行政检察监督构建的三阶视域：本体、关键及体系

张剑平， 林直龙

(1.福建师范大学福清分校应用法律研究中心，福建 福清350300；2.湖南师范大学法学院，湖南 长沙410081； 3.福清市人民检察院，福建 福清350300)

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)明确提出“强化对行政权力的制约和监督”的改革目标。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(以下简称“《说明》”)中指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。这两份重要文件的出台为进一步廓清、落实检察机关的宪制职权，通过行政检察监督的方式提升法治政府与依法治国的统一性指明了方向。

从检察实践来看，检察机关对行政机关的监督，即行政检察监督，具体可分为涉诉行政行为的检察监督与非涉诉行政行为的检察监督。由于我国《行政诉讼法》第11条对涉诉行政行为的检察监督已经明确，本文将着重探讨与《决定》《说明》关联度高、实践性强但规范性低的非涉诉行政行为的检察监督。在当前法律规范下，检察权是检察机关依照我国《宪法》规定履行其作为法律监督机关的职权表述，检察权的法律监督属性蕴含了对行政机关执法行为予以监督的宪制安排，基于行政诉讼中审判权监督行政行为存在被动性、滞后性与局部性等劣势，以及行政机关内部监督机制的低效性，“检察监督权的法定性、强制性、专业性特点使得其在制约和监督行政权天然膨胀属性方面具有先天优势”[1]。2017年6月修订的《行政诉讼法》在延续检察机关对行政诉讼实行法律监督的同时，还针对行政机关违法行使职权或不作为可能造成国家利益或社会公共利益受到侵害的情形，赋予检察机关提出检察建议、督促其依法履行职责的非诉讼监督权力，这为本文着重探讨非涉诉行政行为的检察监督提供了规范依据、实践导向和理论需求。

一、行政检察监督构建第一阶：权力本体的考察

自我国《宪法》第129条和第131条将人民检察院确定为国家法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权之后，有关人民检察院的职权及其属性的讨论就不曾间断。通说认为，“《宪法》将人民检察院确定为国家的法律监督机关，明确了人民检察院的宪法地位，为检察机关依法行使检察权奠定了宪法基础”[2]。诚然，在我国《宪法》的文字表述层面上，并没有“法律监督权”的提法，但从《各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大常委会监督职权不使用“法律监督”的表述，并结合现行民事、刑事、行政3部诉讼法中“人民检察院有权对民事、刑事、行政诉讼实行法律监督”的规定(分别规定于我国《民事诉讼法》第14条、《刑事诉讼法》第8条，《行政诉讼法》第11条)，可以确定，我国宪制上的检察权和法律监督是一体的，检察机关行使检察权是其作为法律监督机关的属性与职权表现，法律监督是检察权的本质属性，两者近乎是一体两面的关系。有学者更以实现职权的视角将二者的关联归结为：“我国法律监督的实现离不开检察机关的各项具体检察权，检察机关各项具体检察权是实现我国法律监督的必要手段。”[3]但仅从上述观点仍无法断定检察机关与检察权在我国《宪法》中的特殊安排与独有地位，这需要从检察权学说与检察制度实践来作进一步剖析。以两大法系为考察基点发现，英美等普通法系国家(地区)往往将检察权定位于行政权，属行政权的一个分支，检察权与侦查权同属于行政部门的法定权能；大陆法系国家(地区)采取审检合署体制则为常见模式，检察权往往成为司法权行使的辅助。可见，从两大法系的学说与实践中直接获得对我国检察机关作为法律监督机关及其检察权属性的有益认识依然十分有限。

