大数据环境对政策落实跟踪审计技术方法的影响与对策

■/陈 丽 夏诗明

2013年下半年以来，国务院紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险陆续出台了一系列政策措施。为了推动国家重大决策部署和相关政策措施的贯彻落实，2014年10月，国务院发布《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号），明确要求审计机关要对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行审计。2016年，在审计署制定的《“十三五”国家审计工作发展规划》中，政策落实跟踪审计成为审计机关八大业务之一。《规划》要求对各地区、各部门单位贯彻落实国家重大政策措施的具体部署、执行进度和实际效果进行审计，创新政策落实跟踪审计的方式方法。

作为一次新的技术革命，大数据技术得到了审计实务界的高度重视。2016年7月22日，在审计署机关，中国审计学会召开了“大数据环境下审计技术方法”专题研讨会。2016年12月22日，在中国审计学会与有关省级审计学会、审计署有关特派办合作开展的政策措施落实情况跟踪审计理论与实务课题研究成果汇报交流会上，会上专家一致认为要在政策落实跟踪审计中广泛运用大数据审计方法，加大计算机运用的力度。

大数据技术的精髓在于促使人们在采集、处理和使用数据时思维的转变，这些转变将改变人们理解和研究社会经济现象的技术和方法（秦荣生，2014）。大数据风暴引发了审计技术方法新一轮的革新，同时也带来了风险。政策落实跟踪审计的重要性不言而喻，而审计内容又复杂多样，本文立足于大数据环境，从审计取证方法和审计分析方法两方面研究政策落实跟踪审计技术方法发展过程中的机遇、面临的风险挑战和应对措施。

一、大数据环境下政策落实跟踪审计技术方法的创新机遇

政策落实跟踪审计分为两个层次，一是对政策执行过程进行审计，另一个是对政策执行效果进行审计。相应地，政策落实跟踪审计的审计目标是通过跟踪检查政策措施执行情况，揭示和反映阻碍政策执行的困难，推动政策落实；通过跟踪检查政策措施执行效果，揭示和反映政策本身存在的问题，促进政策完善。

在政策落实跟踪审计中，审计主体是政府审计机关，审计客体是政策。但是政策并不是直接被审计对象，审计人员是通过审计政策的载体来了解政策的具体落实情况。政策的载体大致分为三个方面，一是项目，例如交通扶贫政策中批准建设的交通工程、教育政策中的资源数据库等；二是资金，例如精准扶贫政策中扶贫财政资金、“三去一降一补”政策中政府拨给企业的安置职工补贴款等；三是除项目和资金之外的政府部门职责履行，例如各级政府部门按照简政放权要求出台权力清单和责任清单。

相比于其他常规审计，政策落实跟踪审计同时具备事中预防、动态追踪和综合性的特征，因此，政策落实跟踪审计任务的完成和目标的实现，对审计人员的取证能力和分析能力要求更高。伴随着大数据技术的发展，审计人员不仅可以更有效地利用在传统手段下获取的数据信息，甚至能够挖掘以前未注意到的、或传统手段无法获取的数据信息，在质与量上提升审计数据的价值。

（一）大数据环境下政策落实跟踪审计取证方法的发展机遇

相对于小数据时代，在大数据环境下，依托海量数据和大数据技术，审计人员在进行政策落实跟踪审计时，可运用更加多元化的取证技术搜集审计证据，同时取证范围更加宽广，取证来源更加充分。

1.审计取证技术更加多元化。小数据时代下，审计人员在政策落实跟踪审计时，可用的审计取证方法有梳理政策、检查文件资料、观察被审单位及人员行为、询问被审人员并得到对方确认、从外部获取信息、直接复制、重新计算等。大数据环境下，除了原有的审计取证技术之外，一些专门针对大数据的采集方法可用于审计取证。如对于非结构化数据的采集，可以采用网络爬虫等方式获取网站数据信息，运用3S（遥感RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS）技术获取地理数据信息；对于系统日志数据采集，可以采用Hadoop的Chukwa、Facebook的Scribe等。例如对国家耕地保护政策落实情况进行审计时，由于项目空间位置广、范围大，审计人员不便进行大范围审计勘查，而抽样审计勘查反映不了项目整体情况，审计人员利用GIS技术采集地理信息，从而全面、直观了解到耕地分布状况和使用情况。

