“双引擎驱动”视角下的美国公共外交政策(1977-1980)

杨建国

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007)

谈起美国卡特政府时期(1977-1980)实施的公共外交政策，我国学界所接受的整体印象是矛盾、混乱不堪的。笔者通过认真且深入的梳理和考察，试图对卡特政府公共外交政策出笼的逻辑起点、内涵表现、成效评估以及历史反思等问题进行有说服力的解读，还广大读者一个准确与客观的认知印象，并求教于同行与方家。

一、卡特政府公共外交政策出笼的背景及逻辑起点

(一)卡特政府执政美国时面对的内外不利因素

卡特入主白宫之前及执掌白宫期间，前总统尼克松水门政治丑闻的余波仍在发酵，总统的公信力、凝聚力以及号召力在美国普通民众的心目中持续遭受严重冲击和质疑，正处于迷茫与失望的谷底状态。这使卡特行政当局在决策与执行过程中的羁绊因素大增，无形中加剧了行政与立法两大机构间的竞争与制衡关系，必定会使包括公共外交在内的外交政策的出台与执行期间内耗加大。正如任职于美国务院的史蒂文·博斯沃思所说，“由于水门事件，政府好像全都瘫痪了，国会专注于水门事件，行政机构也不能摆脱水门事件的困扰”。[1]社会领域越战后遗症不仅直接导致美国社会的大分裂、信心与自豪感的严重受挫，还直接触发了美国民众“孤立主义”思潮的强势回归，不利于美国继续实施“全球主义”对外政策。卡特的得力外交干将与助手国务卿万斯和国安事务特别助理布热津斯基在重大对外政策立场及主张上的竞争与冲突，更使缺乏外事经验的卡特显得笨拙与不灵敏。1974年美国国内经济危机期间，GDP下降5.7%，通货膨胀率高达11%，失业人数达到825万，失业率是8.9%。[2]正如卡特于1977年2月初在炉边谈话中所说，他是在美国近40年来最为严重的经济形势下入主白宫的。1980年上半年，美国国内再次出现了经济衰退现象。同时，美国还爆发了战后以来第二次以石油为标志的能源安全危机。民众要求卡特当局采取得力、有效的新政策，尽快走出其在经济上似乎摆脱不掉的困境和泥淖。

尼克松、福特政府任内主推的“缓和”外交政策的预定目标和实际效果之间出现大偏差，直接导致苏联利用此难得的“历史机遇”加速国内发展、增强综合国力，缩小在经济上和美国的差距，军事实力基本和美国持平①。苏联综合运动军事手段、政治谋略与经济战略，大肆抢占第三世界中的战略资源、要地及通道，对美国的“威胁”明显加剧。从1975年秋季开始，苏联在中东、安哥拉等地的渗透和介入的力度加大，特别是1979年12月苏联悍然入侵阿富汗，直接导致美苏关系急剧恶化。美国在其传统盟友及第三世界不结盟国家中的地位及影响力、安全承诺的可信性与持久性出现明显下滑的迹象。中东阿拉伯世界、拉美等地的反美情绪不断高涨和蔓延，1979年底伊朗出现的伊斯兰革命及美国使馆人质危机事件导致美国在海外的“自由与民主”国家形象受损严重。这样的处境迫使卡特政府在必须积极主动地进行重大调整，在满足国家利益需求的总指针和内部驱动下，通过系列恰当且巧妙的方式与手段，尽量使得美国当时实际拥有的实力、影响与其所担负的遍布全球的安全保障责任和义务，得以相互衔接，进而尽最大的努力缓解其在外交上面对的心有余而力不足的尴尬局面。

