社会工作，并对参与社会工作的企业进行税费减免。通过多方面的资金筹措，有效保障了农村社会工作人才队伍建设的资金需求。

(二)常规与动员：创新的结构性扩展

在国家治理体系的运作中，常规与动员的有效结合是弥补基层政府治理资源不足及提升治理效率的手段。“常规机制建立在分工明确、各司其职的组织结构之上，稳定性、程序化的各种例行活动是其典型特征；而动员机制恰恰需要通过超越常规的紧急动员过程、突破已有的组织结构才能得以驱动和运转”[11]。经过一年的探索与实践，Y县通过常规与动员两种方式的有效结合，加强了制度体系的再创新，推动了农村社会工作在全县的结构性扩展。

伴随着社会工作从试点逐步向全县推行，Y县农村社会工作呈现政府职能部门分工不明确的局面。在这种背景下，Y县颁布了《关于加强社会工作人才队伍建设，推进社会工作发展领导小组及明确其职责的通知》，对社会工作的领导小组进行了调整，增加了相关部门的介入，领导小组几乎涉及所有的政府部门，并进一步明确了各单位的职责。在县级层面，县民政局设立专业社工股，定编3人，具体指导全县农村社会工作的发展，还成立了县级社会工作协会，并成立了相关义工协会。同时，在县司法、教育、文化、卫生及老龄办等部门及各乡(镇、街道)设立2个专业的社工岗位，并成立社会工作中心，形成了县级社会工作专业化岗位体系。为弥补社会工作人才队伍不足的困境，采取定编不定岗的形式，对县城的6个社区，以及各中小学、各村庄(村落社区)设置了1～2个社工岗位。通过明确政府相关部门职责及建立社会工作协会，建立县、乡(镇)、村三级社会工作人才岗位体系，有效实现了政府主导、社会有效参与的格局，推动农村社会工作制度化与常态化发展。县社会工作协会成立以后，Y县加快了社会工作机构的孵化，先后成立了百合社会工作服务社、义工联合会等组织，在充分挖掘村落社区传统资源的基础上，将“两委”成员及社区老人纳入社会工作人才队伍建设中，并将村落社会组织整合进农村社会工作人才体系中，建立了社会化的社会工作人才队伍体系。依托政府自上而下的组织体系，落实社会工作的政策保障，逐步建立了县、乡(镇)、村三级联动社会工作专业岗位，推动了农村社会工作的专业化发展。

“中国政治是一种高度动员型体制，会议是政治动员的重要手段；经由会议的方式，文件得到自上而下的传达”[12]。针对农村社会工作的政策及制度建设与现实情况不适应的情况，Y县先后颁布了《关于加快Y县农村社会工作的实施方案》《Y县推进“三院”、社区居委会社会工作实施方案》等文件，针对不同社会工作类型制定不同的政策方案，进一步完善农村社会工作的制度化建设。同时，为推动农村社会工作专业化发展，又出台了《Y县社会工作职业水平评价实施方案》《社会工作专业岗位设置方案》等文件，加强了社会工作的专业化、制度化发展。2009年开始，Y县不断组织各单位的社会工作者参加全国社会工作职业水平考试，并于2011年制定了《Y县关于做好2011年度社会工作者职业化水平考试有关事项的通知》，规定每年增加人力、物力的投入，争取建立一支专业化的社会工作队伍。通过制定社会工作实施及人才队伍建设的相关文件，有效推动社会工作的常态化、制度化发展。政策文件制定以后，通过会议的形式将文件精神在全县传达，明确各级政府及部门的责任分工，强化考核机制，实现农村社会工作全面开展。通过常规与动员有效结合的方式，明确“社工(本土专业社工)、义工(志愿者)及从工(从业社工)”的不同角色定位，使每名社工、从工都对接3名左右的义工，形成了“专业社工带领社会义工、从工辅助社工服务、义工协助社工服务”模式。凭借探索专业化的社会工作机制，Y县逐步建立县、乡(镇)、村三级社会工作机构，建立了由30人组成的社工队伍、1000多人组成的从工队伍、2000多人参加的义工队伍，服务对象也从困难群体扩展到有需求的社会公民，在全县范围内形成了“有困难，找社工”的浓厚氛围。