2.审计取证范围更加宽广。大数据的发展帮助审计人员拓宽了数据获取来源，扩大了审计取证范围。一方面，在小数据时代，由于信息技术的限制，数据大多分散在各个部门，即“信息孤岛”，使得数据的利用效率非常低。在大数据环境下，审计机关在进行政策落实跟踪审计时，针对某些涉及众多机构部门的国家重大政策，审计人员可以利用计算机技术跨层级、跨部门、跨行业获取数据信息，甚至可以通过信息平台实时远程采集相关数据信息。例如，在对国家税务总局政策措施落实情况审计中，由于国税体系的管理体制是垂直管理，用传统取证方法采集数据不仅费时费力而且数据零散，审计人员通过运用大数据审计方法，跨层级实时远程采集相关数据从而解决了这一难题。另一方面，小数据时代下审计人员由于分析技术的有限，不得不关注最精确的结果，这可能导致审计人员只能观察到局部情况。而在大数据时代下，大数据技术的发展为审计人员提供了繁多的大数据分析技术手段和方法，使得审计人员更关注数据的完整性和混杂性，进一步认识事物的全貌和真相。例如，在民生政策落实跟踪审计中，由于某些大型建设项目的隐蔽工程无法实地查看，审计人员利用大数据技术从工程建设、施工、设计、监理等内部单位和港监、石料供应、气象等外部单位采集建设期间所有相关数据，通过比对分析，发现虚报工程款等审计问题。

（二）大数据环境下政策落实跟踪审计分析方法的发展机遇

1.从抽样分析扩展到总体分析。在政策落实跟踪审计中，一项政策的落实往往包含多个任务环节，审计人员需要面对不同行业、不同部门、不同门类的数据。在这种情况下，如果审计人员继续采用基于数据量小、技术手段有限的抽样分析方法，不仅事倍功半，降低审计效率，还可能影响审计人员对现象的总体评价，作出与事实相反的错误判断，提高了审计风险。而在总体分析的思维方式指导下，审计人员在政策落实跟踪审计中，可以因地制宜采用多维分析技术（OLAP，又称联机分析处理技术）、数据挖掘技术、征兆发现技术、探索性数据分析技术等一系列大数据总体分析技术，解决面临的难题。

例如，在税收政策落实跟踪审计中，涉及征收、管理、稽查、评估等多个环节的业务数据，数据关系复杂，只依靠简单的SQL查询不仅费时费力，而且易产生较高的审计风险。审计人员利用OLAP技术进行宏观分析、深度钻取，深入剖析税收结构、比重、税源税基变化情况和税收计划完成情况等，进而迅速锁定疑点，揭示了税务机关在税源控制管理方面存在的薄弱环节。

2.从因果关系分析拓展到相关性分析。在政策落实跟踪审计中，单依靠因果关系分析，审计人员可能在短时间内难以观察到政策执行产生的直接、间接或整体效果。利用相关性分析，审计人员可以将表现相关的现象联系在一起进行相关性分析，再深入探究背后的因果关系，从而更加客观全面地评价政策落实情况。审计人员可以通过Big Table、云计算、分布式系统、Hadoop、Hbase、可视化技术（如Grapheur、Spotfire、Tableau Desktop等）等开展数据相关性分析以及结果展示，分析被审计单位的发展态势，捕捉问题和疑点。

例如在教育政策的落实跟踪审计中，审计人员借助Table Desktop软件对某市教育资源库访问的时序特征趋势进行了统计分析，利用“切块”操作将一年分为暑假、寒假、第一学期、第二学期四个阶段，然后利用“上卷”操作对各阶段按周汇总资源访问量，最后生成折线图来可视化分析展现资源访问的趋势性特征，发现对教育资源的访问明显集中在寒、暑假的最后一个星期。由此，审计人员推测教师在学期开始前备课的时候使用需求大，经过与部分教师的访谈，核实了推测，进而审计人员确定此项教育政策的一项目标达成，即该市教育资源库成为“教师教学的助手”。

二、大数据环境下政策落实跟踪审计技术方法面临的风险挑战

（一）法律层面尚未体现大数据审计取证相关内容

虽然大数据技术在审计中应用的重要性已得到审计实务界和理论界一致认同，在国务院于2014年发布的《关于加强审计工作的意见》中也提出要构建国家审计数据系统、运用大数据技术等内容作为审计能力建设的重要内容，但在法律层面上相关的规定和规范仍为空白，现行的审计法律法规和审计准则尚未体现大数据取证相关内容。在依法审计的基础上，法律层面的缺失必然会阻碍大数据技术在政策落实跟踪审计取证和审计分析方法上的应用以及推广，进而影响政策落实跟踪审计效率和效果的提升。

（二）大数据信息平台建设尚不满足大数据审计技术方法应用需求

建立大数据信息平台是解决大数据搜集问题的有效途径之一。审计取证方法和审计分析方法需要有相应的数据来支撑，七分数据，三分技术。一组数据须经搜集、处理、储存、分析等多个环节，才能被审计人员有效利用，发挥应有的价值。目前，全国各地建设和应用大数据信息平台的情况不平衡，审计数据零散，致使审计人员在开展政策落实跟踪审计时，仍需要重新根据目标政策的涉及范围，建立数据库获取相关部门的数据信息。而这些数据库大多为关系型，审计人员只能采集像财务报表一样的结构性数据，难以采集到非结构性数据，使得原本可以利用大数据技术提高审计效率的取证方法和分析方法难以被充分利用，发挥不出效果。

