知识产权法律援助制度完善思考

胡成建

知识产权纠纷事项具有程序复杂性和多科性知识相融合的特点，发生纠纷后，如果单纯依靠当事人的力量独立进行维权，则很难达到预期效果。在知识产权法治文化的形成过程中，制度的作用更加凸显，构建完善的知识产权法律援助制度，需要从法益的角度分析，需要理想化的设计，也需要立足实际来解决问题。在这个过程中，我们要跳出既有框架，以更加审慎的态度来认识怎样定位和如何完善知识产权法律援助制度，从而推进知识产权法治文化的落地和扎根。

一、知识产权法律援助法律地位探讨——纳入法律援助工作抑或自成体系

（一）法律援助制度——可资参考的制度化确立的闭环安排

2003年首部法律援助专门法规——《法律援助条例》颁布实施，经过十余年的发展，法律援助工作取得了长足的发展，法律法规体系建构基本完成，人员、经费等得到了稳定而充足的保障，援助工作进入制度化完善阶段。

法律援助工作的制度化建设始于国务院颁布的行政法规——《法律援助条例》，各地相继出台了地方的法律法规，以地方性法规或地方政府规章的律令制式，明确了法律援助工作的制度安排。随后国家又相继出台了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》《关于加强国家赔偿法律援助工作的意见》《办理法律援助案件程序规定》《司法部关于加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题的意见》《关于民事诉讼法律援助工作的规定》《法律援助文书格式》《中办国办关于完善法律援助制度的意见》等法规政策文件，构成了法律援助工作的制度体系，形成了由《法律援助条例》统领，纵向由地方性法规和地方政府规章构成，横向由法律援助案件类型、具体实施等构成的规范制度体系。此外，还针对诸如进城务工人员维权、军人军属等特殊主体进行了专门规定。法律援助的制度化建设已经形成较为完备的体系，制度化的闭环安排已经形成。对援助范围和对象的标准采取全国范围一以贯之的方式，“经济困难”作为基本条件，明确其标准也增强了实际工作的可操作性，对法律援助管理主体和具体实施主体都进行了法律上的义务规范，明确了各方主体的法律责任，细化了责任追究机制，形成了可资参考的制度化安排，构建了有中国特色同时又与国际接轨的通行规则。法律援助工作实施十余年来，在管理机构数量、受理援助案件数量、受援人员数量、财政拨款经费等方面都有大幅度的提升，也证明了这一制度在当下中国的重要地位，是知识产权开展法律援助制度重要的参考。

（二）追求自成体系的知识产权法律援助——迷茫的方向

在知识产权领域推进法律援助制度建设工作，始于2007年国家知识产权局发布的《关于开展知识产权维权援助工作的指导意见》，这份政策文件发布的初衷是为了更好地贯彻落实政府职能转变、建设服务型政府的精神，重点推进公共服务和社会管理的职能创新，是解决当时在知识产权领域存在的创造、运用、管理和保护等方面存在的突出矛盾，尤其是在推进知识产权保护方面权利人存在的维权困难问题解决途径上起到了很好的作用。经过近十年的发展，探索了知识产权法律援助的各项制度建设，各地也初步建起了知识产权维权援助中心，组建了一定数量的援助专家队伍，开展了部分维权援助工作。

但从发展的轨迹来看，知识产权法律援助制度还存在若干问题：部门文件效力不高、制度化建设还未成熟、法治化常规渠道未纳入等突出的问题，同时还存在着援助范围边界不清晰、各地标准不一致、援助与职权关系不明确等突出的问题。知识产权法律援助制度是否可以成为一项用法律或者以次优选择——部门规章的方式确定下来的制度，不仅对推进知识产权法律援助工作大有裨益，对解决当前知识产权法律援助若干现实困境也可以进行系统化一揽子解决；同时也是推进知识产权迈向更加科学发展的重要制度创新，对推进“大众创新，万众创业”也是重要的制度保障。

