政府购买服务对老年人居住偏好的影响——基于CLHLS 2014数据实证检验

刘西国， 刘晓慧

(济南大学商学院，山东 济南 250002)

政府购买服务是政府公共服务的一种供给方式，具有“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的特征[1]。1980年以来，市场化、服务导向等逐渐成为政府改革的主要内容，其中市场化就是以政府购买或委托外包的方式，以民营化或非政府形式提供公共服务，将政府“自行生产服务者”的角色调整为“服务购买者”，以解决“政府失灵”与“市场失灵”[2],政府购买公共服务也因此成为近几年学术研究热点。

一、问题的提出

与国外相比，我国政府购买公共服务工作起步较晚。直至2013年9月，才由国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2013年11月，党的十八届三中全会决定大力推广政府购买服务，要求事务性管理服务原则上都要通过合同、委托等方式向社会购买，自此政府购买在国家层面达成共识。2014年出台的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》指出，与老年人生活照料、康复护理等密切相关的项目是政府购买服务的重点，并要求到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。

政府购买养老服务对于实现我国“十三五”规划纲要提出的“以居家养老为基础”的多层次养老服务体系的构建具有重要意义。虽然居家养老作为养老的第一支柱，符合国际养老模式的发展趋势[3]，有利于我国传统孝养文化的传承，但居家养老的照护需求也极大增加了家庭成员,尤其是女性家庭成员的负担。社会的发展使得越来越多的女性进入劳动力市场，家务劳动的无酬化难以协调工作与家庭照护之间的矛盾。在此背景下，政府出钱，养老服务机构出力，促进了政府角色转换，也减少了政府与家庭人力成本投入。

除了人力成本的投入之外，居家养老需要解决的另一个问题是如何尊重老年人的选择意愿[4]。居住模式偏好一定程度上反映了老年人的养老模式选择意愿，而居住模式能否促进老年人福利提升的关键在于老年人的居住选择偏好能否得到满足。因此，越来越多的学者将研究的视角从对现实居住模式的研究转向了对居住偏好的研究。但有关政府购买公共服务对老年人居住偏好影响的文献相对有限。已有文献基本上是把户口、学历、收入、住房等社会经济地位因素，年龄、性别、日常活动能力、健康状况等人口学特征，以及子女数量、居住距离等家庭特征因素作为居住偏好影响因素的研究重点。对此类文献进行回顾，有利于确定本文实证模型中的控制变量。研究发现，家庭禀赋对老年人的居住安排有重要影响[5]。其中，经济资源的匮乏导致部分老年人的居住偏好难以实现，如无力购买住房使得偏好独居的老年人不得不与子女同住，偏好与子女同住的老年人也可能因为住房紧张必须跟子女分开居住[6]。随着我国社会保障的不断发展与完善，其对老年人居住安排的影响日益明显。如“新农保”在一定程度上增强了老年人经济独立性，有利于老年人居住偏好的实现[7]。养老保险使得中国老年人与子女同住的概率提升了6.8%～7.2%[8]。

社区服务是影响居家养老的另一个重要因素。通过对独生子女父母的调查，发现超过30%的父母将来需要社区提供的养老服务，而且社区养老服务可以替代家庭养老，可以促进“居家养老为基础”目标的实现[9]。居家养老的老年人居住在自己家中，由政府提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等服务，被誉为 “没有围墙的养老院”。目前，该模式已成为欧美等发达国家最主要的养老模式，约80%的老年人接受居家养老服务[10]。我国是一个家庭观念浓厚的国家，居家养老具有先天的文化优势，“居家养老为基础”既顺应世界潮流，传承了孝文化，又缓解了“未富先老”的压力。因此，研究政府购买养老服务对老年人居住偏好的影响，对于优化政府购买养老服务政策、促进“居家养老为基础”目标的实现具有重要的现实意义。

