中央专项转移支付存在的主要问题及对策建议

唐金倍 苏志诚

党的十九大要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”专项转移支付是政府间财政关系的重要内容。认真分析研究专项转移支付存在问题的主要原因，并积极建言献策，对于我国加快建立现代财政制度具有现实意义。

一、专项转移支付改革的现状和问题

分税制以来，中央专项转移支付制度在改革进程中不断完善，但随着经济社会发展和政府公共服务职能扩展，也暴露出其与现代财政制度的要求存在较大差距。

（一）专项转移支付涉及领域过宽

中央转移支付体系主要包括一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付的主要目标是弥补地方财力缺口，实现地方财政能力均等化，由财政部统一安排；专项转移支付是为实现特定的宏观政策目标，以及对委托事务进行补偿而设立的专项补助资金，专项转移支付的审批权则分散在其他职能部门。专项转移支付本质是有条件的转移支付，但我国理论界与实务部门在改革过程中对其概念的定义至今没统一。由于一些转移支付的称谓和归类尚不严谨，还引发社会上许多人对转移支付分类概念的误解及其规模比例的争议。

分税制后，中央逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。在这一过程中，转移支付改革呈现出的主要特征，一是有条件的转移支付内涵实际在扩大。2009年为规范转移支付制度，中央财政将原列在专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等补助数额相对稳定的项目转入一般性转移支付。由此可见，1994年以来，专项转移支付的名称虽然一直未曾改变，但若以“有条件”的属性为标志来判断，有条件的转移支付实际上已经大量出现在一般性转移支付中了。二是转移支付体系分类有特殊需要。2009年为规范转移支付制度，改革调整后，除相对稳定的项目外，还有一部分上述转移支付项目仍保留在专项转移支付中①韩冰：《转移支付制度演进的逻辑——转移支付功能定位与现实选择》，《地方财政研究》，2014年第9期。。由此，转移支付体系出现了“一般之中有专项，专项之中有一般”的现象。也就是，一般性转移支付中有许多指定用途的资金，专项转移支付中也有许多弥补地方财力缺口的资金。目前，中央财政在公共预算的统计口径上，将财政主管的补助资金统称为一般性转移支付；将财政与其他职能部门协管的补助资金统称为专项转移支付。各个专项转移支付的政策目标虽然复杂，但若从其预算科目的归类目标上看却十分清晰：表面上是便于预算科目分类统计的需要，实际上体现出财政与其他部门之间的权利架构。从转移支付预算科目的分类统计上，直接反映的是财政主导与统筹的财力结构，间接反映的是财政与其他部门的权力结构。三是中央专项转移支付项目过多。据审计署报告，长期以来，专项转移支付的项目几乎覆盖所有预算支出科目。在一般性转移支付中，除均衡性转移支付外，其余大部分一般性转移支付都有规定用途，可以由地方政府统筹安排的资金，实际上就剩下均衡性转移支付。但长期以来，均衡性转移支付的占比很小，可能难以起到均衡地方财力的作用。

（二）专项转移支付规模长期过大

中央专项转移支付规模过大，从1994年的375亿元增加到2016年的20925亿元，年均增长21.01%。中央专项转移支付占中央转移支付比重（以下简称：专项转移支付占比）过大，长期高于50%以上（详见图1）。1998年为应对亚洲金融危机，中央专项转移支付占比出现一个极值，达到73.96%。

2008年在美国次贷危机影响下，中央为了避免经济增速持续下滑，中央专项转移支付占比又一次出现极值，达到了52.53%。从2011年开始，占比呈现出下降趋势，到2016年底，中央专项转移支付占比为39.17%，首次低于40%，但仍然保持着相当大的规模。

图1 1995-2016年中央转移支付的规模和结构

据全国妇联国际部部长牟虹在2014年北京APEC首场媒体吹风会上介绍，2013年，中国女性人口6.63亿，占全国人口总量的48.7%，其中，女性就业人口占全国就业总人口（7.7亿）的45%。在农村，女性占农业劳动者的65%以上，成为农业生产的主力军；在城市，女性自主创业率达21%以上，女企业家约占全国企业家总数的25%，女科技工作者总量也达2100多万，约占全国科技人才资源总量的40%［3］。