从国家知识产权局指导意见的文件定位，不难看出知识产权法律援助制度注定是一个过渡性的制度安排，其本身也是尝试性的建设，以指导意见的方式落实知识产权法律维权援助的制度化建设，各地可以根据情况确定是否采纳，对其文件精神与法律效力的解读与地方主政决策者的判断和分析有关，允许存在不同的认识和选择。作为一项规定来看，顶层设计还没有成为制度，必然在各地存在“百花齐放”的现象。虽然在各地尤其是省级、地级市的层面，普遍建立了知识产权法律维权援助中心，但下沉到县区一级尤其是和知识产权密切相关、较为集中的企业和园区层面，还有很大的空间有待发掘。与“硬性”“确定性”的法律援助制度相比，知识产权法律援助更多的是“软性”的规定和“柔性”的探索，制度化的道路还有很长的距离，称之为知识产权法律援助制度，可能是一个美好的期望。

如果考虑上升为法律层面独立成为一项制度，需要解决与现有的法律援助制度如何共存的问题；如果以部门规章的方式出现，则存在着如何与知识产权各行政主管部门协调的问题；如果以当前指导意见的选择性政策方式继续保持存续状态，则无法实现维权援助的全覆盖和高效率，也不利于知识产权事业迅猛发展的需要。从长远来看，知识产权法律援助的尝试应当在逐步成熟之后，构建起与法律援助制度上下位关系的制度内“制度”，或者称之为知识产权制度框架下的“格构”组成是比较合适的选择，从而基本解决当前近乎“尴尬”的局面。以知识产权的“法典”式立法，构建融知识产权创造、运用、管理、保护于一体的知识产权“法典”，将依法行政、公正司法和维权援助构建成一个闭环制度体系，共同形成对知识产权的全面保护制度，从而全面实现对知识产权权利人、相对人和社会公众的保护。

二、知识产权法律援助之协同平台问题——知识产权援助中心设立模式研究

（一）现有设立模式的比较分析

2007年11月，国家知识产权局印发《关于开展知识产权维权援助工作的指导意见》。初期有50多家提出了建立地方维权援助中心的申请，预计中期将有100余家中心建设投入运行。当时的设立思路是通过全国性的维权援助中心开展工作，向一定范围进行辐射，比如中国（江苏）知识产权维权援助中心开展的主要工作：本省有知识产权维权援助需求的自然人、法人和其他组织提供维权援助服务，具体细分为八个方面的维权援助内容。而武汉市12330知识产权维权援助中心则对其受理援助的对象范围规定为：因经济困难无力支付纠纷处理和诉讼费用，或遇到难以解决的知识产权事项，且住所地在武汉市辖区的个人、企业和其他组织。具体包括智力援助和经费援助两大方面八项具体内容。中国（烟台）知识产权维权援助中心则将其援助对象的范围限定在：住所地在烟台市辖区的个人和企业知识产权维权提供必要的智力援助服务，优先开展对经济困难的个人和中小企业的知识产权维权援助。上述设立方式包括省级中心向全省范围的辐射、地级市中心向本行政区范围内的辐射。从整体上来看，这些设立方式存在着如下问题：

一是属于自愿申请的方式构建起来的机构缺乏统筹规划，援助的盲点较多。比如有的地方明确为事业单位，有的称之为公益机构，有的称为非法人机构等；有的全省建立一个国家级的维权援助中心，然后向全省进行辐射，带动各地级市建立本地的维权援助中心，但据笔者观察，这种方式多数都没有发挥出应有的价值，省级援助中心基本只能发挥协调作用，虽然也提出了向全省提供知识产权的法律援助服务，但基本上还是围绕省会城市开展工作，由于路途距离和开展工作便捷性等制约因素，导致了各省级维权援助中心并不能有效开展维权援助的实质性工作。而地级市的维权援助中心则要好得多，但也出现了维权对象确立标准不一、维权援助范围不同、工作机构和人员编制等较大差异的问题。工作的开展很不顺畅，受援人数和受援助案件数量都难以与实际发生的维权案件数量相比，有的甚至以个位数计，其价值发挥没有得到充分体现。

