绩效预算管理问题研究：一个文献综述

引 言

绩效预算是公共管理领域的一个重要课题。自西方国家实施绩效预算以来，在提高资金使用效率和社会服务水平方面取得了显著的效果。在美国，政府预算形式发生过多次演变，先后经历了逐项预算、旧绩效预算、规划预算、零基预算等阶段，最终选择了从20世纪90年代沿用至今的“新绩效预算”模式。可以说，绩效预算作为一种预算管理模式，在提高政府工作效率、优化资源配置、提高资金效率、效益、有效性等方面起着积极的作用，成为各国克服传统预算模式缺陷，应对经济困难的一种自然选择。纵观西方国家经过了百余年改革与探索，绩效预算不仅在理论上得到了丰富，而且在实践中也形成了一套科学的体系。但是，绩效预算在每个阶段的实施都存在不同的困境和问题。绩效预算的实施需要理论指导，本文拟对国外有关绩效预算的文献进行了梳理和总结，并指出其研究不足和今后进一步的研究方向。

一、绩效预算的产生及背景

绩效预算改革的历程最早可以追溯至20世纪初期，要考察绩效预算对预算资金安排、公共服务决策的基本影响，则需追溯到1949年第一份胡佛报告所提出的“绩效预算”这一概念。我们习惯将20世纪50年代实施的“绩效预算”称为旧绩效预算。随着时间的推移，出于改进公共资源优先配置，提高公共部门绩效和资金使用效率的需要，预算模式随着时间的推移而演变。最早实行的预算模式是传统的逐项预算模式，即在第二次世界大战期间新政府所采取的逐项预算模式(Tayer & Willand，1997；Jones & McCaffery，2010)，“逐项预算”主要适用于控制不同类别的投入，如人员、运营开支以及用于提供服务的固定设备的资金。其优势在于它允许立法者和其他预算制定者对公共资金实现有效的财务控制。立法者可以在特定的时期将指定的款项用于特定的投入，并核实这些钱是否按照指定的用途使用。但是，传统的预算方式主要关注是对资金的合规性进行控制，缺乏灵活性，容易导致资源错配和无效率，由于其管理不够灵活导致无法应对环境资源的变化，此种预算模式已经陷入了“继续使用还是放弃”的僵局(Aristovnik & Sleljak，2009)。

紧接着是肯尼迪时期推行的规划预算(PPBS)，强调项目管理和预算的计划性(Tayer & Willand，1997；Shick，1971)，结合美国国防部最初设计规划预算的目的，规划预算即“尝试从国家安全战略之中确立国防目标，根据所制定的目标完成替代方案，比较它们之间的成本效益，并提供相应的决策机制，以最少的资金提供最多的国防服务”。此后，理论界和实务界对规划预算的定义和描述并不统一。不过大多数学者认为规划预算的一个优点是在项目过程中考虑类似的替代方案，通过不同方案之间竞争以实现该项目目标(Diomond2003，van Helden，and van der Kolk 2015; Yi Lu，Mohr，and Tat-Kei Ho 2015)。尽管规划预算在美国国防部取得了相当大的成功，但在向政府推广的过程中，Pilegge(1992)指出许多部门都本能地抗拒规划预算的实施，这主要是由于目标设计困难、产出无法量化、交易成本过高、缺乏强有力的领导者导致其失败。

20世纪60年代后期，规划预算(PPBS)逐渐走向衰落。在美国，除了国防部外，联邦政府及其他部门纷纷摈弃了规划预算制度，转而将眼光放在更简洁的预算编制方法上。在这种情况下，私人部门中使用的目标管理概念被引入到预算管理之中。1973年，美国尼克松总统宣布在21个联邦政府机构推行了绩效目标管理(MBO)。Tommas(2002)认为，与规划预算注重投入、产出、效果及替代方案相比而言，一种预算制度的目标管理应关注其项目的有效性。推行绩效目标管理(MBO)的主要目的在于：“为政府部门设立特定的目标，并为实现这些特定的目标相应的做出高水平、规范化、阶段性”的报告。