法治建设的具体国情不同，简单地拿来主义或者有意回避并不可取，“中国宪法生于忧患，具有很强的此在性、当下性”[4]，只有从我国《宪法》确立的国家根本政治制度，即人民代表大会制度来理解才能切中该疑问的本质。具体而言，在人民代表大会体制下，中央层面的各类国家机构(全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院)及其各自行使的立法权(兼及决定权、任免权、监督权)、行政权、军事权、审判权与检察权是相互匹配的，但这种匹配是基于全国人大及其常委会对国家主席、国务院、中央军委、人民法院、人民检察院的宪制地位的支配与职权行使的监督，在人民代表大会制度的宪制安排中，唯一将法律监督作为人民检察院的机构属性进行规定意在强化法律监督的可行与实效，“检察机关作为宪法所确定的专门法律监督机关”[5]，“职责包括对国家机关及其工作人员的法律监督”[6]。申言之，人民检察院在性质上是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，这其实是我国《宪法》将人民代表大会制度下的法律监督权专门授予人民检察院，以及人民检察院行使检察权以实现法律监督的宪制目标的特殊安排。具体到行政检察方面，行政检察监督权的充分行使既是当前宪制下人民代表大会制度在国家机构职权分工方面的再落实，更是检察权在行政执法领域实现法律监督的基本样态。

然而，自中华人民共和国成立以来，我国行政检察监督的职权范畴并非一贯如一，以各阶段的基本立法演进为基线，行政检察监督主要经历以下4个时期。

1.第一个时期(1949年9月至1954年8月)。其标志性法律文件是1949年9月27日通过的《中央人民政府组织法》和1951年9月3日通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》。在这一阶段，前述两部法律一前一后为“临时宪法”，即《共同纲领》的检察制度设计及实施提供了有力支撑。这两部法律明确规定最高人民检察署受中央人民政府委员会直辖，人民检察署在属性上是国家的检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负检察责任。同时，确认了其“检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令”的“一般监督权”。“一般监督权”的规定为“五四宪法”所继承，虽被“七五宪法”取消，但曾被“七八宪法”恢复。

2.第二个时期(1954年9月至1979年6月)。其标志性法律文件是1954年9月20日通过的“五四宪法”、1954年9月21日通过的《人民检察院组织法》，以及1978年3月5日通过的“七八宪法”。该阶段，中华人民共和国成立后的第一部宪法和第三部宪法均规定检察机关享有“一般监督权”，即最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。值得注意的是，“七八宪法”第43条在表述上作了局部提升，将“五四宪法”第81条规定的监督内容从“是否遵守法律”扩展为“是否遵守宪法和法律”。

3.第三个时期(1979年7月至2014年9月)。标志性法律文件是1979年7月1日通过的《人民检察院组织法》(1983年修改、1986年修订)和1982年12月4日通过的“八二宪法”。该阶段有2项非常重要且影响至今的变革：(1)《人民检察院组织法》首次规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，“八二宪法”随后对该规定进行了确认；(2)“七八宪法”恢复了检察机关的“一般监督权”，但1979年制定的《人民检察院组织法》却只字未提“七八宪法”赋予检察机关的“一般监督权”，后来通过的“八二宪法”也未提及该权力，“一般监督权”自此退出了检察机关的宪定权力范畴。

4.第四个时期(2014年10月至今)。该阶段的标志性法律文件有3个：一是2014年10月党的十八届四中全会通过的《决定》；二是2015年1月最高人民检察院印发的《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》(以下简称“《意见》”)；三是2015年6月第十二届全国人大常委会发布的本届人大常委会立法规划，将《人民检察院组织法》《检察官法》的修改列入第一类立法规划。前两个规范已经明确了今后行政检察监督的改革目标，第三个规范则在立法进程上设定了时间表，以具体落实前两个规范为目标。这些规定对行政检察监督权的制度化、规范化与程序化改革发挥了主导性作用。值得特别关注的是，2017年8月召开的十二届全国人大常委会第二十九次会议对《人民检察院组织法》(修订草案)进行了第一次审议，审议后的建议认为人民检察院的职务和职权调整应“结合下一步监察体制的改革和监察委员会的建立通盘考虑”，并且“反映检察工作特有的特点和规律”[7]，而行政检察监督的职权并未出现在修订草案的条文之中。

