基于“五大思维”的行政事业单位内控建设思考

■/喻 凯

党的十九大确立的习近平新时代中国特色社会主义思想体现着战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维等科学的思想方法，对许多改革攻坚问题的阐释让人豁然开朗。行政事业单位内控建设也是一场改革、是一次自我革命。我们要在这场内控改革中，学会运用“五大思维”观察事物、分析问题，不断增强内控建设的科学性、预见性、主动性和创造性。

一、用战略思维总揽内控建设全局

战略思维要求从全视角审视、看待问题，深入分析、研判问题，站在全局的角度去顶层设计改革的路径和方式方法。当前行政事业单位内控建设中战略思维薄弱，在新时代下缺乏大格局，存在为了内控而内控的倾向，主动意识不强，担当意识不强，突出表现为内控建设是“一把手”工程的认识不足，单位财务部门单兵作战，单位内控实施者的大局意识不足，全局团队力量没有参与进来，没有发挥内控“防火墙”的应有作用。为此，我们要学会运用战略思维总揽内控建设全局，提升工作的高度、广度、深度，构建内控建设大格局。

（一）内控建设是全面从严治党利器

十八大以来，全面从严治党是国家的战略布局，管党治党和反腐败工作面临新形势、新任务。内控建设具有风险防控、预防腐败的作用，能够成为从严治党工作的“利剑”。为发挥这把“利剑”的巨大能量，单位内控建设可由纪检或监察部门牵头，财务部门、业务部门、综合部门、督办部门协调联动，将内控建设列入从严治党的党建工程体系，进一步凝聚强有力的行动合力。

（二）内控建设是“三大攻坚战”工程

今年党中央提出打赢“三大攻坚战”的重大决策部署，要在防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治工作上取得决定性胜利。打赢“三大攻坚战”首当其冲是防范化解重大风险，这既是重要的经济工作，也是重大的政治责任。行政事业单位面临着政府显性或隐性债务、经济活动合法合规、防范舞弊和预防腐败等风险，而内控建设是有效防范化解经济风险的重要工具。因此要从打赢“三大攻坚战”的角度审视内控建设，将内控建设列入“三大攻坚战”工程体系，实行挂图作战，强化内控建设的执行力。

（三）内控建设是组织战略目标

战略目标是组织使命和功能的具体化，完成使命、履行功能离不开强大的内控能力保障，所以建立健全完善、运行有效的内控机制是组织的战略目标。基于此认识，内控建设不能单兵作战，要将内控建设融入单位的战略目标之中去，列入中长期规划，逐年分解落实，每年将内控建设细化到各个核心业务工作之中，逐一制定内控建设目标，并与年度绩效考核工作协调联动，一并推进，一并考核，业务绩效考核到哪里，内控建设推动到哪里，推动内控建设成为名副其实的“一把手”工程，切实将内控建设置于组织战略布局之中，在单位上下形成高度的思想自觉和行动自觉。

二、用创新思维完善内控建设方法

创新思维要求对旧的体制机制进行革新，以改革创新的魄力和打破常规的勇气，变革旧的、不适宜形势发展的方式方法，建立新的思维模式和行为方式。当前行政事业单位内控中存在被动、不积极的思想，存在求稳怕乱、因循守旧、怕得罪人的念头，多一事不如少一事。实施部门仍在罗列文字游戏贯彻内控，或以会议贯彻会议、以报告落实行动，仍然用旧的方法进行内控建设，造成内控的过程、结果都流于形式，效果大打折扣。为此，新常态下要用创新思维推动内控建设发展。

（一）运用信息化推动内控建设

在“互联网+”、“智慧云”、共享服务中心等新模式、新技术的冲击之下，信息化是内控建设的必由之路。为此要探索以“权力制衡+资金流管理”为主线，建立风险预警机制和全生命周期的纵向管理链条，构建涵盖重大事项决策、预决算管理、内部运转、对外关系等内控信息管理平台，不断提高内控建设信息化水平，以提升单位综合事务管理能力。

（二）运用项目化管理推动内控建设

项目化管理的目的是在确保时间、技术、经费和性能指标的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标，让所有与项目相关方满意。为此可成立单位内控建设项目小组，将内控建设当作项目对待，实施高效的项目管理，制定项目完成时间表和进度要求，最大程度整合各类资源，定期进行进度讲评和考核，实施奖惩措施，督促各部门完成内控建设进度任务目标。

