PDCAPDCA循环法在部门预算内部审计中的应用

■/宗建岳

PDCA是英语单词Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和Action（纠正）的首字母，所谓PDCA循环法就是按照这一顺序进行产品质量管理，并且循环不止地进行下去的科学程序。PDCA循环的计划（P）、执行（D）、检查（C）和纠正（A）四个过程不是运行一次就结束，而是周而复始地进行，一个循环完了，解决一些问题，未解决的问题进入下一个循环，呈螺旋式上升。PDCA循环法作为全面质量管理体系运转的基本方法，也同样适用于一切循序渐进的经济管理活动。

行政事业单位（以下简称单位）内部管理控制是部门预算管理（以下简称预算管理）体系不可或缺的重要组成部分，主要通过内部审计来实现。本文就部门预算内部审计过程中如何将PDCA循环法的计划、执行、检查和纠正四个过程中的一些管理要点，分别对应用于部门预算中的预算编制、预算执行、预算检查和预算改善等四个主要环节，作一探析。

一、预算编制环节

PDCA管理循环模式中的P（Planning）计划，一般包括管理目标（goal）、实施计划（plan）等几个部分。P应用于预算编制（Budgeting）内部审计环节，就是内审部门通过实施预算编制事前审核、参与预算实施计划制定和审查预算管理目标定位等督查手段，对一个循环周期内部门预算的顺利实施进行谋篇布局，并为下一环节的预算执行创造前提条件。

（一）实施预算编制事前审核

预算编制是预算管理的首要环节。因此，内部审计对预算编制开展事前审核，十分必要。

1.审查预算编制的科学性。审查部门预算编制的指导思想是否正确，着重审查部门预算编制是否坚持预算内外资金统编，一个单位一本预算的原则，是否坚持收支平衡的原则。审查部门预算编制的方法是否科学先进，着重审查部门预算编制是否坚持零基预算编制方法。审查部门预算编制的程序是否规范，着重审查部门预算编制是否实行自下而上、上下结合的“二上二下”程序。审查部门预算编制的依据是否客观公允，着重审查单位预算编制中支出定额是否坚持实事求是的原则。

2.核实预算编制的可行性。核实单位编制的预算规模是否切实可行，是否坚持“先维持、后发展”的原则，真正做到保人员经费的供给，保单位的正常运转。核实单位编制的预算是否量力而行，是否做到统筹兼顾、保障重点。核实单位编制的预算工作量是否积极合理、真实准确。着重核实各项收入预算是否真实可靠，是否打足匡全，依据是否合法合规，有无随意匡估或隐瞒收入等问题；支出预算测算是否真实准确，人员经费预算有无存在多报或漏报，公用经费预算有无按照定额标准测算，专项项目经费预算有无虚假编报；收支预算结果是否平衡，是否留有一定的余地，以保证部门预算能够实施到位。

3.分析预算编制的效益性。以项目经费预算为例，一方面，对所有申报预算项目按轻重缓急进行分类，根据效率优先、科学合理的原则，对各个项目进行综合评分排序。另一方面，看单位是否根据项目经费的实际需要和财力可能进行决策与编制，着重分析已纳入预算项目的实际经费需求，对事业发展或行政任务完成的实际作用，资金使用的预计效益，有无存在铺张浪费和重复投入等问题。

（二）参与预算实施计划制定

预算实施计划是预算管理全过程的“导航仪”，内部审计要积极参与实施计划制定，确保部门预算执行更加具体化、规范化和程序化。

1.计划要围绕预算管理主线。部门预算编制、执行、分析和调整等多个连续性环节，形成预算管理的一条主线，实施计划应首先围绕这一管理主线及各个主要环节的相应要求制定，同时有助于内部审计对计划实施进行跟踪监督。

2.确保预算管理有序运行。实施计划要符合本单位预算管理的实际情况和财务管理的相关要求，实施计划要有为达到预算管理目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、职责分工等关键性内容，有较强的时间性、步骤性和可操作性，可以确保预算管理规范有序运行。与此同时，内部审计对应预算实施计划的相关内容与要求，应有所体现。

3.助推预算管理目标实现。如何评价预算执行的成效，预算管理目标的完成情况是重要的验收标准。因此，内部审计参与实施计划制定的任务之一就是要有助于预算管理目标的实现。

（三）审查预算管理目标定位

预算管理目标主导着部门预算管理的基本方向。内部审计审查预算管理目标定位，包括：

1.目标编制要求指向明确。内审部门应事先参与预算调查研究和论证，科学、合理地测算单位对预算资金的需求。管理目标应是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。

2.目标审核坚持合理可行。主要审核点在于：目标的政策性。审核预算管理目标编制是否符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与预算支出范围、方向、效果紧密相关。目标的可行性。审核单位预算编制与管理目标的实现，是否都有具体的原则、依据、办法、内容、要求、步骤等。目标的准确性。即根据预算资金的使用规定、支出方向和重点，对管理目标进行个性化、差异化审核，以提高预算管理目标的准确性。审核内容包括预算管理目标与单位职能和主要业务的相关性、绩效指标设置的科学性和预算编制的合理性等。