零基预算(ZBB)是在20世纪70年代开始实施的，一些政府将其作为在不同的项目中优先排序的一种方法以及增加其责任性(Chan，2002；Broadnax，1977)。零基预算——正如它名字所含之义——意味着在每个预算期内将每个预算单位都看作为新的预算单位。假设项目一直维持在其基期的预算水平不变，只关注其新的预算增长部分是不可能的；每个项目都需要证明其存在的必要性。然而，零基预算并没有被广泛采用，Behn(2003)等部分批评者主要认为一个部门制定多个预算决策包需要大量的时间，就和选择其中的一个决策包一样耗时。相对于那些无关痛痒的替代方案，行政部门当然会把价值更高的资金替代方案做得更有吸引力。零基预算方式有过重的信息负担，立法者在做出拨款决定时，经常使用基数加增长的传统预算方法决策方案，在方案内给出若干可实现的提案。

进入20世纪90年代，在新公共管理运动的推动下，公众开始着重关注政府机构的施政绩效。考虑到以前的不同预算模式的确定及面临的经济压力。曾一度备受冷落的绩效预算重新获得了生机，为了和50年代的旧“绩效预算”区分，习惯上将20世纪80年代的绩效预算称为以结果为导向的新绩效预算(PBB)(Diamond，2003；OECD，2008；Robinson & Last，2009)。在新的时代，绩效预算的概念已重新焕发活力，其产生经历了几次蜕变(Schick 2013)，它是在“零基预算”及相关预算模式的基础上进行了改进，它满足Wildavsky(1978)所提出的预算系统的功能具备的如下特点：“预算应该具有连续性(规划)，改变(政策评价)、灵活性(对支出)并提供刚性(限制消费)”，成为振兴各国政府的重要工具(Anessi-Pessina et al.，2016)。总体看来，美国政府所实施的新绩效预算主要强调三个动机：提高资金使用效率、目标管理、质量管理，主要关注的是资金使用的效率、效益和有效性。其产生主要是出于以下几个目的：一是将不同需求的项目按照优先次序进行排序以分配财政资源。对本财政年度的资源进行管理和分配，以及对项目实施效果进行绩效评价，并将所评估的结果用于下一财政年度的预算决策(Behn，2003)。二是绩效预算改革试图激励项目人员的积极性和关注项目实施的效果，重塑管理者和公共部门人员的激励和制裁体系(Navin，2003)。为了取得理想的项目成效，绩效体系中的管理者获得了更多的自主权和自由裁量权来安排预算资金，并决定使用何种最佳方案实现项目目标，且各承担相应的责任。因此，绩效管理可以看作是一种新的公共管理思想的延伸，它强调改善和创新公共管理机制(Julnes 2008；Moynihan 2008)。除了重组公共部门项目负责人面临的激励和制裁机制之外，绩效管理制度还力图帮助外部行为者履行其监督职责。通过为立法者、媒体和公民提供可操作的数据，绩效管理者寻求减少监督活动相关的信息成本，从而提高这些外部参与者参与绩效管理的能力(Thomas，2001)。

二、绩效预算的概念界定

理解绩效的内涵直接决定着如何编制绩效预算，如何完善当前绩效预算和行政管理体制。虽然国外实施绩效预算已有较长时间，由于各国的文化、经济、政治等情况的复杂性和多样性，不同国家的绩效预算管理实践呈现出不一致的特征和形态。不同学者从不同的角度出发，描述了绩效预算的概念，但没有形成一个普适性的定义。通过梳理文献，我们发现主要从理论层面和实践层面两个维度对绩效预算进行了界定。

(一)理论层面

虽然是绩效预算没有普遍意义上的定义，就理论层面而言，Navin，(2003)、Chowdhary(2006)、Willoughby(2011)及李燕(2011)认为，“绩效预算是指开发和制定一系列评估政府经营、服务和项目的绩效指标，将其用于预算的过程。旨在将理性思维引入传统的主观的政治决策过程中，从而使传统预算逐渐由“投入和产出向结果”转变的方式，以便管理者能够更有效地管理公共资源，决策者能够利用这些绩效信息使部门管理者对结果负责。简单的说，绩效预算主要是“通过在资源分配决策中使用正式的绩效信息，意在加强公共部门实体资金和其产出/结果之间的联系的一种机制，这种类型的预算需要明确项目的使命和制定战略规划，并要求提供可量化的数据以分配资源(Robinson & Brumby，2005；Jordan & Hackbart 1999)。Schick(1966)将绩效预算定义为“绩效预算是对预算资金的产出和结果进行绩效评价的一种预算模式”。Ho & Ni(2005)、高志力(2012)强调，这里的产出指标主要评估的是完成或交付的产品和服务的数量。这些指标的例子包括道路安全服务、预防犯罪和道路养护、医院紧急治疗数量以及提供教育方案或设施。结果指标主要是衡量是公众或顾客对重要的服务和项目效果实施的满意程度(Ho and Ni，2005)。结果指标的实例主要包括提供最大化就业和培训的机会；提高所有学生的就业率；确保安全的学习和公共环境；提高社区安全和保护率。