从上述梳理可见：虽然“七八宪法”在当时具有最高法律效力，但1979年的《人民检察院组织法》就率先削减了人民检察院的监督职权，而《人民检察院组织法》的这一规定随后得到了“八二宪法”的确认，基于行使检察监督的直接职权依据已经发生改变，检察机关的工作重心也随即进行了调整，至此，我国检察机关不再行使“对国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律”的“一般监督权”。就本质而言，“检察机关的法律监督权实际上不包括实体处分权，检察监督权的本质在于以程序性的制约权来实现对实体的监督”[8]，而从法治进程上看，行政检察监督既是我国宪制实践的宝贵经验，更是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新趋向，因为“作为专门的法律监督机关，检察机关承担起对行政法律实施的监督职责，既是对依宪治国、依宪执政的落实，也是法律监督立法本意的回归”[9]。

二、行政检察监督构建第二阶：关键问题的梳理

“检察机关作为国家法律监督机关，是建设社会主义法治国家的重要实践者和推动者”[10]。前述检察监督权的规范探究与历史时期的划定，为行政检察监督的本体考察呈现了立体的法治界面，但欲寻得行政检察监督体系的建构路径，以下3个关键问题须着力把握。

(一)确立检察监督职权的直接法律依据

目前，我国检察机关对非涉诉行政行为监督的法制化程度很低，《决定》也仅原则性地规定要完善对行政权力尤其是行政强制措施的司法监督，但实施监督的法律依据体系目前尚未建立。从法律规范的直接表述上看，检察机关的职权依然受限于《人民检察院组织法》(以下简称“《组织法》”)第5条规定。虽然《组织法》第6条与我国《宪法》第41条均明确规定“保障公民控告权利”，但实质上二者是有明显区别的，这主要体现为：我国《宪法》的规定是“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，而《组织法》第6条的规定则是“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利”。很明显，不仅《组织法》第5条未将行政机关的行政行为(行政处罚、行政许可、行政强制等)列入检察监督的职权范围，而且其第6条还将我国《宪法》规定的公民行使申诉、控告或者检举权利的对象，从“任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为”削减至“违法的国家工作人员”。以行政机关名义实施的行政强制措施为例，要求相对人应在获取“违法的国家工作人员”的相关情况下才有“提出控告的权利”，这一规定也与行政强制措施的行政行为属性明显不符。然而，检察机关该项监督职权存在的法律依据“瑕疵”并非无法弥补。因为检察权虽已在我国《宪法》第131条规定，但基于第130条第3款“人民检察院的组织由法律规定”之表述，可由全国人大在修改《组织法》时解决这些冲突，并在检察机关的职权条款中明确对行政行为的监督职权。