3.目标明确有助客观评价。内审部门应将预算管理目标清晰化、可量化、指标化，并从数量、质量、成本和时效等方面进行细化。相关目标尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述，以便单位在预算执行中围绕实现管理目标这一主线，积极采取有效措施，进行实时监控和预算绩效评价对照比较。

二、预算执行环节

PDCA管理循环中的D（design）执行，包括方案和布局等内容。预算执行是预算管理的关键环节，也是薄弱环节。D应用于预算执行（Budget enforcement）内部审计环节，就是内审部门通过协助预算执行方案设计、构建执行监控体系和健全执行预警机制等监控方式，有序推进预算执行工作，提高预算的执行力和控制力。

（一）协助预算执行方案设计

内审部门在协助预算执行具体方案设计时，不可忽视以下三个方面。

1.造预算管理氛围。预算管理的核心是人。预算执行内部审计要注重发挥单位文化的支撑作用，通过部门预算的政策宣传与业务培训，让预算管理的思想内化于心，外化于行，从而自觉维护并积极推进本单位预算执行的持续、有序和有效开展。

2.健全预算管理制度。通过健全预算管理制度，确保预算执行的规范性和严肃性。如：建立预算管理内控制度，使预算编制、执行、监督相分离，使各类支出严格按照预算编制执行；建立预算管理内审制度，进行定期和不定期的专项审计，确保预算执行的规范性。

3.明确预算管理职责。除单位领导和财务部门外，预算管理同样涉及到单位职能部门、管理领域和业务流程等多个方面。因此，在执行管理方案设计中进一步明确单位各职能部门、财务部门、内审部门及重大业务流程中的预算管理职责与分工十分必要。

（二）构建预算执行监管体系

1.实施全过程监管。当前，许多单位预算管理要求与业务管理流程是脱节的，无法对单位业务活动实施全过程监管，这样很可能导致单位重大合同鉴证、政府采购组织、重要项目实施等业务活动管理的失控。因此，预算执行环节的内部审计主要目标之一要将预算管理与业务流程紧密结合起来，形成管理交集，并让财务人员实时参与单位业务活动。

2.实施全方位监管。一方面，应用实时控制方法，如预算执行进度督促、资金使用绩效评价等，对主要业务活动开展事前、事中和事后的监管；另一方面，设立多道控制防线，为预算管理活动稳健、高效运行提供有力的保障体系。

3.实施关键点监管。对预算执行关键点的监管情况决定整个部门预算控制体系的管理绩效。对预算执行内部审计的关键点主要集中在“三公”经费管理、重大项目安排和大额资金使用等方面。

（三）健全预算执行预警机制

风险防控是内部审计的重要职能之一，内部审计加强预算执行预警分析与风险控制，主要表现形式有：

1.进行日常预警提示。内审部门利用单位办公会等其他渠道对预算执行序时进度不力、预算执行不规范等情况进行预警提示。

2.定期查阅财务分析。内审部门通过定期查阅财务分析，对单位基本支出、项目支出预算执行序时进度与存在问题进行原因分析和数据对比，有针性地发出预警信息，提出完善预算管理的相关建议。

3.加强年度考核评价。内审部门通过单位预算、决算及相应的财务分析等审核工作，对单位预算执行的真实性、合规性和有效性进行年度考核与评价，并将考核与评价结果用于指导、规范和改进单位下一年度的预算管理。

三、预算检查环节

PDCA管理循环中的C，包括：Check（检查）、Clean（清理）、Communicate（沟通）、Control（控制）。C应用于预算检查（Budgetary control）内部审计环节，就是内审部门通过强化预算执行督查、开展预算绩效评价和发挥内审服务功能等监管方法，进一步提升预算管理绩效，检查、分析并确认预算执行实际是否达到预期管理目标等情况。

（一）强化预算执行督查

1.检查预算执行的严肃性。主要包括：检查部门预算是否按计划、按序时进度实施，各项收入预算是否及时实现，各项支出是否超预算、超进度，有无存在被挤占挪用等问题。是否不断优化单位部门预算执行的外部环境，切实维护部门预算执行的严肃性。是否在保证单位预算项目不串位、不挪位的同时，还注重加强了对下属单位部门预算执行的监督，保证其预算目标执行到位。

2.核实预算执行的真实性。全面审查确定各项收支的真实性，主要包括：核实部门预算收支活动是否真正发生，有无存在做假账、虚假列报收支行为。核实部门预算执行率不高或未能完成的原因，分析影响预算执行的主客观因素，查明是编制环节上存在收入基数、支出定额测算不科学、不合理等问题，是执行过程中出现的预算未预料的客观因素影响，还是单位人为擅自开减收增支口子，致使收入未能及时足额收取，做到应收尽收。是否未能采取部门预算包干责任制，未能坚持量入为出，量力而行，致使支出预算突破等问题。

3.查找预算执行的差异性。虽然部门预算是根据财政预算编制文件并在单位大量调研工作后编制的，但总有一些不确定因素是单位不到考虑周全的。随着单位工作目标和客观环境的不断变化，原预算批复内容与实际执行情况也会出现一定的偏差。所以，内审部门应及时掌握预算执行情况，将其与预算计划进行对比，查找并确认预算执行差异，形成差异成因分析，提出相应对策建议，为下一步的预算执行和调整做好准备工作。

