省属高校投入绩效评价体系研究

辛斐斐

(青岛大学青岛教育发展研究院,山东青岛266071)

一、问题的提出

教育资源的投入产出问题一直是教育经济学领域的重要课题。伴随公共财政体制的日益完善，回应社会对高等教育公共资金使用效果的关切越发显得必要，绩效评价作为制度创新被引入公共财政管理领域。纵观全球，根据绩效引导公共资金的流向成为国际趋势，而绩效拨款也成为了主要发达国家高等教育配置资源的主要方式。

2009年，中央教育科学研究所率先对针对高校绩效进行评测，并将教育部直属72所院校的绩效评价结果公布于众，评价结果引起了社会公众的高度关注。此次评价由传统的单维度——仅以产出衡量，转向投入产出双维度，将投入和产出因素同时纳入考量。评价结果显示，部分投入高、产出低的传统“好”院校绩效较低，排名靠后。高校“高耗低产”的评价结果自然引发社会热议。尤其是在“双一流”建设背景下，国家对于高等教育的投资十分慷慨。数据显示，2016年，全国教育经费总投入为38866亿元，首次突破3万亿元，比上年增长7.57%。其中，国家财政性教育经费为31373亿元，比上年增长7.36%。而高等教育在教育经费总投入中占比达15.84%，约6156亿元。部分重点院校的“吸金”能力也是不容小觑。高校庞大规模的资金投入，其使用效果究竟如何，这不仅是社会公众关注的焦点问题，也是教育决策者科学决策的重要依据。

正因如此，2011年《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》明确指出，要对高校“引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理”，“建立经费使用绩效评价制度”。绩效评价已然成为高等教育提升质量的常态制度。可以说，对高等教育投入进行绩效评价，既是教育财政管理科学化、精细化的表现，也是高等教育内涵发展的客观要求。

省属高校是我国高等教育的重要力量，其效益、效率对我国高等教育事业的发展具有决定性影响。与传统重点院校相比，省属高校的教育投入远不如前者，然而，在人才培养、服务并支撑地方社会发展等方面，省属高校的表现并不逊色。提升高等教育的整体绩效以实现我国的高等教育强国梦，不能仅仅依赖数十所传统重点院校，全面提升省属高校绩效十分关键。由于省属高校在教学与科研水平方面与研究型大学有着诸多差异，如果我们直接套用研究型高校的绩效评价体系来评判省属高校绩效，这既不科学也不合理。那么，省属高校的投入产出绩效应包含哪些内容？其评价体系应如何构建？为了回答上述问题，本研究拟对高校投入绩效评价的研究进行系统回顾，针对省属高校投入绩效展开深入研究，同时构建省属高校投入绩效评价框架，以期为提升省属高校投入绩效、优化高教资源配置提供思路。

二、高校绩效评价研究回顾及现状

(一)国外研究现状

上世纪70年代，西方国家普遍开展“新公共管理运动”，绩效评价在公共管理领域得到了广泛应用。如英国在1986年就开始实行RAE制度(Research Assessment Exercises)，RAE由专家组进行同行评议，高校的RAE得分作为获得国家分类财政拨款的依据。澳大利亚的ERA(Excellence in Research for Australia)是类似的绩效拨款体系。其他欧洲国家如丹麦、芬兰、挪威、比利时、瑞典等也将绩效评价结果作为分配高校资金的依据。在美国，绩效拨款多在州层面开展。田纳西州1978年开始实行，随后其他州也相继效仿。

随着近年来各国对“问责制”的关注，绩效评价在高等教育领域再度兴起。截至2013年7月，美国22个州已开始实行或者在引入高等院校绩效拨款的过程中，7个州正处于绩效拨款的过渡阶段，10个州正在讨论引进这些政策。绩效指标的设定以及与这些政策相关的资金百分比在各州不尽相同，且关注更多地放在了“产出”上。

虽然各国开展高等教育绩效评价形式不同，但都反映出一国、一地在某一特定阶段的特殊需求。John Taylor(2014)总结了高等教育绩效评价的目的，包括强化公共责任和监管，降低财政支出、增进资金使用效益，鼓励高校之间、个人之间的竞争以此提升教育质量和效率，为利益相关者提供信息，为科学决策提供必要的数据支撑。[1]7-24