二是援助管理机构和实施主体约束机制尚未成型。在全国建立知识产权维权援助中心，形成行政主管部门——各地知识产权局或科技局，维权援助管理机构——知识产权维权援助中心，法律援助实施主体——机构和个人，形成了一种“缺乏头领、草台班子和民间力量”相结合的知识产权维权援助格局。虽然知识产权局作为行政主管部门，理应可以发挥应有的职能，但从当前我国知识产权管理的行政体制来看，知识产权局仅仅对专利起到了有效的管理和部分的保护，何况有的地方仅是加挂在科技局，并未有知识产权局的独立设置，对著作权、商标权以及其他知识产权并未形成有效的行政管理和保护。而知识产权维权援助中心的地位不明、职责不清、责任缺乏，这种草台班子式的维权援助管理机构在发挥职责、横向部门间的协调、异地维权援助的协同等方面都处于非常尴尬的境地。依靠专家学者和一些协会、学会和律师事务所、知识产权代理机构等民间力量组建起来的维权援助实施主体，其责任心和工作精细度等，多数还是依靠其热情和荣誉等支撑，律师事务所、知识产权代理机构也许要好一些，毕竟加入了维权援助的实施队伍，对其开展相关业务等大有裨益。但目前，急需要开展法律援助的不是国内，而是海外维权援助。2011年11月，商务部成立企业知识产权海外维权援助中心，为企业搭建了解各国知识产权法律制度、维护自身合法权益的平台。①张红辉、周一行：《“走出去”背景下企业知识产权海外维权援助问题研究》，《知识产权》，2013年第1期，第84页。这一平台不是由国家知识产权局设立，而由商务部主导设立，不能不说是一种遗憾。

（二）发展方向：协同平台+微观主体

未来的知识产权法律援助制度应当借鉴法律援助制度的安排，按照行政区划设立知识产权法律援助中心，并根据跨行政区域协调工作的需要，设立区域中心，同时为了实现工作下沉，设立相应的工作站，构建区域中心+省市县三级网络+工作站的运行模式。

首先按照行政区划，设立各省、自治区、直辖市的省级知识产权法律援助中心，统筹全省的知识产权法律援助的制度建设、机构编制和人员管理等，结合本地实际，出台有关的地方法律法规，明确援助的标准和范围，确定援助对象经济困难的统一尺度和政策依据，不开展具体的知识产权法律援助业务工作，仅仅作为本省、自治区和直辖市区域内的统筹管理部门，适合以事业单位编制的方式独立设置。

在地级市层级上，设立知识产权法律援助中心，建立类似省级知识产权法律援助中心的运行机制，负责协调跨地级市范围的维权援助，负责上报省级中心寻求跨省援助案件的支持等，监督和考核本行政区域范围内的知识产权维权援助工作，指导县区级知识产权法律援助中心相关工作的开展和实施。

要在县区一级落实知识产权法律援助中心具体业务开展问题，设立维权援助服务窗口或者在有条件的地方建立服务大厅，方便群众寻求知识产权法律援助，通过物化载体，形成推动创新的氛围。在部分企业和科技、工业等园区，建立工作站，将援助服务工作延伸到基层，方便企事业单位和公民个人寻求法律援助，落实服务为民的宗旨。

为了推进跨区域的知识产权法律援助工作，有必要设立区域协调中心，特别是针对海外维权援助，应当通过区域中心来协调开展工作，整合区域内的各种资源，以较大合力来推动知识产权法律援助工作。