财政部门内部也存在同样的权力架构，对各业务司局在财力再分配中出现争钱与挣钱的矛盾，也需要核心业务司进行统筹协调，建立内在制约机制。但目前中央财政融合条块财力的分档补助办法还欠科学。在解决深层次体制机制性问题上，要取得实质性进展，需要提升分档补助的“条块融合”技术水平。

（三）资金使用效率不高且整合难度大

中央专项转移支付资金使用效率不高的表现，一是难以统筹形成合力。分配方式既“分条”又“切块”，项目繁多、重复交叉，撒胡椒面式划拨，资金分配不规范。二是部门累积滚存资金数额巨大。由于预算科目设置不合理，有的专项资金出现挤占挪用，也有的过度拘泥专款专用，不能调剂，项目设置缺乏严格的准入和退出机制，许多专项设立缺乏依据，设立后成为既得利益，缺乏自动退出机制。三是资金预算可预期性不足。大量的专项转移支付资金在分配中缺乏公开透明的程序，临时性和随意性相对较大，由于各个专项转移支付的制度相差较大，地方每年的预算更是无从预期，大量的专项资金无法列入年初预算，以致预算安排管理粗放，许多项目执行进度比较慢，资金使用效果不佳，等等。

为此，历史上中央多次要求整合、清理专项转移支付，但最终效果都非常有限。党的十八届三中全会《决定》再次明确提出清理、整合、规范专项转移支付项目。2015年2月，国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），明确逐步将专项转移支付占比压缩到40%以下。根据党的十八届三中全会确定的财税体制改革方向，福建省对省级专项转移支付资金进行了全面清理、整合和规范。在取得成效的同时，也遇到不少的问题。如部门阻力比较大、预决算间的衔接难度比较大等问题。

税收努力与转移支付之间是否存在互相制约机制，是评判转移支付制度是否完善的重要标准。将均衡性转移支付制度中的税收努力考核办法移植到分档补助中，以增强分档补助的税收努力激励约束机制，原本是正确的。但是，现行分档补助与税收努力的内在制约机制还不完善，而且中央评价地方收入能力指标体系内在不合理因素还存在自我循环、自我强化的现象。一是平均有效税率缺乏代表性。中央财政以指定的有效税种计算的全国平均有效税率，是加权平均数，缺乏代表性。若以中位数或者众数为全国平均有效税率，也比加权平均数更有代表性。二是分档补助存在盲区。中央财政分档补助的依据，先是以经济地理区位为依据，后来有些项目又改为测算地方财政困难程度，并将其分类简化，按照东中西区域确定不同补助比例，对除均衡性转移支付之外的绝大多数其他转移支付进行资金分配。这实际上仍然还是以经济地理区位作为分档的主要依据。由于分档档位太少，与各档边缘地区实际情况不对称，抑制了各档末尾地区财政的发展能力，而东部地区的分档补助系数最小，处于东部末尾的省份必然受影响最大。三是财政部财政收入质量的偏离度考评办法也不够科学。根据财政部出台的《地方财政管理绩效综合评价方案》（财预〔2014〕45号），从2014年开始，中央对地方转移支付将更多参考地方财政绩效考评结果。在该《评价方案》中提出，为提高收入质量，以宏观产业税负、公共财政收入中税收收入占比等为对象，评价地方财政收入质量，引导和督促地方加快经济结构调整升级。其中，宏观产业税负的评价，是划分东、中、西区域，分别计算各省第二产业、第三产业税收额占第二产业、第三产业增加值的比重与所在区域平均值的偏离度，偏离度越低得分越高。按该方法进行评价，对福建省将产生尤为不利的影响。这里不妨做一个数据分析：从全国范围看，2013年第二、三产业税收额占第二、三产业增加值的比重为9.40%，福建省为8.69%，偏离全国平均值0.71个百分点。从东部区域来看，东部地区该指标平均值为10.38%，福建省排在东部地区倒数第2位，低于该平均值1.69个百分点，偏离程度显著被扩大。原因在于，东部地区包含了京津沪三个直辖市，而城市型经济省份一个明显特征，就是其二三产业税收比重天然的较一般省份要高。若剔除京津沪三市，福建省二三产业税收比重与剩余东部省份的平均值9.19%仅差0.5个百分点，与其在归类区域中比较的情况相当。而且，城市化进程有其客观规律性，一般省份城市化水平要进化到京津沪的水平，还需一个长期过程，忽视这种规律性是不正确的。