尽管许多国家都在实施高等教育绩效评价实践，但学术界对于绩效评价在高等教育领域中应用效果的看法并非一致。一种观点认为绩效是学生在经过一系列的学习体验后的收获，是清晰可见的，绩效政策对高等教育具有积极效应。如Bleiklie(1998)强调指出，英国八九十年代推行的绩效评价帮助高校教学与科研取得了卓越的成绩，高校更加有效率。[2]而另一种观点则认为，通过绩效拨款来影响高等教育机构的政策是失败的，或者至少效果是有限的。[3][4][5][6]有学者指出这种关注“产出”的导向可能会让学校更关注数量而忽视质量，此外，并非在学校里做的所有的事情都能用一套分散的绩效指标来量度，如学校为学生培养的种族平等思想、民主参与意识、创新合作精神，这些都无法在绩效评价中得以体现。[7]

绩效评价也是一个有争议的概念，它降低了高校的自主与自治的程度，高校财政对于“政治”依赖更为强烈，尽管如此，提升绩效依然是各高校获得社会支持与认可的本质诉求。

在高等教育绩效评价过程中，数据采集、指标设定可能是较为困难的地方。Claudia S. Sarrico(2010)认为制约绩效评价的一个重要问题就是数据采集，高等教育绩效的相关数据难以从公开渠道获得，也正是由于这一缺陷，公平的评价十分困难。[8]尤其是在界定“教育有效性”这一标准时，如何选择合适的指标来反映教育有效性颇有难度。此外，高等教育由于有着与企业不同的特征，评价时可能需要额外的一些信息。[9]

(二)国内研究现状

随着绩效理念日益深入人心，国内学者在高等教育绩效评价方面也做了大量的研究。中国知网的文献检索显示，主题词为“高等教育”和“绩效评价”的论文呈现逐年上升趋势。研究内容主要涉及以下两个方面：

1.高等教育绩效评价体系构建

学者们运用不同视角从理论上对高等教育评价体系进行建构。如应望江(2010)基于导向性、可比性、相对性和可操作性的原则，构建由人才培养、科学研究、社会服务和资源条件4个一级指标及13个二级指标组成的高校绩效评估指标体系；[10]吴迎新(2010)构建了基于CORPS模式的高校绩效评价PCA/DEA模型体系；[11]贾锁堂(2009)在改造层次分析方法的基础上，利用十分制记分法赋予指标权重,探索出一套适合于省部共建高校的绩效评价指标体系。[12]在构建绩效评价体系时常用的方法包括投入产出分析法、AHP法、KPI法、平衡计分卡、数据包络分析法、标杆管理法、TOPSIS法等。丁振华(2014)总结当前高校绩效评价体系的几个新特点，包括从单一指标向多指标体系转变，从忽略过程的投入、产出指标向全面的评价体系转变，从单一用户(如政府)向利益相关者(如学生、家长、捐赠校友等)的使用要求转变，从仅仅关注绩效评价本身向评价结果的解释和建议转变。[13]

2.高等教育绩效评价的应用实践

杨雪(2012)利用主成分分析法对某地某类9所高校投入产出进行评价；[14]张亚伟(2009)运用综合定量指标法对二级学院的资源配置与绩效进行量化评价；[15]谢梅(2015)采用部属高校2002-2010年基本统计数据，基于教育产出的滞后效应和高校类型多样化因素对部属高校的办学质量和资源利用效率进行了评价；[16]袁振国(2013)在《2012年高校绩效评价研究报告》显示，2012年各直属高校之间绩效差异明显，其中，“绩效偏高”为28所，“绩效相当”为16所，“绩效偏低”为28所。[17]曲涛(2015)采用数据包络分析模型对非“985工程”的“211工程”高校本科教育绩效进行了评价，结果表明：“211工程”高校本科办学综合效率明显高于全国高校平均水平，但仍有20%的提升空间。[18]

已有文献对本研究的开展提供了有益的借鉴，但仍存在不足，促使本研究找到开展空间。

首先，针对省属高校研究绩效评价的文献较为不足。已有研究在高校绩效研究方面，或者聚焦于高校的教学产出、科研产出，或者关注高校教师的绩效产出，或者仅就高校的投入产出效率进行考察，针对省属高校的产出进行综合考察的研究较为薄弱。省属高校作为我国高校的主体力量，在中国高等教育中的地位举足轻重。因此，针对省属高校的投入绩效进行系统研究对提升我国高等教育综合实力、优化高等教育资源配置具有显著意义。

其次，已有研究在构建本土化高等教育绩效评价模式方面较为薄弱。绩效评价作为西方高等教育行之有效的经验模式，为我国正在进行的“双一流”建设带来了有益的启发与借鉴。尽管有不少研究关注西方高校绩效评价的经验，但是鉴于历史背景、制度环境以及高等教育体制等的不同，我们不可能照搬域外的现有模式。再者，高等教育对经济发展、文化传承等方面具有显著的正外部性，如何将这些“产出”纳入绩效评价体系中并对之进行考量，已有研究涉及的不多。因此，建构具有本土特色的、科学的高等教育绩效评价模式就显得十分必要。