通过整理相关文献，发现已有研究存在两大缺陷。第一个缺陷是忽视了政府购买公共养老服务对居住偏好的影响，而随着政府购买服务的广泛开展，这一影响会越来越重要；第二个缺陷是多数文献针对老年人现实居住模式进行影响因素的研究，但现实的居住模式未必就是老年人偏好的模式，研究居住偏好对于政策制定的参考意义更大。同时，现实居住模式与影响因素间往往还存在内生性问题，已有的研究方法很难完全消除内生性的不利影响，而将居住偏好作为因变量，则不存在内生性问题。针对已有研究的不足，本文利用2014年北京大学健康老龄与发展研究中心发布的中国老年健康影响因素跟踪调查(CLHLS)数据，力图回答如下问题：(1)政府购买公共服务是否影响老年人居住偏好？(2)如果有影响，那么这种影响是否存在群体差异？(3)影响的机制是什么？上述问题的回答，对于完善政府购买养老服务、科学规划养老服务体系、实现幸福老龄化具有重要的现实意义。

二、数据来源、变量选择及研究方法

(一)数据来源

本文所用数据由北京大学中国老年健康影响因素跟踪调查(CLHLS)项目组2014年在全国22个省(市、自治区)调查所得，包括800多个样本点，样本区域人口代表了全国85%的人口。该项目是由发展中国家组织的首个最大的高龄老年人调查，由美国杜克大学老龄研究院资助，北京大学老龄健康与家庭研究中心和中国老龄科学研究中心进行数据收集与整理。此次调查65岁以上老年人口约7410人，去掉缺失值，共7192人。其中，居住在城市(包括镇)的3212人，居住在农村的3980人；男性3316人，女性3876人。

(二)变量选择

1.因变量。本文的因变量为“居住偏好”对应问卷中的“您希望哪一种居住方式？(1)独居(或仅与配偶居住)，子女在不在附近无所谓；(2)独居(或仅与配偶居住)，子女最好住在附近；(3)与子女一起居住；(4)敬老院、老年公寓和福利院；(5)不知道”。将其中一种居住方式赋值为1，其他居住方式赋值为0，进而建立4个回归模型：(1)是否希望独居(是=1，否=0，下同)；(2)是否希望独居且子女住在附近；(3)是否希望与子女同住；(4)是否希望住养老机构。

2.自变量。本文的自变量为“政府购买的养老公共服务”。CLHLS问卷通过如下方式提问“您所在社区有为老年人提供哪些养老服务？(多选)”，选项包括“(1)起居照料；(2)上门看病、送药；(3)精神慰藉、聊天解闷；(4)日常购物； (5)组织社会和娱乐活动；(6)提供法律援助(维权)；(7)提供保健知识；(8)处理家庭邻里纠纷；(9)其它(请注明)”。对于每个选项，分别赋值：是=1；否=0。

3.控制变量。根据有关文献，本文将影响老年人居住偏好的控制变量分为：家庭禀赋变量、人口学特征变量及社会经济地位变量。

家庭禀赋变量包括人力资本、经济资本和社会资本等3个部分(由于CLHLS问卷没有提供家庭自然资源的数据，本文的家庭禀赋没有包括自然资本)，每一部分由3项指标构成。为了解决家庭禀赋各项指标计量单位不同，以及各指标数量级差异明显的问题，本文对每部分的各指标作了标准化处理，再将其进行加权平均。权重的选择借鉴了其他学者的做法[11]。(1)人力资本包括同住者的人数、平均学历和劳动能力，三者的权重依次是0.3、0.3和0.4。(2)经济资本包括家庭年收入、家庭生活水平和住房情况，三者的权重依次为0.4、0.3和0.3。(3)社会资本根据3个问题来赋值，即：如果您遇到问题和困难，最先想找谁解决?如果您有心事或想法，最先向谁说?您平时与谁聊天最多?对于每个问题，被调查者最多可以回答3个选项，也可以回答“没有”。根据被调查者回答的选项个数，分别赋值0、1、2、3。将上述3个问题的得分加权平均，其权重依次是0.4、0.3和0.3。