(二)规范检察监督的程序、权限、方式等制度

现行《组织法》专门设置第二章规定了人民检察院行使职权的程序，即第11条至第19条，共9条，具体内容分别为：侦查、公诉(第11条)，批准逮捕(第12条)，审查起诉和侦查监督(第13条)，公安机关的复议和复核(第14条)，出庭支持公诉和监督审判活动(第15条)，人民法院的退补侦查和通知纠正(第16条)，上诉程序的抗诉(第17条)，审判监督程序的抗诉(第18条)，刑事裁判执行和监所活动的监督(第19条)。不过，从条文的法权配置上看，这些条文的规定主要集中在诉讼领域的检察监督，尤其是对刑事诉讼及刑事判决、裁定执行的监督，这既有当时法制环境下相关行政行为单行立法尚未出台的客观局限方面原因，也存在对检察机关监督行政权力职能认识不足的主观因素，更有“七八宪法”下刚刚恢复建制的检察机关无法胜任过多工作职权的历史缘故。而要实现非涉诉行政行为的检察监督，必然要进一步研究在目前已经较为成熟的诉讼检察监督的基础上，对行政机关的内部监督(如行政监察、警务督察、行政效能监督、审计监督、行政复议等)、党委的纪律监督、人大的权力监督、政协的民主监督、社会公众的舆论监督、人民法院的行政诉讼监督，以及正在试点改革中的国家监察等监督制度进行系统研究，提出一套既符合《决定》要求，又能适应目前检察机关行政检察工作部门实际操作的程序规范，这就必须厘清如下2个问题：(1)目前按照党中央和全国人大常委会的部署，建立行政行为及行政强制措施的检察监督制度并不是恢复历史上的“一般监督权”，而是要真正实现人民检察院对行政行为及行政强制措施的有限监督和有效监督，这就要求规定监督的法律规范必须在《组织法》规定基本监督程序的前提下，进一步明确实行监督的权限、程序和方式。(2)监督的规范涉及行政机关、党的纪检机关、人大机关以及审判机关，并且属于人民检察院的职权内容，无论从法理、法律位阶考虑，还是根据《立法法》第8条的规定，均要求该监督规范必须且只能是全国人大及其常委会制定的法律。当然，相关规定要独立于《组织法》而单行立法，还是直接在修改《组织法》的时候对第二章进行全面修改、充实，这可以进一步研究、论证。但就当前中国处于社会转型和国家发展、改革的时代背景而言，不应考虑制定行政法规或者司法解释，具体理由包括：(1)根据《立法法》第8条第(二)项的规定，该类监督属于国家职权制度，只能制定法律；(2)由于《立法法》第9条规定已经明确了司法制度不能制定行政法规，即使全国人大及常委会授权也不行；(3)虽然《立法法》第104条规定了最高人民检察院对检察工作中具体应用法律可以作出解释，但又受制于该法第45条第2款的约束，为了检察机关能更正当、更有效地对行政行为行使监督权，由全国人大常委会对该事项直接制定法律自然是最便捷的方案。但进一步来讲，修改《组织法》必须明确人民检察院对行政行为的检察监督权，至于检察机关实施监督的范围、权限、程序、方式则可以着重考虑由全国人大常委会在时机成熟时进行单行立法。

(三)明确行政检察监督内设机构、派出机构的职务保障与职权调整方案

1.根据监督需要，在检察机关设置独立的内设职能机构并提供相应的人员保障。通过登陆最高人民检察院和全国31个省级检察院及新疆生产建设兵团分院官网(西藏检察机关的官网暂未开通)发现：最高人民检察院目前在厅级内设机构中设置民事行政检察厅(下设行政检察处)；31个省级检察院及兵团分院将民事行政检察业务合署设置并命名为民事行政检察处的占到26个；独立设置行政检察机构的仅有6个，占省级院的比例为18.75%，分别是吉林省人民检察院(行政检察部)、辽宁省人民检察院(民事行政检察三处)、北京市人民检察院(行政检察部)、山东省人民检察院(民事行政检察二处)、福建省人民检察院(行政检察处)、湖北省人民检察院(行政诉讼监督处)。在机构职能信息公开方面，目前仅有5个省级检察机关有体现对行政行为的检察监督：(1)福建省检察院行政检察处的职能简介中有体现“探索开展对行政机关违法行政行为等的法律监督工作”[11]；(2)广东省检察院民事行政检察处的机构职能包括“对在办理民事行政申诉案件过程中发现的行政执法违法情形，向有关行政机关提出检察建议”[12]；(3)江苏检察省院民事行政检察处的机构职能包括“开展督促行政机关依法履职工作”[13]；(4)山东省检察院民事行政检察二处的机构职能包括“督促起诉、公益诉讼等新型案件”[14]；(5)湖北省检察院行政诉讼监督处职能包括“对国有资产监管机关(部门)没有履行监管职责可能导致国有资产流失，督促行政作为或督促提起诉讼”[15]。