（三）运用管理会计工具推动内控建设

去年以来财政部先后出台了一系列管理会计工作，为内控建设提供了强大的工具箱。如运用战略地图工具，对内控建设的顶层设计、机制架构进行战略谋划，提升内控建设的整体性；运用预算管理工具，强化内控对财务和非财务资源的配置约束，提高内控的预见性；运用风险管理框架、风险矩阵模型等工具，从多维视角，对内控风险进行预测、评估、分析、控制，并运用风险矩阵图进行定性分析，以发现内控流程中的缺陷，以便内控建设精准施策。

三、用辩证思维把握内控建设重点

辩证思维要求看问题一分为二，分清工作的主次，善于抓住主要问题、主要矛盾，着力解决制约发展的瓶颈性、关键性问题。当前行政事业单位内控建设中存在的重点不突出，措施不得力的问题，主要表现为学习宣传发动力度不够，许多单位从领导到普通员工对内控不了解，存在认识盲区；内控着力点不突出，内控措施仅仅局限在建立内部制度方面，对制度执行的有效性、协同性缺乏思考，造成内控威力发挥不足；内控建设绩效评价及结果运用比较虚，流于形式，没有形成内控建设的闭环。为此要运用辩证思维准确把握内控建设的重点，结合本单位的实际，精准的分析找出薄弱环节，拟定有针对性的举措。

（一）切实加强内控建设的学习宣传

思想认识是先导。有效推进行政事业单位内控建设必须持之以恒地加强学习宣传，上至单位“一把手”、下至内控流程中的普通员工都要进行专题学习培训。对单位领导的学习宣传应侧重于使他们了解开展内控建设的必要性和紧迫性，掌握内控的基本理念，明白为什么要开展内控建设，并使单位领导明白自己承担内控建设与实施的重大责任；对内控流程中的普通员工，应侧重于技术培训，注重加强继续教育的培训学习，如内控知识、内控能力培训、对新准则、新制度及规范的学习掌握等，使大家对内控有清晰的认识和预期，并具备推动内控建设的意识和主动性，营造自上而下的整体氛围。

（二）切实加强内控建设的协同性

这里的协同性主要是指人与制度的协同关系，即好的内控制度需要人去有效实施，只有具备既定素质和能力的人才能够推动内控制度取得预期效果。因此，一方面要加强内控建章立制，通过分析、研判，堵塞制度上的漏洞，覆盖管理上的盲区；另一方面要加强内控实施主体的配置，要配强配优内控建设小组，单位“一把手”挂帅，分管领导担任具体指挥长，其他领导班子成员和部门负责人担任小组成员，各自明确职责分工，同时建立联席工作机制，单位“一把手”应主持召开专题会议讨论内控的建立与实施、主持制定内控工作方案、健全内控联席工作机制，包括协调联络机制、会议协调机制以及核实反馈机制。实践证明，必须要有有效的制度和有效的人实现协同，才能够有效推动内控建设。

（三）切实加强内控建设绩效评价及结果运用

内控建设不是一日之功，需要久久为功、不断地评价和运行维护来实现内控绩效的优化，打造内控建设闭环。因此每年定期开展内控绩效评价，在自评的基础上，为更加公正、客观、合理的评价，可以聘请外部专业机构参与评价，以避免评价出现自圆其说、自娱自乐的问题。评价方法在通常定性方法的基础上，应探索定量评价方法，如通过引入数学计量方法和系统工程学方法来设计模型对指标进行量化，以便科学客观的评价内控成效。内控建设评价结果要反馈到单位内审与纪检监察部门，内控评价结果应与各部门的业绩考核、人员职务晋升挂钩，发现的重大问题应追究相应业务人员与部门的领导责任。

四、用法治思维强化内控建设刚性

法治思维要求我们做任何事项都必须建立在有法可依、有法必依的基础之上，运用法治的形式对自身的行为进行规范和约束，使其具有很强的刚性和约束力。当前行政事业单位内控建设中的法治建设还是空白，出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等部门指导性文件，还没有上升到法治层面进行硬性规定，具体的内控程序没有像预算管理那样法制化，那样一步一步进行严格的规范。为此，要运用法治思维强化内控建设刚性。过程的规范程度决定了最终的绩效。提高内控法治化程度，规范工作要求及环节步骤，必将提高内控建设的绩效水平。