(三)“合法性再造”：创新的扩散及再生产

“地方政府创新可持续性的窍门是‘合法性承载’，合法性承载越高，能获得的政府注意力分配越多，或者能获得越高层政府的采纳及推行，且更容易被制度化(上升为高一级政府的政策)”[13]。Y县在加强政策试点与拓展的同时，也通过加强对外合作等，推动创新的扩散及再生产，进而提升创新的合法性。

经过多年的探索与实践，Y县初步建立了制度化的农村社会工作机制。但农村社会工作人才仍然十分匮乏，在短时期内又无法培养出相应的人才队伍。Y县加快了与高校在社会工作领域的合作，通过与省内外高校签订协议的形式，把Y县打造为社会工作专业师生的实习基地，以专家讲座、实地学习等方式，有效提升了农村社会工作人员专业化水平。在高校专业社会工作者(师生)和“现实社会工作者”(准社工)的合作中，推动了农村社会工作专业化的发展，让社会工作的理念在村落社区得到传播，进一步提升了社会工作的效能。政策试点需要在短期内形成良好的效应，如何提炼Y县农村社会工作本土化的经验，也成为Y县政策试点的一项重要内容。《Y县农村社会工作经验》《Y县社会工作典型案例》等制度文本，进一步推动了制度创新，形成了“党委统一领导、政府主动推动、部门密切合作、整合现有资源、社工义工联动、公众广泛参与、广大群众受益”的农村社会工作本土化的“Y县模式”。

在加强农村社会工作模式提炼的同时，Y县通过多种渠道加强对外宣传，推动创新的扩散与再生产。为扩大农村社会工作的影响力，Y县逐步开展了“十个一”的社会工作宣传活动：开展一次社工、义工万人出征献爱心活动，制作一本《Y县社会工作资料汇编》、一张“Y县涌动社工潮”光碟、一本社工画册、一本《社会工作知识手册》、一档社工电视栏目、一个社工网站电视、一系列的社会工作宣传展板，排演一场具有Y县特色的社工专场晚会，开通一辆社工直通车。通过在各服务所(站)开设社工热线、社工信箱、社工告示栏等绿色通道，定期开展农村社会工作的宣传活动，营造较好的农村社会工作氛围。同时，为做优农村社会工作品牌，Y县充分利用媒体及交流会等形式，通过举办“国际社工节”“社会工作交流会”等活动，邀请国家相关部门领导来指导，并邀请国内主流媒体进行跟踪报道，进一步提升政策创新的合法性。通过创新品牌的包装与再生产，Y县被评为“全国首批农村社会工作人才队伍试点示范县”，Y县“农村社会工作本土化”这一项目被评选为“2009年全国社会工作领域十大事件之一”、2010年中国全面小康“十大民生决策”。Y县农村社会工作本土化经验也在全国推广，并被民政部正式命名为首批7个全国社会工作人才队伍建设试点示范县之一。

四、制度紊乱：地方政府创新的结构脱耦

从根本上来说，地方政府创新作为一种制度建构的过程，与当地的政治、经济、社会及文化的发展密切相关，而制度建构的过程要求将一个新的系统融入到原有的社会大系统之中。这种融入必然要求与社会系统的运行相协调，否则将会引发系统紊乱及社会发展的失衡。Y县农村社会工作制度建构的内外紊乱，导致了地方政府创新的结构性脱耦。“‘脱耦’意味着地方政府创新结构与功能的分离：组织的实际做法同正式安排出现一定程度的脱节，通过脱耦，地方组织的角色出现了行动与结构相分离、‘正式规则’与‘非正式规则’、‘正式目标’与‘非正式目标’、‘话语体系’与‘行动体系’等相分离的总体格局”[14]。从2007年开始至今，Y县农村社会工作已经开展了10年，尽管在农村治理领域取得了较好的成就，但在各种因素的影响下，这一项目的创新动力逐渐弱化，以致后期出现了停滞。