可见，行政检察业务部门尚未完全实现机构独立设置，即使在行政检察机构独立设置的地方，对于行政行为实施检察监督的职能与实践依然处于探索阶段。经过2年的公益诉讼试点实践，2017年6月修订后的《行政诉讼法》正式赋予了检察机关以检察建议和提起公益诉讼的方式监督行政行为，但这仅仅是在原先检察权范畴内的存量改革，在业务归口方面与申诉控告、反渎职侵权、公诉等部门更为接近，如果没有进行内设机构的改革与职能重置，依然不能在根本上解决行政检察监督在机构职能设置与人员保障上的不足。

2.注重乡(镇)检察室建设与派驻检察室等派出机构的实践探索。延伸行政检察触角，突出监督实效，这既因为行政执法普遍发生于乡(镇)、街道等基层行政机关辖区以及公安派出所、司法所等派出机构的日常工作中，更考虑到群众对行政检察职权普遍较陌生，仅通过加强控告申诉部门的材料转递或反渎职侵权部门的线索移送，以及检察监督权的法治宣传，依然难以充分发挥行政检察机构对行政行为的监督效果。

从当前的规范体系来看，《组织法》第2条规定了派出检察院制度，即省、县两级检察院提请本级人大常委员会批准，可在工矿区、农垦区、林区等区域设置派出检察院。相关的司法文件及规定则有：(1)1993年最高人民法检察院颁布的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(以下简称“《工作条例》”)对乡(镇)检察室的机构属性、任务、设置、人员配备、工作原则等方面作了规定；(2)2010年最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)规定“原则上可与人民法院派出法庭对应设置，检察室由基层检察院派出，其名称可统一为“×××人民检察院派驻××(驻在地名称)检察室”；(3)2016年最高人民检察院印发的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》(以下简称“《规划纲要》”)立足于完善对公安派出所刑事侦查活动实施法律监督的目标，可选择重点区域(主城区、城乡结合部、刑事案件高发等地)的公安派出所探索设立驻所检察室(官)。从内容上看，前2份司法文件并未涉及基层检察院派驻行政机关及其派出机构的规定，派驻机构的名称也有区别(“乡(镇)检察室”与“派驻检察室”)，《指导意见》规定的“派驻检察室”扩大了“乡(镇)检察室”的范畴，虽然《规划纲要》规定的派驻检察室已明确是检察机关侦查监督功能的延伸，并未涉及日常行政执法检察监督，但已搭建了部门联动与机构设置这两大平台，虽然存在机构名称、职权设置等方面的差异，但都可以为今后统一检察机关派出机构的职权与命名提供借鉴。

三、行政检察监督构建第三阶：法权体系的安排

如果说权力本体的考察为行政检察监督的构建清理了理论盲点，那么关键问题的梳理则为行政检察监督的改革提供了现实方向。从法治发展的视角来看，行政检察监督的建构最终要落实于法权体系的安排，这既要遵循从规范到制度的法治改革路径，同时也要兼顾现实工作平台、监督机制的整合提升，具体包含以下3个方面。

(一)调整《组织法》的整体架构

对《组织法》的整体架构作进一步调整。第一章(总则)主要规定立法依据，人民检察院权力属性，检察权行使原则和目的，接受人民监督，检察人员的工作宗旨、经费保障等方面；第二章(人民检察院的组织机构)规定人民检察院的机构序列、产生、设置，与权力机关的关系，领导体制，检察委员会，内设机构和派出机构；第三章(人民检察院的职权)规定人民检察院的基本职权，司法解释制定权，特殊犯罪技术侦查权，调阅、搜集证据材料权(明确其他机关的配合义务)，检察措施决定权，检察措施法律效力等方面；第四章(人民检察院的人员任免)规定各级人民检察院的人员构成、任免程序，检察长、初任检察官的产生特殊规定，检察官的职务保障，检察官的免职事由，检察官考评委员会的设置和职权，检察辅助人员的产生、任职和管理等方面；第五章(专门人民检察院)规定铁路运输、军事等专门人民检察院，以及管辖权跨行政区域检察院的特殊体制和人员任职规定。而就与行政检察监督的关联程度而言，应重点创设如下两部分内容。