人口学特征变量包括老年人的存活女儿数和存活儿子数、日常活动能力、自评健康、性别、婚姻状况和年龄。(1)存活女儿数和存活儿子数。分别用0，1，2，3，…等自然数表示，数值越大,代表子女数越多。表1中的存活女儿数和存活儿子数是平均数，保留两位小数。(2)日常活动能力。通过洗澡、穿衣、吃饭、室内活动、上厕所、大小便控制等6项内容进行测量，分别询问每一个方面“是否需要他人帮忙”，选项为“不需要帮助、需要一定帮助、完全需要帮助”，分别赋值为1、2、3。将6项得分相加，即可得到老年人的日常活动能力值，分值越大，说明老年人活动能力越差；反之，则越好。(3)自评健康。通过“您觉得现在您自己的健康状况怎么样？”进行赋值，赋值情况为“很好=1；好=2；一般=3；不好=4；很不好=5”。分值越大，说明老年人自评健康越差；反之，则越好。(4)性别。男性赋值为0；女性赋值为1。(5)婚姻状况。将“已婚且与配偶同住”赋值为1；其余赋值为0。(6)年龄。以实际年龄为准，取自然数，数值越大，代表年龄越大。

社会经济地位特征变量包括受教育程度、居住地和拥有自购房。(1)受教育程度，用受教育年数表示，年数越大，表示受教育年限越长。(2)居住地包括城市、镇(乡)，将城市赋值为1；将镇(乡)赋值为0。(3)拥有自购房。拥有自住房赋值为1；没有自住房赋值为0。

(三)研究方法

由于本文的因变量为4个二分变量，即变量的取值为0或1。因此，需要采用如下二项式Logistic回归模型，对4种情况分别进行回归分析：

其中，i表示样本序号；K表示变量数量；pi表示预测概率；βk表示第k个变量的回归系数；xik代表变量，包括自变量和控制变量。其中，自变量为政府是否购买养老服务。需要说明的是，控制变量可能存在一定程度的共线性问题。如存活的子女数与家庭人力资本之间可能存在共线性，因为子女很可能与老年人同住；拥有自购房与家庭经济资本之间也可能存在共线性。但由于对家庭禀赋变量进行了标准化处理，且样本量足够大，基本消除了共线性影响。

三、样本描述性统计

(一)政府购买养老服务的现状

在被调查老年人所在社区中，有5.17%的社区提供了“起居照料”服务；34.82%的社区提供了“上门看病、送药”服务；8.17%的社区提供了“精神慰藉、聊天解闷”服务；10.96%的社区提供了“日常购物”服务；17.98%的社区提供了“组织社会和娱乐活动”服务；13.31%的社区提供了“法律援助”服务；39.46%的社区提供“保健知识”服务；25.36%的社区提供“处理家庭邻里纠纷”服务；2.6%的社区提供了其他养老服务。总体来看，提供养老服务的社区占所有社区的比例较低，难以满足老龄化社会的需求。

(二)地方政府购买养老服务及其与居住偏好的关系

通过数据分析发现，13.29%的老年人偏好独居，对于子女是否在附近表示无所谓；30.35%的老年人偏好独居，同时希望子女住在附近；而希望与子女同住的老年人最多，占比高达48.89%，表明我国多数老年人具有强烈的家庭观念，说明“居家养老”在我国有着深厚的社会基础；仅有2.11%的老年人偏好居住在养老机构；还有5.36%的老年人没有明显的居住偏好。总体来看，我国老年人仍然偏好家庭养老，这在一定程度上反映了公共养老服务的缺失影响了老年人的居住偏好。

(三)控制变量描述性统计

根据表1，将样本分为4类不同居住偏好老年人：独居、独居(子女在附近)、与子女同住和养老机构。(1)独居老年人。与偏好与子女同住或子女住在附近的老年人相比，偏好独居的老年人家庭人力资本和经济资本最低、存活子女数偏少，但自评健康最好、年龄最小、已婚且与配偶同住的比例最高、男性比例最高、受教育年限最长、居住城市的比例最高、拥有自购房的比例最高。说明家庭禀赋较差、人口学特征及社会经济地位高的老年人更偏好独居，而且不在乎子女是否在附近居住。(2)偏好与子女同住的老年人。此类老年人的家庭禀赋在4类老年人中是最丰富的，但日常活动能力、自评健康偏差，年龄最大，女性的比例最高，受教育程度最低，拥有自购房的比例也最低。说明家庭禀赋丰富、人口学特征及社会经济地位差的老年人偏好与子女同住。(3)与独居老年人相比，偏好居住养老机构的老年人无论是家庭禀赋、人口学特征，还是社会经济地位都较差。说明选择养老机构养老可能是困难群体的无奈选择，这一结论与选择养老机构的老年人需要更多养老服务的结论是一致的。