中型会计师事务所由于资源、人才等优势，可以在审计传统服务的基础上，更多地开展鉴证、咨询等等服务，从而获取更多的业务来源与效益，但其在审计行业领域依然不能够跟大型会计师事务所相提并论，使自身的发展受到明显限制。小型会计师事务所在我国数量较多，但是其收入比重占不到整个行业的五分之一，其综合发展水平不高，因而小型会计师事务所在业务种类和业务量方面都是比较匮乏的，收入与资源的限制也影响了小型会计师事务所的进一步提升，反而更加注重于价格上的竞争，这种不良形象也影响了注册会计师行业的整体发展。

二、存在问题的深层原因分析

专项转移支付虽是财政资金安排的一种特定形式，但其涉及到政府与市场之间的关系，涉及到政府职能的履行方式，涉及到中央与地方之间的权力分配与相互影响，是国家治理体系的大问题。如何在保证中央政府宏观调控能力的情况下减少对资源配置的扭曲效应，应当是我国政府间转移支付改革的努力方向。我国政府治理能力的问题主要是，自我约束机制及外部控制机制不太完善，难以保证治理过程的科学性和目标的公共性。所以，需要以预算管理制度化来弥补政府自身的缺陷，以预算管理制度和技术的科学化来调节和规范政府行为。国家治理现代化改革，应当要以专项转移支付为“抓手”，理顺不同级次政府间的关系，理顺政府与市场之间的关系，进而由点带面完善国家治理体系。

（一）政府间事权划分不明确

我国政府间财政关系未理顺。条块分割财力，财权肢解、决策分散，增加了中央与地方、上级与下级政府间博弈的机会与谈判成本。一是政府转变职能不到位。政府和市场、社会边界没有厘清，财政供给范围不科学，造成财政供给范围越位、错位和缺位现象并存。二是中央地方权责脱节。横向财力分配固化突出，财政统筹安排难度大。纵向财力分配法制化程度低，政府间事权划分随意性较大。三是地方公共预算收支不平衡。由此，地方出现了异化的两个“依赖性”和“积极性”，即依赖中央补助和土地财政，积极“跑部钱进”和体制外收支，导致政府职能异化和债务潜在风险。

（二）财政统筹能力较弱

由于其他职能部门存在专业管理与信息上的优势，“项目治国”因此常常成为各级政府及部门的习惯。但预算执行部门成了预算分配部门，必然会扰乱财政资金分配秩序。中央财政为统筹集中财力，遵循的路径大体两条：一条是整合部门专项。从2006年开始，中央财政多次提出缩小专项转移支付规模，由于政府职能转变缓慢和行政体制权力架构影响，部门利益存在刚性，通过整合部门专项来解决财力分散化问题，实际所取得的成果非常有限。再一条是融合条块财力。主要的措施就是分档补助。1998年，中央财政在调整工资专项补助中开始实施分档补助办法。之后，在农业、教育、卫生、社保等方面，陆续出台了不同区域标准和分担比例的专项补助政策。融合相对于整合，阻力较小。因此，中央财政分档补助政策的实质是促进条块财力融合的重要措施。但在现实中条块财力结合尚不融洽，关键是，中央财政促进条块融合的技术性还不够科学。

以大连海事大学自主研发的无人艇为控制对象进行仿真分析，通过实船试验辨识得到式(3)中被控对象的参数分别为：K=0.701，T=0.332,非线性参数α1=1, α2=0.001。

（三）利益主体博弈格局较难协调

分档补助的主体是中央财政和其他部门，客体是专项转移支付，受体是地方政府，载体是项目资金分配办法。载体出现的问题其实都是表面现象，现行中央分档补助的问题实质上集中反映了利益主体之间的深层矛盾。从统筹协调角度看，中央财政倾向主导财力再分配；从宏观调控角度看，中央其他部门倾向有条件的转移支付；从因地制宜角度看，地方政府倾向无条件的转移支付。但是，无条件的转移支付已经不是现在所说的一般性转移支付，而是均衡性转移支付。中央财政提出，完善转移支付制度的指导思想是，要以实行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式，实现全国基本公共服务均等化。这句话的实质，其实就是中央财政要主导财力再分配。其他主管部门为了巩固专项资金分配的主导地位，积极推行专项资金法制化，其实质是“财力部门化，部门利益化，利益法制化”。地方政府在这场博弈中处于被动的地位，原因在于中央与地方事权划分不清晰。与政府职能的转变和财政体制的完善有关。根本原因，是“统一领导，条块结合”行政管理的权力架构。