(一)压力型体制下地方政府创新动力的弱化

在压力型体制影响下，县级政府兼具“代理人”及“经营者”的双重角色，很容易导致政策试点的目标充满了不确定性。Y县作为中部地区一个典型的贫困农业县，通过将社会工作引入农村治理体系这一场域，弥补了社会工作在农村地区发展的空白，有效应对了社会转型带来的农村治理失范等问题，在短时期内较为有效解决了上访带来的“维稳”问题。由于Y县农村社会工作的发展过度依赖政府的强力推动，其发展所需资金基本来源于政府的财政拨款。当政府无法给予足够的资金保障时，资金不足就直接影响农村社会工作的后期发展。2007年Y县财政收入仅为4亿元，2009年不足6亿元。每年Y县农村社会工作政府拨款仅为15万元，这对于社会工作的发展来说是杯水车薪，除了能够满足少数基础设施的建设外，基本无法发挥实际作用。社会工作在现实中无法取到立竿见影的效果，政府对于社会工作投入不足的困境不断显现。尽管县委县政府制定了将Y县福利彩票公益资金及慈善捐款的30%用于支持社会工作的计划，但在政策的执行过程中，受各方面因素的影响，这一政策最后成为一纸空文。政府行政力量的过度介入，造成社会工作理念及发展路径的扭曲，农村社会工作成为政府行政力量的附属物，在政府行政力量退出之后，必将导致社会工作的停滞。在项目实施前期，形成了举全县之力推动社会工作发展的局面，但由于这一项目在执行过程未能形成可持续性的制度体系，导致项目后期动力不足的困境不断显现。

(二)公共服务下乡背景下社会需求脱耦

制度建构的过程，是一种“自上而下”与“自下而上”相互结合的过程，制度在自上而下强制输入的过程中，需要较低行动者自下而上的关注、理解及再生产。社会工作在中国还处于起步阶段，基层社会对社会工作的价值理念和功能效果的认同感不强，个别干部群众甚至认为社会工作无非就是个案工作的谈心谈话或者组织小组工作的娱乐活动，在思想认识上还没有真正加以重视。从西方专业性的社会工作的发展历程来看，因社会转型产生的社会治理问题，需要外在社会力量的介入，为社区居民提供一种服务形式，然而它的服务群体具有特定的局限性。在快速城镇化的背景下，Y县农村社会对于社会工作具有一定的需求，但从总体上来看，农村社会的困难群体还处于解决生存问题的阶段，对于教育、医疗等基本服务具有很强的需求，对于社会工作的需求却并不强烈。公共服务下乡需要相应的文化网络为支撑，如果国家权力的介入忽视了地方性知识，将会导致国家治理的失败。在农村社会工作的早期，对服务对象特别是“三留”人员产生了一定的社会效应，精神生活层面也得到很大改善，但这些问题的解决却无法单纯依靠社会工作来完成。同时，在社会个体化浪潮的影响下，基于血缘、地缘的农村社会关系结构开始瓦解，且这种社会变迁是在现代性与传统性并存的社会背景下发生的，社会转型导致碎片化的血缘及地缘关系。农民从家庭等社会整合机制有限度脱离以后，原子化的个体特别是“三留”人员作为乡村社会的边缘人物，对于专业性社会工作这一起源于西方城市社区的社会救助手段，仍然存在很大排斥心理，进而导致社会工作无法在农村找到合适的土壤。

自Y县完成了民政部“农村社会工作人才队伍建设”的试点工作以后，制度体系的内在紊乱导致这一创新项目后期发展内生动力严重不足的局面，使该项目成为典型的“获奖即停滞”的创新项目。虽然Y县农村社会工作还在开展，但是除了前期孵化的社会工作人才、机构等仍然存在外，从总体上来看，Y县“农村社会工作本土化”这一创新项目在事实上已经基本停滞。

五、总结与讨论

从Y县“农村社会工作本土化”这一地方政府创新项目的发展历程可以看出，地方政府创新缺乏相应的政治生态环境，其创新动力主要来自于领导者的个人意愿，缺乏制度化、弹性化的创新环境。在现有治理结构的影响下，地方政府创新往往以结构脱耦的方式呈现，即在国家政策试点的背景下，地方政府为有效回应社会需求，通过常规与动员等路径创新地方治理，在特定目标实现以后却逐步偏离社会及政策目标。在制度创新的再生产路径中，创新不再是走“从群众中来到群众中去”的实践路线，而是地方政府基于国家政策的框架下，根据自我考量而建立的制度体系。在国家政策及资源支持减少、社会需求无法有效输入及执政者调离的背景下，地方政府创新也就随之停滞。