1.在规定人民检察院组织机构的第二章增补相应规定。(1)在人民检察院的序列中，明确规定“经省级人民代表大会常务委员会决定，可以设立管辖权跨行政区域的人民检察院，跨行政区域的人民检察院可以专门行使民事检察、行政检察、公益诉讼等专门检察业务，具体管辖范围与业务分工由省级人民检察院报请最高人民检察院批准”。(2)在内设机构方面明确规定“人民检察院根据工作需要，设立若干检察业务部门，具体负责职务犯罪侦查、审查起诉、侦查监督、行政执法监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、刑事审判与执行监督等法律监督事务。最高人民法检察院与省、自治区、直辖市人民检察院内设机构的设置由最高人民检察院决定或批准。省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州、自治县，市、县、市辖区人民检察院内设机构的设置由省、自治区、直辖市人民检察院批准”。(3)在保留原先派出检察院制度的前提下，为满足设置派出工作机构的实际需要及统一派出工作机构名称，建议明确规定“县、自治县、市、市辖区人民检察院根据工作需要，经层报省级人民检察院批准并提请本级人民代表大会常务委员会决议，可以在乡(镇)、街道以及本级人民政府组成单位设置派驻检察室。派驻检察室是人民检察院的派出工作机构，经所在人民检察院批准可以行使人民检察院的相关职权。派驻检察室的组织由人民检察院予以规定”。

2.在规定人民检察院职权的第三章明确规定相应内容。(1)在职权项目中增列“对涉及公民人身权益、财产权益的行政强制措施、行政处罚等行政执法行为是否合法实行法律监督”。(2)增加规定“人民检察院在履行职权的过程中，为查明案件事实，有权向人民法院、行政机关及其他单位、个人调取相关案件材料，搜集证据，相关单位、个人应当予以配合”。(3)增加规定“人民检察院根据案件调查结果，有权决定采取制发检察建议、纠正意见、督促(支持)起诉意见、提请监督等检察措施，对发现涉案单位、人员涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任。人民检察院依法采取的检察措施具有法律效力，相关单位应当按照规定予以反馈”。

(二)最高人民检察院制定《行政执法检察监督规则(试行)》

根据修改后的《组织法》，由最高人民检察院制定《行政执法检察监督规则(试行)》，对行政行为检察监督的监督主体、监督对象、机构建设、监督措施、监督程序等方面予以规定，条件成熟时，提请全国人大常委会制定《行政执法检察监督法》，甚至可以在整合《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》，以及2017年修订后的《民事诉讼法》第55条第2款、《行政诉讼法》第25条第4款规定的基础上，考虑编纂《人民检察院法律监督法》。就目前最具便捷性而言，可考虑率先制定《行政执法检察监督规则(试行)》。

1.在监督主体、监督对象方面作总括性规定。人民检察院对本级人民政府及其所属部门、下设机构，授权(委托)行使行政职权的组织，执法工作人员的行政执法行为行使法律监督权。

2.增加机构建设的规定。人民检察院的行政执法监督部门以及经人民检察院批准行使监督职权的派驻检察室，可以对辖区内的行政执法行为行使法律监督权。人民检察院的其他工作部门应当对行政执法监督部门、经批准行使监督职权的派驻检察室的工作予以必要的协助。