基于发达国家绩效预算实践，经济合作与发展组织(OECD)使用了一个广义的绩效预算定义：“利用绩效信息(我)制定预算决策，以及增加预算透明度和建立问责机制，在整个预算过程通过向公众提供绩效目标和结果资讯”(OECD，2011，p.13)。关于绩效预算的类型，主要将其分为三类：报告式绩效预算、知晓型式绩效预算、直接式绩效预算(OECD，2008，p.2)。报告式绩效预算仅仅将绩效信息纳入预算报告和预算文件，这里的绩效信息可以采取多种形式，包括财务和评价数据，甚至来自外部政府的独立统计和报告。然而，预算谈判中最常用的信息包括投入指标，例如财务和业务数据。部门在使用预算报告及文件中，主要用于制定公共政策或对部门问责，并未将绩效信息和预算资金安排相挂钩。然而知晓型绩效预算只是增加了一些绩效信息通常的财务数据，为了解绩效预算的金融资源配置和预期的产出和结果之间提供了间接的联系，其绩效信息只能影响部门预算资金安排，但不能直接决定预算拨款的具体数额。这种绩效预算方式信息起到了一定参考作用，但在提供决策的过程中并未占一定的权重。最后，最高层次的直接式绩效预算是根据绩效信息安排预算资金，将预算拨款资金投入与产出和结果紧密地联系起来(Curristine，2005；OECD，2007)。

通过以上讨论，Finkler(2012)指出，与传统预算制度、规划预算、零基预算等其他预算制度相比。绩效预算与其他预算模式相比主要有三个方面不同：重点、目标和目标受众。在重点方面，绩效预算是按计划确定预算，然后按照预算计算成本，通过成本效益分析来衡量项目或组织活动的绩效。绩效预算所关注的不是支出的对象，如薪金、用品或设备的费用，而是主要关注部门或单位的活动，对活动进行量化，确定活动所需的成本和支出，它关注的是结果和效果，而不是投入或产出(Martin，2002)。至于目的，除了控制、管理和规划预算目标外，绩效预算作为绩效问责制的一种表现，还有两个目的：增加透明度和加强沟通。绩效预算旨在使政府项目更加透明，并将项目效果和结果传达给利益相关者(Hutchinson & Osborne，2004；Joyce，2011；Martin，2002；Mihm，2011)。在目标受众方面，而其他预算模式主要针对内部利益相关者(政府管理者和行政人员)，绩效预算的受众也大多是外部的民选官员和公民(Chowdhary，2006；Khan & Hildreth，2002；Martin，2002)。

(二)实践层面

就绩效预算实践运用层面而言。Smith(1999)、Joyce(2003)、Rivenbark和Kelly(2006认为，绩效预算“理性成分”居多，建议“资源应以其最有效的使用为分配基础”。通过引入绩效指标与资源分配加强资金和预算之间的联系机制(Smith，1999)，绩效预算可以更好地看作是预算决策理性方法的演进。其实质是绩效预算将每个管辖区的战略规划目标和所提供服务的活动成本相联系，强调使用绩效指标作为管理和问责制的工具，而不仅仅是资源分配的手段。

关于绩效预算的实践运用方式，Mercer(2003)开发了梯级绩效预算模型。在这一模型中，绩效预算的实施必须包含八个基本要素：部门使命、长期战略规划、年度战略计划、部门战略绩效目标、绩效评估、绩效指标/结果、日常活动/子活动及单位成本。该模型是基于森尼维耳市和加利福尼亚的经验，克林顿政府宣称这种绩效预算是成功的，甚至是联邦政府效仿的典范(Kong，2005，p.93)。根据Mercer(2003)所提出的绩效预算模式，梯级绩效预算是一种“系统化的方法，将预算和绩效信息通过部门或机构的所有级别向下整合，其实质是使其与每个管辖区的战略规划目标和所提供服务的活动成本相联系”，这一过程是可以实现的。第一，“将日常的项目活动与部门的长期目标联系起来。”第二，“通过确定活动的全部成本和单位成本，以及控制这些活动所需实现的各项目标和其他绩效指标相关的成本”。这种绩效预算方式能够“确保每一美元的花费和每一小时的工作时间都明确地达到部门所期望的结果”。