（二）开展预算绩效评价

内审机构的相对独立性，保证了内部审计能够独立客观地对部门预算开展绩效评价。

1.做好事前、事中和事后三个环节绩效评审。在预算编制阶段，通过事前编审，提出预算项目筛选建议，避免不必要的财政资金浪费。在实施阶段，进行事中监督，从中找出差距和问题，及时采取措施加以纠正，使预算执行更加规范、更具效率。在分析与考核阶段，事后评价主要侧重于预算执行结果的分析，对经费使用中发现的损失浪费现象予以揭露，对存在问题提出处理意见。

2.实施综合评价与专项评价两个结合评价。综合评价是对单位预算经费使用绩效实施总体评价。专项评价主要反映专项资金使用绩效情况，侧重于对较大项目资金的执行率、合规性和绩效性等进行监督考核。在进行绩效评价时，除使用财政部门统一制定的评价指标外，还可创设使用具有本部门特色的评价指标。

3.开展预算执行及其结果效益性独立评价。着重审查部门预算各项收支是否达到预期的效果，特别是支出方面，是否体现了节约、效益原则，实现了既定的绩效目标。

（三）发挥内审服务职能

内部审计在反映预算管理成效的同时，也揭示了单位在预算执行、内控管理和业务流程等方面存在的问题。对预算管理进行内审分析，也是一个信息流动和情况反馈的过程。内审部门要及时将预算执行检查分析信息上报单位领导，为单位进一步加强预算管理提出改进建议，为领导决策当好参谋。同时，也要将预算执行情况以内部通报等方式传递给单位相关部门和全体职工，以提高单位全员参与预算管理的责任性和积极性。

四、预算改善环节

PDCA管理循环中的A，主要是Act（执行，对总结检查的结果进行处理）、Aim（按照目标要求行事，如改善、提高）等。A应用于预算改善（Budgetary perfection）内部审计环节，就是内审部门通过推进审计整改落实、加强内审成果运用、完善预算管理机制等改进措施，完成预算管理周期循环，实现单位阶段预算管理目标，促进预算管理水平逐步提升。

（一）推进审计整改落实

1.充分运用审计结果。内审部门对预算管理情况进行量化打分，确定相应等次，分类提出处理建议。评为“优”的，提请单位采取适当方式对相关部门和人员在一定范围内通报表扬并总结推广经验。评为“良”的，建议单位进一步采取措施加强预算管理。评为“中”的，建议在一定范围内予以通报，对存在问题限期整改。评为“差”的，建议单位分析成因，研究对策，资金使用绩效达不到预期目标的，可建议撤销该项目。

2.督促单位预算调整。内审部门通过对预算执行差异的查找分析和预算管理的绩效评价，对那些预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的收支预算，及时提醒并督促单位实施预算调整，以增强预算管理的规范性、合理性和时效性，提升预算执行质量。

3.全程监督审计整改。内部审计是一个发现预算管理存在问题的过程，也是一个督促预算管理存在问题整改的过程。内审部门应对各类内外审计整改实施全程监督，务求将各类预算管理存在问题整改抓到实处，取得实效。

（二）加强内审成果运用

1.跟踪结果运用落实。根据部门预算内部审计整改意见，内审部门对单位预算管理存在问题的整改落实，实施必要的跟踪监督，努力将审计结果应用落到实处。

2.促进内外监管融合。内审部门通过通报、报告和公开等形式，将单位预算管理取得的绩效、存在问题、意见建议向单位领导和有关部门汇报，并对外适时公开，以内审促外管，实现内外监管的有机融合。

3.加强管理责任追究。内审部门将预算管理发现问题与相应责任追究相结合，对存在严重问题的，建议单位领导按相关规定对相关人员进行问责。

（三）完善预算管理机制

1.构建纠弊整改机制。单位对预算管理循环中存在的问题，应及时进行纠弊整改。对于其中一些因现行规章制度失效和管理模式落后等原因无法在短时间内纠弊整改的问题，不能听之任之，应将这些问题继续放到下一个预算管理循环之中，并积极采取对策措施争取早日解决。

2.健全结果运用机制。内审部门根据预算管理有关规定和实际需求，引导单位建立健全预算管理审计检查结果运用机制，使审计检查结果运用工作走上规范化、制度化和常态化的轨道。

3.修订完善管理制度。内审部门根据预算管理内部审计中发现的带有普遍性、倾向性、多发性的问题，主动积极参与修订完善相关制度，形成更加科学合理、规范有序的规章制度，用以指导、规范下一个循环中的预算管理，防止类似问题的再次发生。

五、研究结论与建议

如上所述，相比其他管理方法，将PDCA循环法应用于部门预算内部审计，可以发挥PDCA循环法更贴实际、更具活力、更为科学、更有成效的管理优势，进一步提高单位内部审计质量和财务管理水平，推进单位总体管理目标的实现。总之，PDCA循环法是新时代下值得单位进一步探讨并应用于预算管理内部审计的一项创新方法。