表1 不同居住偏好老年人控制变量描述统计(均值)

四、回归分析

(一)总体回归

通过回归模型研究各变量对每种居住偏好的影响情况(表2)。

1.各变量对老年人是否偏好独居的影响。在养老服务中，“精神慰藉、聊天解闷”“组织社会和娱乐活动”服务的增加能显著提升老年人独居的可能性。控制变量中，家庭人力资本、存活女儿数、日常活动能力和年龄的增加或增强，会显著降低老年人独居的可能性；而已婚且与配偶同住、受教育年限长、居住地为城市、拥有自购房的老年人更偏好独居。

2.各变量对老年人是否偏好独居且子女住在附近的影响。在养老服务中，“上门看病、送药”“组织社会和娱乐活动”服务能显著提升老年人独居(子女在附近)的可能性。控制变量中，家庭人力资本、日常活动能力和年龄的增加或增强，能显著降低老年人独居(子女在附近)的可能性；而家庭社会资本、存活女儿数、存活儿子数越多的老年人及已婚且与配偶同住、拥有自购房的老年人更偏好独居(子女在附近)。

3.各变量对老年人是否偏好与子女同住的影响。在养老服务中，“提供法律维权”服务能显著提升老年人与子女同住的偏好；“组织社会和娱乐活动”服务能显著降低老年人与子女同住的偏好。控制变量中，家庭禀赋越丰富、日常活动能力越强、年龄越大的老年人越偏好与子女同住；已婚且与配偶同住、居住地为城市、拥有自购房的老年人不愿与子女同住，反映了老年人社会经济地位越高，越不愿与子女同住[5]。

表2 政府购买服务对老年人居住偏好影响的回归分析

注：*、**、***分别代表回归结果在10%、5%、1%水平上显著

4.各变量对老年人是否偏好养老机构的影响。在养老服务中，“起居照料”“组织社会和娱乐活动”服务能显著提高老年人对养老机构的偏好；“提供保健知识”则降低了老年人对机构养老的偏好程度。控制变量中，家庭经济资本、存活女儿数、存活儿子数越多，老年人对养老机构的偏好程度越低；女性、受教育程度低的老年人不喜欢居住在养老机构。

上述分析说明，政府购买的“起居照料”服务能增强老年人对机构养老的偏好，降低其对独居的偏好；“上门看病、送药”服务能增强老年人对独居(子女在附近)模式的偏好，降低其对其他居住模式的偏好；“精神慰藉、聊天解闷”服务能增强老年人独居的偏好，降低其对其他模式的偏好；“组织社会和娱乐活动”服务能降低老年人与子女同住的偏好，提升其对其他居住模式的偏好，说明老年人偏好与子女同住的原因可能在于精神生活的匮乏。“提供法律援助(维权)”能显著降低其独居的偏好，增强其对其他模式的偏好。这一发现，有利于提高政府养老服务供给的针对性。如针对偏好机构养老的老年人提供更多的起居照料；偏好独居(子女在附近)的老年人提供更多的上门看病、送药服务；对不愿意与子女同住的老年人提供更多的社会和娱乐活动等。

(二)分样本回归

由于我国经济社会城乡二元特征明显，老年人家庭禀赋、社会经济地位特征都存在明显的城乡差异，而政府购买服务对不同年龄、户口、性别、家庭禀赋老年人的居住偏好影响是不同的[12]。因此，本部分将分别对城乡老年人居住偏好进行回归，研究政府购买养老服务对2个群体居住偏好的影响差异。表3和表4分别显示了政府购买服务对农村老年人和城市老年人居住偏好的影响，为节省篇幅，没有列出控制变量。