(二)卡特政府公共外交政策的逻辑起点

卡特政府推出的包括公共外交在内的外交政策是在美苏激烈竞争与对抗的冷战大的时代背景下实施的，它所承继的美国对外政策的传统和遗产主要是现实主义与理想主义。②两大外交传统与遗产是久经历史检验和证实且屡试不爽的利器与法宝。它符合美国的实际国情及长远整体性国家利益，是其国民所理解、认可和支持的。在拥有上述外交传统和遗产的基础上，至少是二战后的历届美国政府都把自身定位为现今世界上够资格、有实力和意愿、为数极少的领袖型超级大国、所有“自由民主”势力的保护伞，卡特政府当然也不例外。在此基础上，卡特政府认定的美国利益并不局限于国土与人口上的生命、财产安全和商业贸易上的高额红利，还包括追逐基本制度、管理模式及生活方式上的自信与安全、文化和道义上的优越与自尊、心理上的相互信任与安全感。美国人在看待和处理海外事务时，大力张扬和播撒美国式道路、制度、文化上的例外、优越和自信。因此有理由说，卡特政府在对整体对外政策(含公共外交)进行谋篇布局时，其目光是深远的，其内涵是丰富的，其利益需求是多元的，其方式和手段是灵活多变的。

二战结束后，以“炮舰外交”和武力征服为典型特征的传统殖民政策，受到全世界所有主持正义和进步人士的猛烈抨击和谴责，广大第三世界国家中摆脱殖民统治、争取民族独立和自决的思潮和运动不断高涨。20世纪70年代中后期，西方列强主导下的殖民统治体系已到了崩溃瓦解的边缘，要想赤裸裸地单纯凭借武力优势并再次回归到昔日的“光辉岁月”，明显就是痴人说梦和逆历史潮流而动。单凭武力强力弹压，得到的最多的只是暂时性的战场“胜利”，而不是真实、持久的民众心悦诚服，以后只要有机会以及条件允许的话，定将掀起更大、更猛烈的反抗风暴。正像学者富兰凯尔所强调的，“国际上的‘善意’和‘理解’……很少是由于直接武力征服而获得的。”[3]20世纪70年代中后期，美国的实力、地位及影响均明显下降。卡特政府在进行对外政策的顶层设计时，除了重视传统的政治与军事之外，不得不重视国家利益指向明确、相对柔性和隐蔽性较强的公共外交。

此外，通过四年一度的民众投票选举的方式和途径，美国在共和与民主两大政党间实现国家政权以和平方式进行轮流与交替。每次民众投票选举的结果在一定程度和意义上来说既是对前任政府所执行的内外重大政策带来的客观成效的总结、检验及评判，又是对赢得大选的候任政府即将推出的创新性内外政策的基本认可和接纳。这使以民主党人卡特为代表的执政团队在内外重大政策上必须和共和党人尼克松、福特为代表的执政团队有意拉开距离，表现出他们才是美国国家整体和长远利益最好的代言人、保障人，以此来迎合和满足广大美国选民求新、求变的心理需要。美国在共和党主政期间，推出的外交政策相对来说更为看重以军事、经济、科技为代表的硬实力；而在民主党主政期间，推出的外交政策相对来说较为看重以意识形态、文化理念、基本制度及生活方式为代表的软实力。不论是硬实力的获取，还是软实力追求，均服从和服务于美国的整体和长远国家利益，只不过是在方式和手段上存在重视程度上的差异而已。

二、卡特政府公共外交政策的主要表现

(一)公共外交主管机构的主动调整

卡特政府在公共外交领域进行的政策性结构调整，最鲜明的外在表现就是美国国际交流署(简称交流署)的创设。1978年4月,美国务院原教育文化事务处和原美国新闻署进行合并，正式被命名为交流署。它从国家制度的顶层设计上提升了公共外交在美国整体外交中的地位，明确规定署长必须同时向总统和国务卿负责，有义务和责任向他们提供外宣、教育、文化等方面的咨询，强调“要真正做到倾听，倾听他国的动机和志向，倾听他们的历史和文化”，原因就在于卡特坚信“相互间只有在认知和理解对方经历的基础上，才能在面对和处理差异时找到共同点。”[4]268