三、绩效评价体系构建

(一)绩效评价指标设计原则

普雷姆詹得认为，绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。[19]显然，绩效概念远远超越了传统评价对于数量、规模关注的这一最低要求，将焦点放在了质量、效率、效益、影响层面。绩效的丰富内涵使得绩效评价具有高度的专业性和技术性，如何选取绩效指标也成为摆在学界面前的重要课题。本研究认为，在选取绩效指标时需遵循以下原则：

一是全面性原则。绩效指标要全面反映高校投入、产出绩效的各个方面，既要考虑数量因素也要兼顾质量因素，多层次、多角度地刻画出高校的真实绩效。

二是少而精原则。全面性并不等同于面面俱到，所谓少而精原则要求指标既能反映评价的主要意图和重点，为未来高校的资金投入发挥导向作用，同时又要精简，实现指标内涵和指标数量的最佳均衡。

三是实用性原则。绩效评价指标设计是为了对高校资源使用状况进行分析，为改善资金使用效果提供思路，换言之，指标设计是为了在实践中能得以应用，并对未来加以指导。因此，指标设计要考虑目前的条件约束，即数据搜集、获取的便利性和成本问题。从理论角度出发，有些绩效指标固然十分重要，然而，这一指标在现实中难以获得相关数据，或者无法将之量化，显然这种指标只能停留在学术层面，无法在实践中发挥作用。

(二)绩效指标选取

上海财经大学马国贤教授将绩效评价的基本原理归纳为“一观三论”，即“花钱买服务、花钱买效果”的预算观、公共委托——代理理论、目标结果导向理论、顾客服务导向论。[20]138-147“一观三论”是对绩效评价的理论升华，也为绩效评价的实践应用提供了理论指导。为此，本文根据上述理论，将评价指标分为三类：投入类、产出类、效果和效益类。

1.投入类指标

高等教育事业的发展离不开资源投入，这既包括人力资源、物力资源、财力资源的有形投入，也包括诸如政策资源的无形投入。在我国高等教育的现行体制下，政策资源发挥的效力及其影响在某些方面远远胜过人、财、物等有形资源，但鉴于政策资源难以量化，考虑到绩效指标设计的实用性原则，本研究仅将人力、物力、财力资源纳入投入类指标研究范畴。教师是高校人力资源的核心要素，“专任教师数”、“具有博士学位教师比例”分别考察了高校人力资源的数量和质量。选择“教学行政用房面积”、“生均教育经费数”测度物力和财力资源。

2.产出类指标

教学、科研、社会服务是高校承担的三大职能，为此，产出类指标宜从这三方面来确定。

教学是高校三大职能中最难考核的内容。当前，我国高校的课堂教学备受诟病，教学内容陈旧、含金量不高成为大学生抱怨的焦点，因此单独从课程设置数量、或者上课学时角度来反映教学方面的产出显然不妥。本文认为，评价高校的教学产出需兼顾数量和质量因素，一个较为合理的方式是考察高校提供的优质课程的数量，如国家级精品课程、省级精品课程。精品课程在一定程度上可以体现高校的教学水平，精品课程数量越多的高校，自然其教学服务越为优质。为此，本文选择“国家级精品课程门数”、“省级精品课程门数”作为高校教学方面的产出指标。此外，人才培养是高校教学服务的效果体现。经过四年大学的培养，毕业生在学识、能力、品行方面是否获得了长足的进步？其接受的教育是否有助于其顺利走入社会、实现学生到社会人的华丽转身？显然，“毕业生的就业率和升学率”在一定程度上作为高校教学有效性的表征，应将其纳入教学产出指标。

追求真理、探究学问是高等院校的基本职能，科研产出无疑是绩效评价重要的产出指标。选择科研产出指标，与选择教学产出指标面临着相似的困境，即如何同时囊括数量和质量维度。在数量方面，实践中多采用论文发表数量、专著数量、课题数量等评价指标，然而，重“量”轻“质”的学术评价标准直接引致了当前学术界劣质论文、项目泛滥的学术乱象。为解决上述评价难题，宜选择“权威期刊论文”、“国家级出版社著作”、“省部级以上课题”替代。上述指标同时兼顾数量和质量维度，可以较为客观地反应出高校在科研方面的产出概貌。