3.增加监督措施的规定。人民检察院根据案件调查结果，可以根据以下规定决定实施相应措施。(1)有以下情形之一的，人民检察院可以向相关单位提出检察建议：有关证据显示，相关执法活动存在明显合法性瑕疵的；执法队伍管理不完善、制度不健全，存在违法、犯罪隐患的；根据案件事实认为应对有关人员或行为予以表彰或给予处分、处罚的；执法单位在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题，需要改进的。(2)有以下情形之一的，人民检察院可以向相关单位提出纠正意见：执法单位出具法律文书所载事项明显错误或没有法律依据的；行政强制措施、行政处罚等行政执法行为明显超过法定必要限度或处罚范围、处罚权限的；发现行政机关违法行使职权或不行使职权的；为保障公民、法人或者其他组织的合法权益，应当及时制止、纠正的其他行政违法。(3)针对受到不法侵害而危及国有资产安全、涉及生态环境保护、重大公共利益、公共安全的相关单位，人民检察院可以向该单位提出督促、支持起诉的意见。(4)对于人民检察院已经依法作出的检察措施，相关单位未按照规定予以反馈、落实但又不构成犯罪的，人民检察院可以依照相关规定提请本级人民代表大会及其常务委员会进行监督。

4.增加监督程序的规定。人民检察院行使行政执法监督权按照以下程序执行：(1)案件立案；(2)向行政执法机关送达监督告知书，要求报送执法情况和案件有关材料；(3)通知行政相对人，进行询问、调查，核实材料；(4)召开由检察机关、行政执法机关、行政相对人参加的联席会议，必要时介入现场执法；(5)涉嫌犯罪的，将案件移送侦查部门侦查；(6)针对案件情况采取检察措施，要求行政执法机关反馈执法结果；(7)案件监督结果通报本级人民代表大会及政府，并依法公开。

(三)延伸“两法衔接”的制度平台与派驻公安派出所检察室的机构平台

延伸“两法衔接”的制度平台与派驻公安派出所检察室的机构平台，继续总结行政公益诉讼试点期间经验，落实修订后《行政诉讼法》第25条第4款的规定，推动市、县检察机关建立基层监督案例的编制与交流制度，率先构筑行政强制措施检察监督的“试运行”体系。从近3年人民检察院的工作要点来看，2015年最高人民检察院工作报告首次提出“探索建立检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度”“研究完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的司法监督制度”[16]，2016年和2017年的工作报告进一步确定了“扎实推进检察机关提起公益诉讼试点”“研究建立行政违法行为法律监督制度”[17]，以及“积极探索行政检察监督，维护司法公正、促进依法行政”的工作安排[18]。此外，最高人民检察院《2014-2018年基层人民检察院建设规划》也提出了“紧扣法律监督职能的全面正确履行，努力实现执法规范化标准化明显进步”的发展目标[19]。立足于上述工作重心安排，检察机关可先从以下3个方面重点推进。

1.将基层检察院现有民事行政检察部门逐步分离，独立设置行政执法与行政诉讼等业务主办方向。在保障办案检察官到位的前提下，运用“两法衔接”的制度平台优势，积极与本级人民政府法制部门、纪检监察部门以及试点地方的监察委员会建立经常性的工作联动平台，必要时邀请当前社会关注度较高、涉及行政执法权较多的行政机关(如公安、城市综合执法、市场监督管理等)参加，在时机成熟时以联合发文的方式建立制度化的监督信息沟通平台，及时向本级人大及其常委会报告并接受监督。在对“两法衔接”实施检察监督的过程中，在监督行政机关是否依法移交刑事案件基础上，逐步融入监督行政机关是否依法执法的内容，为制度性弥补侦查阶段之前的法律监督的空白积累经验。

2.协调市、县人民检察院现有业务主办机构。着力搭建民事行政检察部门与申诉、控告、举报等业务部门的行政违法舆情通报网络，共享办案过程中获得的疑似违法行政行为信息和线索。将派驻公安派出所检察室的机构平台用好坐实，在对公安派出所刑事立案与侦查活动实施法律监督的过程中，逐步从刑事强制措施合法性监督向侦查方式、执法方式合法性监督提升。通过派驻检察机制，使公安机关不仅习惯在群众中、镜头前执法，也逐步接受在检察监督下履职，这个过程既需要检察机关与公安机关在积累经验的基础上形成工作共识，更需要将共识上升为司法工作文件，甚至进入法律规范制定程序。通过内部检察工作机制的调整与外部检察工作的融通，检察机关对其他行政执法机关实施检察监督就会具备示范性实践基础。