对于公共外交，卡特明确提出交流署应完成的历史任务及配套要求③，主要有：尽最大可能地鼓励、帮助美国民众与海外民众，进行人员往来及思想信息上的双向“对等”性交流与合作；尽最大可能地向海外民众介绍美国官方主推的重大内外政策及其意图以及作出此种政策选择的深层社会文化因素；帮助美国政府及时、充分了解和把控他国政策制定中的公众舆论及文化传统，协助个体美国人与社会相关机构真正了解他国民众及其文化传统；通过允许、鼓励信息和思想流动最大化的方式与途径，在世界范围内发展和实施一种有关国际交流的综合性政策；最有效的文化、思想及信息共享是民众个体间的互动与交流，而不是官方主推的正式外交行为，在此前提下要积极准备、助推美国与海外民众在人文交流合作领域里的沟通与合作。[5]可见，卡特特别看重美国与海外民众的真正相互理解和尊重。在他看来,“交流署切实要能担负起化解美国与海外他国，由于误解和误会而变得复杂的双边关系。美国应通过了解对方的历史传统、文化特性和面临的问题，来获知对方的希望和愿景，这样做不仅符合美国的利益，也符合对方的利益。”[6]

(二)信息输出和“自由民主”国家形象的积极塑造和维护

卡特政府任内，美国对苏联及其他社会主义国家积极进行信息输出以及“自由民主”国家形象的塑造与维护活动。美国于1977年在苏联6个城市举办“图片下的美国”会展，涉及美国在技术、艺术领域获取的最新成就，先后接待的访客高达26万余人次[7]。1978年3月至1979年6月，交流署在苏联6个城市举办的“美国农业”会展引起较大且积极的社会反响[8]。随后，在布达佩斯成功举办二战后美国在海外最大规模的“今日美国”会展，在布加勒斯特组织的“今日美国”会展先后接待了13万罗马尼亚访客。[9]6491977年美国分别和匈牙利、保加利亚签署了能够增强文化、教育及科技交流合作的双边协议。1978年7月至1979年3月，交流署积极推动中美两国在文化、教育上的交流合作事宜，比如：1978年底至1979年初美国学者在中国(大陆)、中国学生在美国的多学科(含人文社科与自科两大门类)交流合作项目；先后签署了多项科技、文化协定。[9]6471979年8月美国副总统蒙代尔访华期间，确保文化交流协定的有效落实是其优先和重点关注的问题之一。通过双边性官方交流合作协议，美国在社会主义国家拥有了进行文化战或心理战的立足点，在无形中弱化或抵消了苏联的强大影响力，在东西方对垒与戒备森严的境况下有效地打破了边界与意识形态的明确分界线，瓦解对象国民众的道路、制度、文化自信。

卡特政府时期，美国亦对印(尼)、马来、菲、新、泰五国进行了信息输出以及“自由民主”国家形象的塑造与维护活动。1979年万斯在和东盟外长会晤后，交流署开始积极探索与上述五国在教育文化项目上的合作方式。1980年来自东盟五国的学者在美国考察教育计划与课程设置的发展过程，来自美国的人文社科学者则在东盟五国推进以研究和熟识为目的的访问计划。[9]648

在非洲，针对尼日利亚从1975年开始的由军政府向民选政府的过渡问题，交流署的活动集中表现在：积极提供美国联邦政府经历的相关信息；为尼日利亚新宪法的出笼以及当下的发展提供合适的官员配置人选。活动方式和内容主要是安排关于美国政体的系列讲座与专题研讨会，选送重要的尼日利亚人作为国际访问者实地考察美国的联邦实践活动等。针对南非的种族歧视问题，交流署的活动主题为：鼓励尽快终止种族隔离制的存在；实现向多数人统治的和平过渡。活动的主要方式和内容是选送经过挑选且有影响力的南非白人到美国实地考察美国人争取民权的历程；南非黑人领袖被选送到美国接触与获取新思想；选派美国讲演者到南非进行多层面、多视角讨论和平转变问题等。[9]646在北非，美国分别与摩洛哥、突尼斯缔结双边教育文化协定，组建联合委员会，为以后合理发展交流合作项目打下坚实基础。