当前知识产权法律援助中心的人员编制等在精简机构、提高效能的情况下，独立设置可能在各地很难实现，应该通过各地知识产权局专利执法机构，结合侵权举报投诉和维权援助两项功能，构建起专利执法、举报投诉和维权援助三位一体的机构，共同推进知识产权事业工作的良性循环。通过强化运行机制建设，加快知识产权维权援助工作规范化进程。要依托各级各部门力量和现有人民调解资源，加强协作配合、沟通联络，完善与司法救助相衔接、部门联动、社会参与的良性工作机制。②刘月清：《知识产权维权的基本模式、存在问题及对策研究》，《泰州科技》，2012年第8期，第25页。

三、知识产权法律援助的恶意寻求援助鉴别——兼论援助对象的确立标准

（一）援助对象确立标准的比较

国家知识产权局在《关于开展知识产权维权援助工作的指导意见》中规定援助对象的范围为：（1）因经济困难，不能支付知识产权纠纷处理和诉讼费用的中国公民与法人；（2）遇到难以解决的知识产权事项或案件的中国公民、法人或其他组织。中国（济南）知识产权维权援助中心对援助对象的范围也基本承袭了这一规定：（1）因经济困难，不能支付知识产权纠纷处理和诉讼费用的济南市公民、法人或社会组织；（2）遇到难以解决的知识产权事项或案件的济南市公民、法人或社会组织。而《中国（江苏）知识产权维权援助中心维权援助暂行办法》则规定：江苏省境内的自然人、法人及其他组织，符合以下条件，可以向援助中心申请知识产权维权援助，援助中心依申请酌情给予援助。（1）因经济困难，不能支付知识产权纠纷处理和诉讼费用；（2）遇到难以解决的知识产权事项或案件。前款所称的“江苏省境内的自然人”是指江苏省具有常住户口或暂住证的中国公民。对比以上规定，明显可以看出，江苏省的援助对象范围更宽，将具有本地户籍和暂住证的公民一并纳入援助对象范围，体现了包容开放的态度，也有利于更有效的保护本行政区域内的创新。如果考察一下《上海市知识产权援助办法（试行）》，可以看出，上海市的援助对象范围更宽，提供一般咨询援助的对象为企事业单位、其他组织和个人，为不熟悉我国知识产权执法机制的来沪投资和转移技术的机构提供执法咨询服务。上述规定并未限制为上海“本地”的要求，但对申请专项援助，则提出了“本市”的要求：要求需为注册或登记在本市的企事业单位、其他组织。

从以上对知识产权维权援助对象范围的规定上，我们不难看出，各地的规定存在较大的差别，这对于实现全国一盘棋的维权援助工作是一个巨大的障碍，同时对后续判断是否存在“恶意”寻求援助也存在较大的困难。

（二）“恶意”寻求援助判定的标准问题

《中国（江苏）知识产权维权援助中心维权援助暂行办法》第二十一条规定：受援人提供虚假信息和材料，以欺诈、行贿等不正当手段获得援助服务，经查实后，援助中心将终止援助服务，全数追回援助资金，援助中心三年内不再受理其他任何援助申请，并依法追究其责任。而《苏州市知识产权维权援助管理办法（试行）》第十二条规定：专项援助申请人提供虚假信息和材料的，援助中心在三年内不再受理其专项援助申请。已获得专项援助的，应返还因援助发生的费用。这可视为对“恶意”寻求援助的处理，但同一省内有关知识产权维权援助的“恶意”标准确定都不一致，对于具体的判定则容易产生混淆。我们知道，只有摈除了“恶意”寻求援助的对象，才能更好地发挥有限的援助资源，从而可以最大化的提升知识产权维权援助的经济效益和社会效益。