绩效预算的实践层面所关注的是绩效数据和信息的使用，这些数据和信息能够反映预算项目、机构和其他提供公共服务的机构是否有效地履行其义务。绩效预算的目标是将公共部门中的组织和机构的资金分配与项目的结果联系起来，以提高公共支出的效率和效益。绩效预算使我们能够具体解释公共资金的使用节点，并评估实现预期成果的程度(Lorenz，2012；Bouckaert & Peters，2002)。通常情况下，绩效预算的概念与预算单位的生产率和效率、总体财政纪律和控制、分配效率和战略目标的优先次序以及透明度和问责制有关(Shick，2007；Robinson & Brumby，2010；牛美丽，2012；程瑜，2014；王宏武，2015)。

三、绩效预算的评价方法

总体上，国外绩效预算评估方法包括定性和定量两种方式，其中又包含了诸多不同具体的方法。国外学者根据自己研究设计会选择不同的评估方法，本文归纳总结了以下几种方法：

(一)项目评价评级工具(part)在绩效预算预算中的应用

为了推动各部门绩效评估的工作，美国总统预算管理办公室开发了项目评价评级工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，该工具主要用来测量绩效预算对预算拨款的影响。Dong-Young Rhee(2014)在其研究中，利用PART工具考察了小布什政府政府绩效预算实施过程中绩效信息与资源分配之间的关系，并对其项目设计、战略规划、项目管理、绩效报告分数进行了打分。其项目评价分析结果表明，通过项目评估报告的绩效信息对国会拨款产生碎片化或不完全的影响。这主要是由于预算决策过程本来就是政治过程，而PART是一种被政治化的工具，严格意义上讲PART工具适用于民主党支持项目资金的削减；而part分数对已经制定的项目评估几乎没有影响。在具体考察Part工具对资金的影响作用方面，John B.Gilmour、David E.Lewis(2016)收集了美国2004～2005年的预算项目数据，利用项目评级工具(PART)检测了项目绩效对议会最终决定预算拨款的影响，探讨了项目绩效和项目的大小、绩效信息、绩效指标之间的关系。通过实证检验，作者发现：第一，绩效信息能够影响行政建议，通过行政建议进而影响拨款。第二，PART项目分数的高低的确能影响预算拨款，但并非是议会做出预算决策时的唯一考虑因素。第三实施绩效预算的最大的障碍是缺乏良好的绩效指标。曹慧娟(2014)结合我国实际，指出当前我国在绩效评价过程中使用的指标大多为定性指标，定性指标大多无法通过数字计算分析评价内容，而对评估对象进行描述来确定结果指标。而PART工具所采用的是问卷调查方法，这种方式所得出的结果比较通俗易懂，使得结果更加通俗易懂，在我国的绩效预算实践过程中建议适当地采取该种方式。

(二)包络分析法在绩效预算预算中的应用

自著名运筹学家Charnes，Cooper和Rhodes(1978)在“相对效率评价”的概念基础上发展包络分析(DEA)模型以来，到目前为止，有2800多篇文章采用DEA方法进行绩效评估。管理决策派Simon(1977)认为，在评估绩效产出的过程中，我们可以将每一政府或组织单位称为决策单元，再引入经济学中“投入—产出”的观点，将决策单元的“消耗”定义为投入项，将“消耗”过后产生的“绩效”定为产出项，以此来判断：在相同绩效水平下，人力、物力资源的投入越小，决策单元的有效性越高，相反，在相同的投入水平下，绩效的产出越高越好。Borce Trenovski和Marjan Nikolov(2015)在其研究中构建了生产函数，按照Simon的观点运用DEA模型测算了绩效预算的实施对产出(增加值)GDP以及对员工工作效率的影响。研究结果发现：州政府在预算拨款的过程中使用成本效益分析法，为社会经济和社会创造了适当的附加值即GDP提供了充分的环境。绩效预算的实施使部门预算使用者在工作中效率更高，因而产生的相对价值也越高。牛娇(2016)将绩效预算管理的实施作为虚拟变量，控制其他可能对财政支出产生影响的因素，即控制分析得出的需求与供给两大因素，运用DEA模型研究绩效预算管理的实施与财政支出的关系。此外，Van den Broeck(2017)运用DEA模型分析了高等教育绩效拨款资金使用效率进行了评估，他发现绩效评估对高校科研经费的开支起着控制作用，绩效评估有利于提升资金的使用效率。