地方政府创新作为国家治理运作的场域，是制度建构与规则再生产的过程。而地方政府作为社会系统再生产的行动者，既需要服从于社会结构的制度安排，又需要在这一场域中保持相对自主性。自分税制及农村税费改革以后，政策试点及项目制成为国家治理的新方式，也使项目制下国家治理陷入新困境。地方政府依托国家政策的试点，在获取政策及项目推动的合法性以后，往往会以政策扭曲乃至创新停滞的面貌呈现。“由政治与行政互渗的现实(党政混一)所赋予的县政权既是公共资源管理者又是经营者的权力地位(由权力资源构成)、并由授权关系(官方的而非社会的)所强化的权威基础(合法性)，决定了县政权的财政活动范围与财政能力，从而造成县政权组织与国家与社会的利用竞争关系(自主性)”[15]。县级政府这种特性导致县域地方政府创新层出不穷，特别是在政策试点的背景下，县级政府能够迅速整合资源，进而探索地方治理创新的路径。Y县“农村社会工作本土化”这一创新项目，在某种程度上契合了农村社会的实际需求及国家治理的现实需要，项目的推行者也确实具有创新的内在动力，但在压力型体制及执政者岗位变动的背景下，形象工程及人走政息等困境也随之来临。

为推动地方政府创新可持续性发展，需要探索“互嵌式治理”的创新路径。

1.优化地方政府创新生态体系。为提升地方政府创新的可持续性，必须优化地方政府创新生态体系，通过政府与社会、中央与地方关系的重构，建立常态化的地方政府创新路径。在强政府-弱社会的格局下，如何催生民间社会更多的自主性活力，如何发现民间社会的合理定位，从而塑造政府与社会共赢的治理格局，这可能是推进中国地方治理现代化及中国地方政府创新都应该重视的问题[16]。在当前地方政府创新的路径中，只有建立政府与社会互动共治的治理格局，才能保障地方政府创新的内在动力。同时，需要改革非均衡性的中央与地方关系，中央政府应该自上而下从制度和政策层面为地方政府创新提供空间，建立健全中央与地方政府沟通与谈判渠道，建立协商共治的中央与地方的关系及地方治理机制，进而发挥地方政府创新的自主性。

2.拓宽民众参与地方政府创新的监督及参与渠道。在加强创新生态体系建设的同时，为破除压力型体制下“人走政息”的困境，需要拓宽民众参与地方政府创新的监督及参与渠道，切实发挥地方政府创新的治理效应。农村社会工作体系的建立，要求与农村社会结构的变迁紧密相联，在尊重农民的基本服务需求基础上，充分考虑政治、经济、社会及文化等因素，加快乡村社会内生型组织的培育及发展，为民众参与地方政府创新提供平台。在地方政府创新政策制定及实施过程中，加快政府与民众的对话协商机制建设，将政府服务绩效考核体系从“压力型考核”向“公众参与式”评价转型，在有效回应民众基本诉求的基础上，提升政府服务及地方政府创新的绩效，构建参与式治理的地方政府创新路径。

3.增强正式制度与非正式制度的耦合与互动。制度构建作为推进地方政府创新可持续性发展的关键，也是促进中国农村社会工作本土化发展的核心议题。在中国社会转型的过程中，存在着行政型社会工作与专业型社会工作并存的局面，两种社会工作类型共同影响着中国社会工作的未来发展方向。在行政性社会工作已经不能完全适应、专业型社会工作依托的组织体系又未建立起来的情况下，需要构建两种社会工作路径的良性互动关系，把专业型社会工作的理念有效移植到行政型社会工作模式。在尊重现代理性及乡村社会特性的基础上，增强正式制度与非正式制度的耦合与互动，将农村社会工作有效扎根于农村社会需求的土壤之中，构建均衡有效的制度体系，进而推动中国农村社会工作本土化发展。

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