尽最大可能地把二战后美国在文艺领域拥有的丰厚资源有效运用到国家利益的维护与拓展上去，增强美国文化、社会及生活方式对海外民众的吸引力，是卡特政府优先考虑的重大且极为迫切的外交议题。在交流署的积极推动下，作为公共外交工具与载体的“艺术美国”系列项目④被官方有意充分利用。典型的成功性案例包括：其一，交流署与美国商业财团积极进行合作，联手在拉美进行巡回展览的“公司艺术：美国公司珍藏的绘画作品”项目；与洛克菲勒基金会合作，联手在非洲推出巡回演出的索拉里斯舞团项目；与民间主办方合作，积极为美国国家交响乐团在阿根廷、乌拉圭、巴西的演出活动提供便利。其二，“艺术美国”大力资助美国民间艺术家积极开展国际巡回展演活动。表演家(如约翰·杰克逊等)积极参与的“美国南方音乐”项目在远东和南亚得以顺利实施；在非洲多国举办雕塑(刻)家梅尔·爱德华的雕塑(刻)展、构造艺术家南希·海明威的构造艺术展等。其三，交流署积极安排美国的重要作家、评论家、专业教授去海外讲学。知名人士(如约翰·阿什博瑞、苏萨·松塔戈等)积极参与在波兰举行的作家会议，主动安排约翰·格雷高瑞·杜内和琼·狄迪昂到日本、印尼、新加坡等地公开讲学等。[9]644—645

(三)政策外宣与国家安全利益的积极维护和拓展

美国务院教育文化事务处明确其人权外交活动计划的主题主要有：法律与社会；核心价值观的兼容性；市民组织对社会需求的回应。设计的主要路径和方法包括：反对赤裸裸的对抗，应积极主动采取低层次、间接对话沟通的方式和手段；尽最大可能地推进和非政府组织的合作、交流与对话，必要情况下争取教育文化事务处的强力支持；强调通过实施包括学者、新闻工作者、劳工与政治领袖等在内的、较长时段的合作交流项目，助推各类社会内部的多元政治势力的成长与壮大。在具体人权项目执行期间需要关注：紧扣人权主旨组织一场或多场专题研讨会；在对外人权交流合作项目的谈判议程中切实包含人权主题的行动计划；对致力于培育普通民众人权意识的相关组织加大支持的力度，等。[10]同时期，新闻署对积极开展人权对外活动同样设立了相似的预定目标,其总体目标为提升人权问题的价值。其特别关注的内容为：增强对联合国宪章及联合国人权宣言界定的基本人权普世性的理解和认同；为海外积极从事助推人权事业发展壮大的个体与社会团体在适度范围内提供热情鼓励和大力支持；创造更加有利于拓展和提升人权活动影响力的国际大环境；等。活动主题为：卡特政府推出的人权政策是历史上美国对人权问题长期关注的积极正面回应；人权问题应是国际社会的关注热点；人权不仅包括政治与公民的基本权利，还包含经济与社会的基本权利；等。[11]在上述精神和原则的指导下，卡特政府对外人权活动得以迅猛铺开。

针对苏联对外迅猛扩张的新形势，北约在美国的强烈要求下决定在欧洲部署新的战术核武器。在此敏感且极具争议的问题上，交流署在1979年后期开展广泛、公开、成效不错的解释与辩护性的大量信息输出。总体来看，美国通过此类公共外交活动，大大缓解了欧洲人的紧张焦虑感，消解了苏联发起的反战术核武器运动的生机与活力。[9]648

针对长期处于紧张状态的美拉关系，卡特政府在外交上获取的最显著成果是在1977—1978年同巴拿马经艰苦谈判终于达成并签署关于巴拿马运河区主权问题的两个条约，而且在法律程序上走完了立法部门的批准程序。交流署(含其前身新闻署)在巴拿马的工作重心是和当地媒体、记者积极进行交流与合作，尽最大可能地阐释美国人在巴拿马运河区主权问题上的立场与看法，对巴拿马运河区主权问题还有意促成和当地公众进行中立性的讨论。[9]647