(三)Logit模型在绩效预算预算中的应用

Logit模型(Logit model是最早的离散选择模型，也译作“评定模型”，“分类评定模型”，又作Logistic regression，“逻辑回归”)，也是目前应用最广的模型。Luce(1959)根据IIA特性首次推导出Logit模型。Marley(1965)在此基础上，研究了模型的形式和效用非确定项的分布之间的关系，证明了极值分布可以推导出Logit形式的模型。Elaine Yi Lu、Katherine Willoughby(2015)在其研究中运用Logit模型以研究政治、经济、组织/管理变量以及法律等因素对绩效预算编制的影响。通过Logit回归方法得出的研究结论和Chi(2008)及Lu等(2009)所发表的文章结果相似，法律、绩效管理与立法机构能力建设是影响绩效预算最重要的因素，大多数环境因素(政治和经济)对绩效预算的实施效果并没有影响。这说明实施绩效预算法的国家，使用绩效预算数据将更有利于预算决策。也就是说，州立法机关可以通过指导利益相关者和决策者参与绩效预算法律的制定过程中，鼓励和加强以结果为导向的预算编制方法。同样，作者发现，如果一个国家绩效管理水平较高，则绩效预算实施的效果越好。这一发现证实了绩效管理对以结果为导向的绩效预算实施有着重要的作用，也就是说，管理和预算之间的共生关系，相互作用。

(四)定性分析方法在绩效预算预算中的应用

JuliaMelkers、Katherine Willoughby(2005)通过问卷调查法收集的数据、考察了地方政府行政官员和预算管理者对绩效评估的有效性及其在当地管理活动和预算活动中实施情况的看法。调查结果显示，地方行政官员和预算管理者对实施绩效评估体系的经验和绩效评估在大量活动和决策中的使用抱有积极的态度。绩效评估的应用有利于提高政府机构之间的交流，加强对政府活动和服务结果的讨论。Imane Hijal-Moghrabi(2017)考察了在州政府实施绩效预算法的前提条件下，利用网络调查收集的德克萨斯州和100个实施绩效预算的城市的问卷数据，检验了绩效预算的实施效果。研究结果显示大多数城市都严格的执行了绩效预算，但没有证据显示这些城市所使用的是基于绩效信息预算拨款的分配方式。尽管法律的要求可能使其在预算过程中更多地使用绩效指标，但其最终并不一定将绩效评价结果的运用和预算拨款挂钩使用。钟玮(2016)采用了李克特量表(Likert-Type Scale)填答方式，通过问卷调查收集的结果发现，当前的绩效评价方法对预算资金绩效的提升具有重要作用，但是现阶段的中期规划预预算的融合仍需进一步优化，另外，仍需进一步优化考核，运用合理的预算分析体系明确可控因素、重点控制环节、指标及责任人等。