3.以行政强制措施的检察监督为典型突破口，探索实施行政检察监督的以案释法模式。“发挥督促纠正违法行政行为典型案例的导向作用”[9]，对于行政强制措施监督效果明显、具有案件类别典型意义或者有开创性探索价值的案例，可以按照五大类(限制人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结资金、账户，其他行政强制措施)分别编成监督案例，每案均由主办检察官拟出监督要点和监督参考标准，建立并推广基层检察机关行政检察监督案例的编制与交流制度，逐步明确各类行政检察监督案件的监督尺度，落实“以案释法”这一新型法治深化模式，推动行政检察监督的法治规范化进程。

四、结语

以三阶视域推进行政检察监督的法治构建，只是我国检察权发展与法律监督理论研究的一个阶段性思路。在当前司法改革的大背景下，检察实践应始终恪守“法律监督权在本质上是一种提请追诉的权力，而不是一种实体处分权力”的基本理念[20]，秉持检察监督的谦抑性原则，既要监督履职到位，也要防范揽权越位，依照宪法行使职权，保障法律的严格实施。

[1]刘华英.违法行政行为检察监督实践分析与机制构建[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2016，38(8):80-85.

[2]闵钐，薛伟宏.共和国检察历史片段[M].北京:中国检察出版社，2009:245.

[3]朱孝清，张智辉.检察学[M].北京:中国检察出版社，2010:326-328.

[4]陈端洪.论宪法作为国家的根本法与高级法[J].中外法学，2008(4):485-511.

[5]汤维建.民事诉讼法的全面修改与检察监督[J].中国法学，2011(3):71-81.

[6]姜涛.检察机关行政法律监督制度研究[J].东方法学，2016(6):2-13.

[7]朱宁宁.建议结合监察体制改革通盘考虑[EB/OL].(2017-09-05)[2017-09-11]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2017-09/11/content_2028643.htm.

[8]韩大元.论检察[M].北京:中国检察出版社，2014:72-73.

[9]孙长春.构建违法行政行为法律监督的新常态[J].红旗文摘，2015(7):17-18.

[10]最高人民检察院关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见[N].检察日报，2015-02-05(2).

[11]福建省人民检察院.行政检察处[EB/OL].(2015-11-17)[2017-09-11]. http://www.fj.jcy.gov.cn/nsjg/201511/t20151117_1711943.shtml.

[12]广东省人民检察院.民事行政检察处[EB/OL].(2013-12-12)[2017-09-11]. http://www.gd.jcy.gov.cn/sygk/jgzn/201312/t20131212_1272038.shtml.

[13]江苏省人民检察院.江苏省人民检察院单位机构(人员)[EB/OL].(2017-05-25)[2017-09-11]. http://www.jsjc.gov.cn/jianwugongkai/dwjj/201701/t20170119_125361.shtml.

[14]山东省人民检察院.机构设置-民事行政检察二处[EB/OL].(2015-06-24)[2017-09-11]. http://www.sdjcy.gov.cn/html/sygk/jgsz/.

[15]湖北省人民检察院.行政诉讼监督处的职能[EB/OL].(2012-05-29)[2017-09-11]. http://www.hbjc.gov.cn/jcyjg/ssjdjg/xxssjdc/jddt/201205/t20120529_519480.shtml.

[16]曹建明.最高人民检察院工作报告——2015年3月12日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[EB/OL].(2015-03-20)[2017-09-11]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/20/content_2836617.htm.

[17]曹建明.最高人民检察院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL].(2016-03-20)[2017-09-11]. http://www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm.

[18]曹建明.最高人民检察院工作报告——2017年3月12日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上[EB/OL].(2017-03-20)[2017-09-11]. http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0320/c64094-29155618.html.

[19]2014-2018年基层人民检察院建设规划[N].检察日报，2013-12-11(3).

[20]张智辉.法律监督三辨析[J].中国法学，2003(5):16-24.