（三）政策落实跟踪审计组织模式不适应大数据审计技术方法的发展

目前，审计机关实施政策落实跟踪审计时，一般情况下是一位机关领导分管下的1个业务处室牵头，其余1-2个业务处室配合，一起承担政策落实跟踪审计工作。这种方式在以前的小数据环境下具有合理性，但目前进入大数据时代，信息技术的发展影响了审计环境，加之政策落实跟踪审计经常需要开展大型复杂的审计项目，审计人员面临的数据规模巨大，结构复杂。而除了计算机审计处室和大数据分析团队的成员，其他业务处室的审计人员往往不具备大数据审计技能，他们更习惯于利用传统审计方法进行审计取证和审计分析，对大数据审计技术方法既不会用也不习惯用。因此，大数据审计取证方法和分析方法在目前的政策落实跟踪审计组织模式下不能完全发挥应有的作用。

（四）审计大数据真实性要求影响大数据审计技术方法的发展

在审计大数据的真实性存疑的情况下，应用大数据审计技术方法进行审计，是“假账真审”，一方面降低了审计效率，做无用功，另一方面很有可能会得出与事实相反的审计结论，引发审计风险。而在大数据环境下，很多因素都会影响数据的真实性。目前，在政策落实跟踪审计中，审计人员通常要求被审单位书面保证其所提供数据的真实性，来间接确认审计数据的真实性，转移部分审计风险。缺乏直接确认审计大数据真实性的有效手段，在一定程度上阻碍了大数据审计技术方法在政策落实跟踪审计中的应用和发展。

三、大数据环境下发展政策落实跟踪审计技术方法的对策分析

（一）建立健全大数据环境下审计法律制度与标准规范

在依法审计的要求下，面临应用大数据技术的审计实务需求，建立健全一套适应我国国情的大数据环境下审计法律制度与标准规范势在必行。在《审计法》中增加有关大数据审计的规定，确立大数据技术应用于审计工作的合法性，对审计机关应用大数据技术采集数据信息的方式、范围进行明确授权，使得审计人员在政策落实跟踪审计中利用大数据技术进行审计取证和审计分析能有法可依。同时，由于被审单位的数据信息中有可能涉及到商业秘密和国家秘密，因此立法机关要对大数据技术的基本操作进行规范，审计署要制定相应的审计准则和操作指南，引导政策落实跟踪审计技术方法的发展方向。

（二）继续推进并完善大数据信息平台建设

依托大数据技术和云计算的发展，审计机关可以通过建立统一标准连接审计机关与被审计部门的数据库，构建政府审计大数据信息平台和大数据存储系统，实现审计大数据的实时采集和存储共享。政策落实跟踪审计不仅需要审计机关外部部门之间共享数据信息，也需要审计机关内部部门之间共享数据信息。在政策落实跟踪审计中，常常涉及金融、财税、电力、工商等多个外部部门，同时由于政策的周期较长，往往由多个业务处室轮流牵头实施审计。因此，政策落实跟踪审计需要审计机关外部部门之间和内部处室之间均进行数据信息共享。

审计大数据信息平台的建立和统一，不仅便于审计人员在政策落实跟踪审计中更高效地获取被审计数据信息，提高了数据的可信度，帮助审计人员降低审计风险，同时为发展审计数据实时分析方法创造条件。此外，在推进大数据信息平台建设中，审计机关可以有条件地联合科研单位一同参与研究开发，改善研发团队力量薄弱的现状。

（三）加强部门内独立大数据分析团队建设

目前，已有部分审计机关着手建立本部门的大数据分析团队，如审计署驻广州特派办、江苏省审计厅和福建省审计厅等等，虽然在管理模式和职责上互有差异，但在这些大数据分析团队中，均采用择优选拨的方式，囊括了计算机数据分析人员和审计业务骨干，同时根据具体项目外聘有关专家。团队组成既具稳定性，又有灵活性。

审计人员在进行政策落实跟踪审计时，不必在审计组内重新组建大数据分析团队，可以通过牵头处室与大数据分析团队的协作，共同完成需借助大数据技术完成的审计取证过程和审计分析过程。一方面，增加大数据分析团队的实战经验，为最新的大数据审计技术方法提供应用空间；另一方面，通过一线审计人员与大数据分析团队的协作，提高一线审计人员对大数据审计技术方法的感知和认同，培养更多具备大数据审计技能的审计人才。通过组建大数据分析团队并用之于政策落实跟踪审计实务中，审计机关可以总结大数据技术在审计取证和审计分析中的应用经验，进而发展政策落实跟踪审计取证和审计分析方法。

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