在复杂难解的中东和平问题上，卡特政府努力使阿以和平谈判实质性地向前推进，最明显的外在成果是直接促成长期对抗和仇视的埃及、以色列两国于1978年10月达成和平协议。交流署通过自身特殊的影响和努力，为探讨中东共同关切问题的“文化正常化”项目提供特别基金，大力支持与和平进程相关的系列活动方案。[9]650

卡特政府非常关注海外他国精英中潜力大、有前途的青年群体，主要通过各社会领域、各层级人员间的交流、互访及实地考察、培训，建立起较为紧密、可靠的私人关系，为未来双边关系的稳定、持久搭桥铺路。比如，在交流署的刺激和推动下，从1977年开始，美国官方与民间均很重视与西欧的传统盟友关系。卡特政府对大西洋亲密关系是否能代代相传问题的敏感和担忧，直接催生在大西洋委员会内部高级别的“代际继承人”特别工作组的创建。[9]648—649

三、卡特政府公共外交政策的动机、目的及反思

(一)卡特政府公共外交的主观动机与主要目的

卡特认为，交流署应担负的历史使命主要有：第一，肩负美国官方背景下对外播散海量人文社会信息的职责，让海外民众真正认知和了解美国，“以弱化因误解而带来的反对或抵制力量，这种力量可能会阻挠美国与他国发展正常关系”。[12]XXV第二，向海外介绍美国并让其民众了解美国，也要向美国民众介绍他国，使美国民众真实了解他国。卡特坚信，“如果美国人能有机会真实了解他国的历史、文化和发展现状，我们就能理解其愿望和观念，这不仅符合美国的利益，也符合对方的利益。”[12]XXV在卡特心目中，交流署决不仅是对外发布官方权威信息、开展对外教育文化交流的事务执行机构，更应当是把海外的信息及时、有效地传递到美国的情报收集及分析机构。他希望交流署成为美国民众与海外民众双向“对等”交流的桥梁与平台，使民众之间能切实开展更为广泛深入的对话，使教育文化交流活动成为“真正双向交流且收益”的过程。[13]在活动形式或外宣口径上，他强调应以真实性为原则，不应采取明显带有宣传色彩的有意欺骗、刻意隐瞒等。时任国务卿万斯曾对美国公共外交的最终目的及最高准则一针见血地指出，“美国政策的目标，是建立在美国人基本价值观的基础上，要用美国所拥有的物质力量和权力，去扩张美国利益以及实现人道目的。”[14]时任副国务卿克里斯托弗也持有类似见解：确保海外民众能更准确地认知和理解美国人的价值观、组织架构以及内外重大政策；确保美国人能真实认知和理解海外他国，以及美国和他国间的关系是远见卓识和准确客观的；通过跨文化的个体与组织的多层次、多渠道的合作交流关系，确保相互认知与理解的不断加深；在酝酿和制定重大对外政策时，确保充分考虑海外民众的价值观、利益需求以及优先考虑事项。[15]

说到底，交流署应担负的职责就是既要“向全世界及时有效地宣传美国社会和美国政治，特别是美国的多元文化和个人自由”，同时还要“为美国民众及时提供海外的相关信息，丰富美国文化，夯实与海外他国有效处理纠纷或解决问题的心理与文化上的厚实基础”。[4]268相互区别又联系紧密的两大职责是交叉同步推进的，都落脚于服从并完成美国官方重大政策的及时有效外宣、意识形态竞争中道义制高点的占据以及塑造和强化“自由民主”国家形象的迫切需要。

(二)历史反思和启迪

第一，卡特政府任内的公共外交政策表现出“双引擎驱动”的鲜明特征：一方面，美国人注重用金钱无法直接加以衡量的隐性国家利益拓展，关注点在于向海外民众不间断地宣介和推广美国经济、社会及文化上获取的最新成就，推销美国式发展道路、基本制度及生活方式的普世、优越及先进，强化其在海外极力塑造的“自由民主”国家形象；另一方面，美国人强调迫在眉睫的安全、经济或政治利益的维护，着力点在于向海外以“平等”对话与磋商、摆事实讲道理的方式，宣介官方主推的重大对外政策的合情合理，从而取得海外民众的积极配合与支持。美国之所以会作出那样的政策选择，有其深层动机。正如学者卡尔·多伊奇所说，“与各国(国家)利益直接相关联的……是其在国外所采取得推广和散播本国意识形态的政策，以及和它们的目标相吻合的文化、科学领域内的交流合作政策”。[16]