“恶意”属于主观意识，对于可以衡量的标准，如援助对象范围为“经济困难”的要求来讲，理论上讲的确很容易识别，但是各省现有的知识产权维权援助标准不一，各地经济发达程度不同，所确立的针对本行政区范围内的经济困难标准，不能一概套用。对不同创新主体适用同一的绝对值的经济困难标准更是不适宜的。有关是否能以“经济困难”作为衡量援助对象的标准，已有学者早在2003年就提出了不同意见，以“当地政府规定的最低生活保障标准”为援助对象的主体适格尺度，显然过于苛刻，它将那些生活虽不窘迫但也并不宽裕的普通民众排除在知识产权法律援助门槛之外。①焦洪涛，李小爱：《试论知识产权法律援助》，《电子知识产权》，2003年第9期，第17页。而且对于财产方面是否困难以至于出现“恶意”问题，往往耗费较大的人力、物力和财力才能发现，况且知识产权维权援助中心这一主体是否具有查询“恶意”受援助对象的权力，比如是否能够查询银行存款，是否可以查询其不动产状况等，从其定位和职权来看，似乎没有这方面的权限。对于第二种寻求援助的对象来看，则更难判断其“恶意”，在国家知识产权局《关于开展知识产权维权援助工作的指导意见》中，规定“遇到难以解决的知识产权事项或案件的中国公民、法人或其他组织”可以成为受援助对象。从其用语不难看出，“难以解决”对不同主体而言，理解肯定是不同的。对于无学历、无职称的权利人来讲，也许其写一份诉讼文书都很困难，更遑论其参加诉讼等更困难的问题，也许这就是“难以解决”的问题。但对于一个高学历、高职称的发明人而言，是否一定没有“难以解决”的问题了呢。他们也许对本专业的技术背景等方面很熟悉，但对于知识产权维权诉讼、证据收集等或许并不在行。因此很难判断一个受援助主体所提出的“难以解决”是否真如其所言，也不能想当然地认为高学历、高职称的人就一定都可以解决维权问题而不需要援助，因此这条有关援助对象范围上是否存在“恶意”，也同样存在着无法落实的问题。上述衡量标准，要么存在主观上的揣度，要么没有进行明确的细化，但都对判断“恶意”问题无所帮助。

四、知识产权法律援助之对等援助矛盾与协调——援助中心的地位和性质问题

（一）援助中心开展对等援助存在着法益上的认识偏差

知识产权法律援助中心开展的援助范围非常宽，涵盖了知识产权纠纷的方方面面，但是看似细致入微的维权援助，是否真的就能达到援助之目的，下面我们分析一下实践中存在的几种可能：

第一种情形，知识产权纠纷双方都属于本行政区知识产权法律援助中心的援助对象，也就是双方都是具有本辖区户籍或者暂住证的公民以及注册在本地的企事业单位，他们之间发生了知识产权的纠纷，恰恰遇到了符合知识产权法律援助的事项，需要申请援助，这种情形是否可以接纳？毋庸置疑，应当予以同时援助，但在办理具体的援助事项时，是否会存在厚此薄彼的现象呢？如有的援助中心就规定以组织专家论证会的方式提供智力援助，对一方提供了“专家会诊”式的法律援助，对权益对立的另一方当事人如何开展智力援助呢，这是一个很现实的问题，但多数被忽略掉了。

第二种情形，发生知识产权法律纠纷的一方单独委托了本知识产权法律援助中心的专家或者机构作为代理人，另一方主体申请了知识产权的法律援助。在这种情形下，该专家和机构是否还可以对另一对立主体开展“专家会诊”援助或者其他援助呢？很显然，鉴于双方利益的对立，如果同时承担上述业务，则明显存有不公正之嫌疑，按照代理制度的基本要求，属于双方代理行为理应禁止。但从当前各地专家库人数和援助机构数量来看，这一“回避”制度无法得到实际执行，在一些经济不发达的县区，往往只有几家从事知识产权相关工作的机构，能成为专家的也屈指可数，很难避免在同一个案件中，只为其中一方提供援助而对另一方置之不理。

此外还有一些其他值得思考的情形：当一方主体提出知识产权法律援助申请，另一方未经援助中心而独立委托其开展法律代理等相关工作时，援助实施主体究竟应当优先接收哪一方的委托呢？一方独立委托某机构或者专家个人开展法律代理，但另一方申请了知识产权法律援助申请，在一个较小的地域范围内，个体与群体进行对抗，是否在法理上又产生了新的不对等，据此另外一方是否可以以此作为“难以解决的疑难复杂问题”而提起援助申请，实践中又该如何破解呢？