对比表3和表4发现，政府购买的“起居照料”服务对农村老年人的居住偏好具有显著影响，而对城市老年人的影响则不明显。“上门看病、送药”服务对城乡老年人的影响相同。“精神慰藉、聊天解闷”服务能显著提高农村老年人独居的偏好，对城市老年人影响则不明显，应该与城市老年人的精神生活更丰富有关。“日常购物”服务能显著降低农村老年人与子女同住或者居住养老机构的偏好，对城市老年人则无显著影响。主要原因是农村交通不便，购买生活用品的不便困扰了老年人的生活，一旦解决了这一困难，就会降低老年人对子女和养老机构的依赖。“组织社会和娱乐活动”能提升农村老年人独居(子女在附近)的偏好，降低其与子女同住的偏好；“组织社会和娱乐活动”能提升城市老年人对独居和居住养老机构的偏好，降低其与子女同住的偏好。说明一旦解决了老年人的精神需求，其对家庭的依赖程度就会降低。“提供法律援助(维权)”服务能降低农村老年人独居偏好，提升其与子女同住偏好，对城市老年人则无显著影响，说明农村老年人更需要法律援助。“提供保健知识”能显著降低农村老年人独居偏好，但对城市老年人无显著影响。“处理家庭邻里纠纷”服务能显著提升农村老年人独居偏好，降低农村老年人居住养老机构的偏好，但却显著降低城市老年人独居的偏好。

表3 政府购买服务对农村老年人居住偏好影响的回归分析

注：*、**和***分别代表回归结果在10%、5%和1%水平上显著

表4 政府购买服务对城市老年人居住偏好影响的回归分析

注：*、**和***分别代表回归结果在10%、5%和1%水平上显著

从上述分析中可以看出，政府购买养老服务对农村老年人居住偏好的影响大于城市老年人，说明农村养老服务明显落后于城市。因此，需要政府加强农村养老服务的供给，也需要政府针对城乡差异，采取差异化政策，避免“一刀切”。

(三)稳健性检验

为检验上述模型的稳健性，采用逐步回归法，在自变量的基础上逐步加入家庭禀赋、人口学特征和社会经济特征等3个变量。结果发现，除“独居”模型的稳健性稍差之外，其余模型的回归系数及显著性水平非常稳定，也说明表2的结果是稳健的。

五、政府购买服务影响居住偏好的机制

通过前文统计分析发现，社区提供的“起居照料”服务明显偏少，难以满足老年人需求。而随着深度老龄化的发展，失能失智老年人会大量增加。目前，全国失能失智老年人已超过4000万人，而对这一群体的照料给家庭带来的压力最大，服务成本也是最高的。政府购买养老服务可以通过改变养老居住偏好，进而减轻养老压力，其影响机制如下。

1.政府增加养老服务供给减轻了老年人对家庭的依赖，增强其对养老机构的偏好。根据政府购买养老服务的现状可以得知，社区提供的“精神慰藉、聊天解闷”服务比例明显偏低，仅有8.17%的社区提供此类服务，反映了当前公共养老服务重视物质养老、忽视精神养老的现实。只有17.98%的社区“组织社会和娱乐活动”，进一步反映了地方政府对老年人文化生活关注不够。这也是影响老年人晚年生活满意度的重要因素之一。“提供保健知识”和“上门看病、送药”是社区提供最多的服务，也是老年人最需要的服务，分别有39.46%和34.82%的社区提供了此类服务。通过样本分析得知，除偏好养老机构的老年人外，偏好其余居住模式的老年人获得养老服务的比例均较低，进一步反映了养老服务的供给存在不足。而偏好养老机构的老年人获得各种养老服务的比例都明显较高，说明增加养老服务的供给，可能会增加老年人对机构养老的需求。