第二，评判卡特政府任内的公共外交政策时不应忽视其基本原则与立场，即维护美国国家整体和长远利益的最大化。外交永远是服从、服务于国内政治需要的，外交只是内政的自然延伸。因此，不论是短期效应的政策外宣和推介活动，还是长期效应的“自由民主”国家形象的塑造与强化，决不会允许其超出美国人极为看重的国家利益的维护与拓展的轨道与框架以外。换言之，只有切实维护美国人在道路、文化、制度上的持久自豪与优越，不断强化美国人心理上的安全、意识形态上的长期认同，保持美国独一无二的超强军事、经济与科技实力，美国才是真正安全的，才能真正保障繁荣昌盛的态势长期顺延下去。否则，通过单纯的武力压服，美国得到的并不是真正意义上的和平与安全。

第三，评判卡特政府公共外交政策的实施成效时还应特别注意：其一，公共外交最为重要的外在特征之一，就是注重方式、手段上的柔性、隐性，刻意淡化或模糊处理的明显的功利性追求，不强调表面现象上的立竿见影或一针见血。其二，总统作为美国利益的最权威代言人,拥有独一无二的政治优势和最高权威；但在宪政体制运作的模式之下,其意志、政策倾向及个人喜好并不是都能得到完全落实。总统的政策设想和倾向在实际贯彻过程中因反对或消极性政治力量的存在而会出现逐层级打折扣的现象。总统对此非常清楚，在具体的操作层面却无可奈何。其三，卡特政府在官方文件中多次强调公共外交要实行对等性质的双向交流与沟通，但在政策具体执行的过程中会习惯性地以居高临下的心态来看待和“教训”对方受众，进而遭到对方受众的反感和厌恶乃至消极性合作或公开性抵制。其四，美国和对方国家在文化影响力、通讯工具及技术上的严重失衡和不对等，导致在实际可操作层面上美方明显占据着主导和优势地位，对方民众被动地接受美方经过人为删减和过滤之后的“全面、客观、真实”信息，进而可能使其固有的民族传统文化、自愿选择的发展道路、理论及制度上的自信日趋走向瓦解和崩塌。

[注释]

①从苏联视度进行审视，也可得出类似结论。比如，1982年与1950年相比，苏联的国民收入增长8.2倍；苏联国民收入与美国的比例由1964年的32%提升到1984年的67%。苏联国力的增强和勃列日涅夫(20世纪60年代中后期及70年代在住)推行的以军事实力为基础的对美“缓和”战略关联紧密，该战略主要内容为：军事上以美国为主要对手，战略重点在欧洲，将过去追求的苏美合作主宰世界修正为力求取代美国、称霸世界。参见http://baike.baidu.com/view/324834.htm? fr = ala0_1。

②美国对外政策的两大历史传统及其关系问题，请参阅拙文《再谈美国对外交往的历史传统——以现实主义和理想主义为例》，《大庆师范学院学报》2016年第5期。

③也可归纳为：解释和宣传美国的重大内外政策；介绍美国的社会与文化最新成就，鼓励美国人和海外民众进行平等对话；协助美国人真实客观地认知和理解海外他国。参阅FRUS,1977-1980，Vol. XXX,PublicDiplomacy,Doc.213, Washington, D.C.: USGPO, 2016，pp634-635。

④它是指1979年由美国国际交流署发起的具有创新特色的主要项目的总体规划，旨在充分利用美国文艺具有的极强沟通潜力。文艺既是交流对话的内容，又是其重要载体，服从和服务于美国的公共外交。此类项目实施的起点是国际交流署通过与国家艺术人文捐赠基金会达成的协议，获取基金会在发展和推进国际文化项目上的意见和建议。