社会服务是高校产出的重要方面。服务国家战略、服务地方经济和社会发展不仅属于高校的职能范畴，亦是高校寻求自身发展、拓展社会支持的内在需要。然而，服务的“软性”特质使得对社会服务的考量始终困扰着绩效评价的研究者们。本文选择以下三类指标来测度高校的社会服务产出。一是“研究成果被政府部门、企业单位采纳的次数”。高校作为高级知识分子的聚集地，智力支持应是其对国家和地方最为重要的支持形式。特别是省属高校，常常扮演着地方智囊团的角色，对于地方企业、社会现实难题往往会提出有效对策，并被相关部门予以采纳、付诸实施，这显然也应被视作省属高校的社会服务产出。二是“社会服务收入”。客观来说，省属高校与地方的经济社会发展是相互依存的关系，有学者甚至将这种关系称为“大学与社会的共生”。[21]

可以说，省属高校对地方社会发展的支持是全方位的，既有高校对企业的科研技术支持，也有高校对学校教师的教育培训，还可能包括附属医院对社会提供的公共医疗、卫生服务。“社会服务收入”可以较为适当地衡量省属高校对区域社会的贡献。三是“高校志愿者服务地方重大会议、赛事人次”。大学生对志愿精神的认同和践行也可以被认为是高校社会服务的内容之一。以2018年上海合作组织青岛峰会为例，近2000名来自驻青高校的大学生志愿者为参会嘉宾、媒体等提供抵离服务，可以说，大学生志愿者的辛勤付出有效保障了峰会的顺利召开。大学生的志愿者行为离不开高校的引导和教育，该指标可以作为省属高校提供社会服务的辅助性指标。

3.效果和效益类指标

高等教育的发展不仅对高校的直接利益相关者有着重要作用，对于高校所处城市的经济、社会、文化发展的影响是不言而喻的。下面将从两个方面来设计效果和效益类指标。

一是高校产出对直接利益相关者的效果和效益。按照“一观三论”中的顾客服务导向理论，“顾客”对高等教育服务对象的满意度是衡量高等教育服务质量的重要标准。高等教育服务的“顾客”包括学生、用人单位和科研项目委托方，针对上述三者设立满意度指标，能够反映省属高校的社会效果。

二是考察高校产出对间接利益相关者的效果和效益。人才是第一生产力。尤其是“抢人大战”日趋激烈的当前，作为优质人力资源的高校毕业生，其重要性愈发引人关注。省属高校多处于非省会的二、三线城市，毕业生若能留在就学地就业，无疑会极大地优化本地劳动力的素质和结构，促进当地经济、产业的转型升级。可以认为，留在本地就业的毕业生数量越多，高校对当地社会的贡献自然就越大。可选择“留在本地就业的毕业生数量”为效果指标。

此外，大学对城市文化建设的作用也需纳入效果效益类指标。大学文化与城市文化有着与生俱来的亲密联系。可以说，大学文化对城市文化的促进和带动作用，是有目共睹的。作为高等院校的主体力量，省属高校在升华城市形象、提高城市文化竞争力方面的贡献不容小觑。不夸张地讲，省属高校甚至可以称为是城市文化的建构者和塑造者。借助省属高校形式多样的文化传播形式，如学术讲座、文艺表演、体育竞赛等，大学文化中的精髓包括科学精神、创新意识、批判思维、人文传统等在无形中传递给社会和公众，引领着城市文化走向更高的层次。“参加高校组织的学术讲座、文艺表演、体育竞赛的公众人次”可以较为客观地体现大学文化的辐射影响，衡量省属高校对城市文化的贡献。

(三)权重选取

评价指标的权重直接关系着评价结果的客观和公正。本文采用德尔菲法，经过几轮调查和修改，投入类、产出类和效果效益类指标权重分别被确定为0.25、0.4、0.35。可以发现，一级指标权重基本契合了绩效评价关注效果的指导思想。与此同时，二、三级指标的权重也得以确定(表1)。

表1 省属高校投入产出绩效评价体系

四、研究局限及不足

数据获取仍是难题。科学的评价结果有赖于真实、全面的数据支撑。在遵循实用性原则的前提下，本研究尽量选择数据获取较为便利的绩效指标。然而，在实践中能否获得相应的数据还受制于诸多因素。以满意度指标为例，用人单位满意度需要进行追踪式调查，这就需要高校提供毕业生的联系方式。然而，毕业生联系方式往往会在就业后更换，评价仅能获取部分毕业生用人单位的满意度，调查结果难免有失偏颇。

评价体系的有效性有待检验。本研究仅仅提出了省属高校投入产出的绩效评价的理论框架，指标设计难免会有遗漏和重复，有必要采用因子分析法对之进行验证。