降颅压治疗：颅内压增高者需要积极降压治疗，常用降颅内压方法有药物降压、腰穿引流、腰大池置管引流、侧脑室外引流、脑室-腹腔分流术、留置Ommaya囊（贮液囊）等。置管持续外引流降颅压需严格无菌操作，加强护理，防止继发感染。

三、若干思考及对策建议

专项转移支付资金存在使用效率低下等诸多问题，表面原因，主要是资金分配不规范，分配权限分散等。深层原因，主要是政府间财政关系尚未理顺，财政的统筹能力较弱，利益主体博弈格局较难协调等。

2012年8月2—4日，福建省柘荣县受第9号台风“苏拉”影响，遭遇持续强降雨，雨量达328 mm，最大1小时雨量达88 mm、最大3小时雨量达141 mm。特大暴雨造成柘荣县境内河水急剧上涨，城区局部内涝，各乡镇不同程度受灾，多处护岸、堤防和道路被冲毁，山体滑坡频发。面对特大强降雨，柘荣县及时启动县级山洪灾害防御预案。各地各部门按照预案加强工程巡查、及时转移群众，23支应急分队果断处置险情，各地防御预警铜锣长紧急鸣锣告警。8月3日23时，乍洋乡石山站监测到最大1小时降雨量达88 mm，由于山洪灾害监测预警系统及时预警，县乡两级立即启动应急预案，转移下游村民300多人，避免了人员伤亡。

因此，要从提高国家治理现代化能力的高度上，以更加科学、合理和规范的方式，激发地方和部门内在的改革动力，推动转移支付设置与财政事权划分相适应，建立科学高效的专项转移支付体系。

（一）规范政府间财政关系

要完善以中央和地方财政关系为载体的财税体制机制，增强制度的可预期性和稳定性，保护和激发地方改革和发展能力。一是建立事权和支出责任相适应制度。在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事务的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及激励相容性，合理划分中央地方财政事权和支出责任，中央和地方按规定分担支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，缓解地方支出压力。二是规范政府间转移支付的分配依据与方法。改变过去的基数法和讨价还价的分配方式，尽可能地将所有项目和资金的分配全部纳入科学化规范化的轨道，提高透明度。合理选择并运用转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，推进地区间基本公共服务均等化。三是调动中央和地方两个积极性。要发挥转移支付在平衡地方财力、引导地方财政支出结构优化方面的积极作用。转移支付方式和结构的设计，既要考虑到中央对地方的调控，体现中央的政策意图，也要尽可能地发挥地方统筹使用转移支付资金的自主性。

（二）创新条块财力融合的新举措

完善转移支付的资金分配办法，不仅是改善专项转移支付区域政策的举措，更大的意义是，在国家治理现代化的大背景下，探索体现科学性的体制机制创新。一是进一步完善地方财政收入能力的一系列评价指标。建议建立更加科学合理的地方财政收入能力评估办法，如扩大有效税种的内涵，使有效税率能正确评估地方税收的潜在能力，真正反映地方税收努力程度。二是清除中央转移支付的盲区和死角。消除各档边缘地区财力与增量调节不对称的现状。取消按经济区位为主要依据的分档补助政策。建议将以经济地理区位为依据的转移支付分档补助系数改为以财政综合实力为依据。同时，还应细化分档补助政策，增加分档档次，使各省实际情况与分配系数更加对称和吻合。三是完善地方财政管理绩效综合评价方案。建议取消财政收入质量考评办法与专项转移支付资金挂钩的政策。或者改进财政收入质量考评办法，在计算和评价各地的指标时，应该剔除京津沪三市。

（三）有序规范部门的“二次分配权”

要围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，提高转移支付资金使用绩效，充分发挥转移支付制度在推进基本公共服务均等化、促进经济社会持续健康发展方面的作用。既要兼顾中央和地方两方的利益，还要化解横向部门间财力矛盾。在转移支付的结构上，既不能像过去那样以专项为主，但也不能走向反面。一是进一步优化转移支付结构。按照“调结构、增一般、减专项；强管理、推公开、提绩效”的思路，大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付。二是建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模。三是积极试行提高分类拨款的比重。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，选择某些领域试行“大专项+任务清单”管理方式。

［1］韩冰.转移支付制度演进的逻辑——转移支付功能定位与现实选择［J］.地方财政研究，2014（9）.