2.政府购买养老服务可以减弱其他因素对老年人居住偏好实现的制约。家庭禀赋、人口学特征及社会经济地位等客观因素都会对老年人居住偏好产生影响。除此之外，老年人居住偏好也与自身的生活习惯等主观因素有关。如果某个外界因素的增加可以减少客观因素对老年人居住偏好实现的制约，那么这个因素必然影响居住偏好。政府购买养老服务就是影响老年人居住偏好的重要因素之一,属于减轻制约的因素。在政府购买养老服务不足甚至严重匮乏的情况下，健康状况差，特别是日常活动能力差的老年人因为需要照料，可能更偏好与子女同住，或者偏好独居但要求子女住在附近，以便获得子女的照护。而一旦政府能够提供起居照料服务，这类老年人也可能选择独居(子女是否在附近无所谓)或居住养老机构，此时的选择更多地受老年人生活习惯或家庭关系的和睦程度影响。因此，可以通过改进政府购买的养老服务供给，促进老年人居住偏好的实现，提升老年人的生活满意度。为了应对人口老龄化难题，政府也迫切需要各方力量共同参与提供养老服务，但完全市场化又会出现“搭便车”以及正义与公平问题，且我国“未富先老”的现实也堵住了完全市场化的道路。那么，政府购买养老服务则能有效地解决老年人的需求和政府养老的难题。

六、结论与建议

选取2014年中国老年健康影响因素跟踪调查(CLHLS)数据，将家庭禀赋、人口学特征、社会经济地位作为影响老年人居住模式偏好的控制变量，研究政府购买养老服务对老年人居住偏好的影响。研究发现，政府购买的养老服务中，“组织社会和娱乐活动”可以显著降低老年人对“与子女同住”模式的偏好，显著提升其对其他居住模式的偏好；“上门看病、送药”服务能显著提升老年人对“独居(子女住在附近)”模式的偏好，降低其对其他模式的偏好；政府购买养老服务对农村老年人居住偏好的影响大于城市老年人。这一结论说明，政府可以通过购买养老服务，满足不同居住偏好老年人的需求，实现“居家养老服务为基础”养老体系的构建。

当前，地方政府购买的养老服务明显不足，受惠群体偏小。根本原因还是我国社会经济发展水平不高，政府投入不足。政府购买服务存在许多限制，只能优先满足困难群体的基本需求，难以覆盖整个老年群体。具体表现为，获得养老服务的社区比例偏低，而且社区即便获得养老服务，老年人所获得的服务层次也较低，大多是“上门看病、送药”等基本生活需求，“精神慰藉、聊天解闷”“组织社会和娱乐活动”等能够明显提升老年人精神质量的服务偏少。这些现象严重制约了老年人的多元化需求和居家养老服务产业的发展，不利于“居家养老为基础”目标的实现。因此，政府可通过提供有针对性的政府养老服务，促进老年人居住偏好的实现。

在构建“居家养老服务为基础”养老体系的同时，政府相关部门应当从以下4个方面入手。

1.增加购买养老服务的经费投入。在人口老龄化日益严重、家庭养老负担重的背景下，政府加大购买养老服务经费投入，既有利于我国社会养老服务体系的完善，也能减轻家庭养老负担。因此，政府应加大养老服务的资金投入，满足不同老年群体的居住偏好。

2.加大对成本较高且需求量大的养老服务的购买力度。由于当前政府购买养老服务不足且层次较低，许多需要照料的老年人不得不与子女同住。而随着家庭规模日益小型化，家庭成员既要肩负照护老年人的重任，又要工作，导致养老成为许多家庭的负担。政府应将有限的养老资金投入到需求最为迫切的生活照料等服务项目的购买，尤其是“起居照料服务”“上门看病、送药”服务等项目。这样不但可以减轻家庭成员负担，而且可以增加劳动力市场的供给，缓解我国人口老龄化带来的劳动力短缺问题。

3.提升购买服务项目的层次。随着物质生活水平的提高，老年人对精神生活的需求逐渐强烈起来。应提升政府购买养老服务的层次，在保证基本的日常生活照料的基础上，重点关注老年人群体的精神需求。如提供“组织社会和娱乐活动”“精神慰藉、聊天解闷”等服务不但可以丰富老年人的精神生活，而且可以帮助其摆脱对家庭的过度依赖。

4.因地制宜地提供不同的养老服务。我国地域辽阔，中东西部文化差异大，城乡二元化现象严重，对养老服务的需求自然也存在明显区别。政府购买养老服务时，应进行调查研究，准确把握需求差异，做到供需匹配，避免城乡“一刀切”。尤其要加大农村的养老服务供给，提高养老服务救助的精准度，让有限的资源发挥最大的效用，在满足不同老年人居住偏好的同时，实现幸福老龄化。

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