（二）“缺位”与“越位”的纠正——援助中心的媒介作用发挥

知识产权法律援助中心一定要明确自身的定位，应当提供对知识产权纠纷双方对等的法律援助公益服务，不能以是否是权利人还是侵权人作为受理的条件，也不应当以是否是可能胜诉还是败诉作为衡量援助效果的标准。一定要明确，知识产权法律援助中心只是一个平台，是一个网络协作单位的媒介，不应当成为某一方的支持者或者另一方的否定者，应当成为一个不偏不倚提供服务的中立者，要达到“一碗水端平”的目的，才能对发生在本辖区范围的知识产权纠纷双方进行公平的援助。

按照现行知识产权法律援助的事项范围来看，相当一部分内容与此出发点不符，超越了知识产权作为“私权”的边界，同时扩大化了很多本属于知识产权行政职能范畴的事务，而将本应由“公权”处理的职责放弃。比如国家知识产权局《关于开展知识产权维权援助工作的指导意见》规定：“组织提供有关知识产权的法律法规、申请授权的程序与法律状态、纠纷处理和诉讼咨询及推介服务机构等服务。”从政府提供的公共服务职能来看，提供相关信息查询并不能称之为维权援助，而应当是政府有关部门的基本职责，是政府信息公开制度下必须要做的工作，将其列入维权援助范围，明显属于对“公权”职责的渎职。类似的情况还有如下相关的规定：“对大型体育赛事、文化活动、展会、博览会和海关知识产权保护事项，组织提供快捷的法律状态查询及侵权判定等服务。”此外，作为私权领域的知识产权，如果过分为一方提供援助，则明显超越市场主体的权利范畴。如上述指导意见中规定的：“对疑难知识产权案件、滥用知识产权和不侵权诉讼的案件，组织研讨论证并提供咨询意见。”对一方开展上述智力援助，是否其中会带有偏见，尤其是在单方提起援助申请的情况下，是否会存在偏袒的可能？此外在某一地区如果开展知识产权相关案件的裁判工作，作为审判机构的法院在碰到疑难复杂问题时，往往需要咨询当地相关专家，而知识产权的复杂性决定了当地专家数量较少的客观现实。如果此专家此前提供了援助服务，现在又要为法院审判提供专业知识参考，虽然他的咨询意见不能直接作为法庭定案的证据或依据，但此后回复法院咨询的意见足可以在判决上产生影响力，这对未申请知识产权维权援助的另外一方是否公平呢？况且在复杂疑难案件的判定上，对一方而言属于“疑难复杂”，对另外一方难道就不是了吗？究其原因，之所以会出现上述情形，是因为知识产权维权援助制度设计过于理想化，过分强调了公权的无下限，也就是常见的权利“越位”问题。

为了解决上述问题，一是要明确区分知识产权行政主管部门的职责范围，厘清其职责，将提供信息公开作为其基本的工作职责，加强有关侵权行为的行政执法，将本应由行政机关承担的职责加以明确，避免出现“缺位”的现象。二是要划分清楚知识产权“公权”与“私权”的边界。对待当事人的“私权”利益，不应当“越位”，出现越俎代庖现象。可以借鉴法律援助制度，在国内知识产权纠纷中，提供援助的形式主要是经费补助，可以采用立项后补助的方式，避免经费的滥用，以间接的政府购买社会服务方式开展相关援助工作。给予经费援助，让他们到市场上借助其他机构或个人独立实施维权代理等，采用这种方式不仅可以避免上述问题的出现，也可以解决县区一级知识产权人才队伍较少的现实制约问题，同时可以节省知识产权法律维权援助工作人员的精力。在对外知识产权纠纷中，可以进行诸如“专家会诊”式的后援服务和经费补助的方式来维护国内相关当事人的权益。