（一）内控要求法治化

目前单独出台《内控法》难度较大，也不符合当前现状，鉴于内控建设属于会计管理的范畴，离不开会计管理的协同融合，建议在此轮《会计法》修订中，对单位开展内控建设做单独的规定要求，阐述单位开展内控建设任务要求、环节步骤以及预期目标等内容，这既实现了内控法治化的刚性规定，又有利于促进内控建设与会计管理的深度融合。

（二）内控职能法治化

在内控要求法治化的基础上，应推动单位肩负内控职能的法治化。建议根据有关法律法规的要求，由编办部门明确行政事业单位内控职能及机构的设置，明确单位承担的开展内控建设的职能，结合单位的实际情况，设立内控建设专职机构和人员编制数，实现专业人做专业事，不再采取兼职方式，同时单位内部还应据此明确财务部门、内审部门、纪检监察部门、资产管理部门、法律部门在内控建设中的职责，各自依法依规、履职尽责，以利于推动内控建设良性发展。

（三）内控报告法治化

阳光是最好的防腐剂，公开透明是未来政府履行受托责任、提供公共产品和公共服务的必然要求。建议结合预算公开机制，定期向本级人大汇报本单位、本部门的内控建设情况，建立内控专题报告机制和人大代表检查、问询机制，实现公开、透明，接受人大代表、社会监督，鼓励社会第三方参与单位内控建设和发挥外部监督作用，从外部倒逼本单位内控建设科学化、规范化、法治化进程。

五、用底线思维防范内控建设风险

底线思维要求我们树立强烈的风险意识，凡事从最坏的结果预备，做好最坏的打算，以此研判工作目标、过程及路径中潜在的各类风险，以便事前有效化解风险。当前行政事业单位内控建设中存在的风险比比皆是，如内控架构不完善，机制运行不畅，内控与业务“两张皮”，内控覆盖面存在空白区域等；内控建设未能达到预期效果，防控措施走过场，对预算、收支、资产、工程建设、合同管理等重点领域的防控落实不到位，或者形式、程序都完成了，但是结果被人为操纵；再或者在某一时间段建立的内控措施是有效的，但是随着外部环境的变化，内控措施不能与时俱进，面对新环境失效了，暴露出体制机制的缺陷，等等。为此，这些都需要单位内控建设实施者从底线思维出发，将内控建设中正在经历的以及未来可以预见的风险进行统筹研究，有效应对防范风险，提高内控建设成效。具体而言，有以下三方面需要注意：

（一）防范内控顶层设计缺陷风险

此类风险表现为行政事业单位缺少为实现控制目标所必需的控制措施，或现存控制设计不适当，即使正常运行也难以实现控制目标。凡事预则立，不预则废。因此，在内控建设的规划阶段，既要坚持全面推进，确保内控覆盖单位经济和各业务流程的全范围；又要坚持问题导向，针对单位内部管理的薄弱环节和风险隐患，特别是单位内部权力集中的资金分配使用、采购、工程建设等重点领域和关键岗位，明确控制节点和风险防范要求，有效避免内控顶层设计缺陷风险。

（二）防范内控主体执行缺陷风险

此类风险表现为设计有效且合理适当的内控在本单位运行不适，这包括内控措施遭人为阻挠破坏、不称职的人执行不到位；未按设计的方式运行、运行的时间或频率不当、没有得到一以贯之有效运行等状况，从而直接影响内控目标的实现。鉴于此，必须高度重视人作为实施主体的主观能动性，在科学谋划内控顶层设计的基础上，以权力制衡为核心，精心配置重点领域和关键岗位的人力资源，合理界定岗位职责，并制定详细的内控执行考核机制，将制约内部权力运行嵌入内控的各个层级、各个方面、各个环节，贯穿到关键岗位人员行使内部权力运行的决策、执行和监督的全过程，实现360度无死角的监督。

（三）防范内控外部环境变化风险

依据实践论，特定的制度一定是在特殊的环境下制定的，如果环境改变了，相应制度也应相应调整，否则，制度将失去原有的约束力。外部环境的变化是内控建设中不容忽视的因素。所以，在单位内控建设过程中不可避免会面临外部环境变化风险，如法律风险，随着政府职能进一步转变，相关法律法规逐渐完善，行政事业单位在履行自身职责和提供公共服务的过程中将接受更多、更强的约束和监督，内控的要求规范也应相应提档升级；再如经济风险，行政事业单位在发挥管理和服务社会的各种职能中，国家经济形势、产业政策、资源供给、融资环境、市场竞争、信用风险、技术革新等因素变化都会给行政事业单位内控机制带来新的变化和要求，需要内控机制与时俱进、因时而变。