四、绩效预算实施效果

新绩效预算在国家、州、地方政府的使用效果是许多调查和案例研究文献关注的焦点。Willoughby和Melkers(2000)在1997年实施的一项针对美国州预算官员的调查中，让受访者评估了《政府绩效与结果法案》的颁布对资金使用效率和服务质量的影响效果，其结果显示绩效预算主要通过四种方式来改善州政府的资金使用效率和计划的有效性。这四种绩效预算的使用效果在不同的文献中都有体现。一是部分学者认为绩效结果是预算分配决策的重要工具，绩效预算的实施有利于改变拨款水平(Broom，1995；Jordan&Hackbart，1999；Joyce & Sieg，2000；Melkers & Willoughby，2001，2005；Moynihan(2005)，Pattison，2011；Hou，at al.，2011)。Jack Yun-jie Lee和Xiao Hu Wang(2009)收集了来自美国、中国广东和中国台湾的数据，通过实证分析探讨绩效预算对政府支出有什么影响。研究结果显示：一方面，绩效预算的实施对美国、中国台湾的经济增长有着重要影响，当α=0.05时(显著性水平0.05)，绩效预算和支出增长之间有着重要的关系，绩效预算可以抑制支出增长。另一方面，在政府赤字和盈余方面，美国绩效预算可以降低赤字或盈余水平(其结果显示P<0.01)。Crain和o’roark(2004)利用1986～2001年的面板数据，通过DEA方法分析了美国实施绩效预算后，对支出水平和资金使用效率的影响。研究结果发现：绩效预算的实施能够使管理者获得更多的自主权和自由裁量权来安排预算资金，并选取最佳实施方案实现项目目标。二是通过节约成本，以提高资金使用效率。Brumby、Edmonds和Honeyfield(1996)关注了来自三个部门的四个重要工序类型的产出样本的单位成本数据。这四种产出中三种单位成本数据资料表明绩效预算大幅度提高资金使用效率。这主要是由于绩效预算从强调公共核算的角度，将企业经营的成本效益理念引入预算过程，促使预算资金使用者精打细算，科学规范地使用资金；三是通过减少重复服务水平，来提高州政府服务效果。Poster和Streiber(1999，p.333)在1997年针对已经实施绩效预算城市中的管理者进行调查，其调查结果发现占46.4%比重的管理者相信绩效评估在减少重复服务成本方面有一定或者相当大的影响；四是通过绩效预算评估指标，提升州政府服务效果。Matthew Andrews(2006)选取了弗罗里达、维吉尼亚、南非、坦桑尼亚、泰国、玻利维亚、加纳七个国家，并且对2002年这些国家实施的绩效预算情况进行了评估。案例分析结果显示：绩效评估能使州政府合理的绩效指标，提供有效测量项目结果的方法，从而帮助州政府提高服务质量水平。五是有利于增加各部门机构之间的沟通交流。Julia Melkers、Katherine Willoughby(2005)通过问卷调查法收集的数据、考察了地方政府行政官员和预算管理者对绩效评估的有效性及其在当地管理活动和预算活动中实施情况。调查结果显示，绩效评估的应用确实有利于提高政府机构之间的交流，加强对政府活动和服务结果的对话讨论。地方行政官员和预算管理者对实施绩效评估体系的效果、绩效评估在大量活动决策中的使用抱有积极的态度。在预算不同阶段使用绩效评估对预算效果和沟通效果产生了强烈、积极和重要的影响。绩效评估在地方政府部门中的使用是非常普遍的，通过绩效预算提供与结果、成本、活动相关的绩效信息有利于增加预算决策的价值。

然而，部分改革者对绩效预算的“绩效”持质疑态度，认为绩效预算的实施并不一定与预算资金的使用有着直接的联系，绩效预算这一改革对预算的编制和资金的实际分配影响较小。在对绩效预算的支出效果实证分析文献过程中，Robinson和Brumby(2005)、Ames(2015)、Joyce(2011)、Moynihan和Lavertu(2012)认为美国的绩效预算不能将绩效信息和资金水平与服务结果相关联。这种脱节是令人惊讶的，因为绩效预算是20世纪50年代由美国预算局引进的，之后的总统办公室管理和预算办公室为了提高在联邦级别的资金使用效率和有效性而提出的。在考察国家层面绩效预算的实施效果文献中，Arwiphawee Srithongrung(2017)利用亚洲开发银行(ADB)的数据考察了绩效预算在过去18年里对11个亚洲国家政府收支水平的影响。通过实证研究，其结果与以上研究结果截然相反，绩效预算并未改变预算优先事项或政府支出份额水平，虽然部分项目在实施绩效预算时能够暂时改变支出规模，然而，这种变化并非永久性的。绩效预算与其他改革没有明显区别，至少在某种程度上，它不会导致国家在宏观层面上的资金分配模式发生永久性的变化。这主要是因为绩效预算技术上存在一定问题，主要包括目标多元化、成本分配的技术问题、以及资源分配的决策与绩效结果之间脱节，缺乏评估项目的有效性和可靠性强的技术方法。如果这些问题没有得到明确解决，绩效预算无法发挥减少预算赤字、提高资金使用效率、提高服务水平的最大成效。在考察地方政府绩效预算实施的效果的文献中，Imane Hijal-Moghrabi(2017)利用了网络调查收集的德克萨斯州和100个实施绩效预算的城市的问卷数据。考察了美国各州实施绩效预算的效果，它假设美国最大的州：德克萨斯州比其他州、县更能充分、完全的利用绩效信息分配预算资金，并利用收集的数据检验了绩效预算的实施效果。结果显示：实证结果与假设预测结果并不一致。虽然研究结果表明大多数州都严格地执行了绩效预算，但没有证据表明这些州在安排预算资金上是基于绩效信息进行分配。尽管法律的要求可能使其在预算过程中更多地使用绩效指标，但其最终并不一定将绩效评价结果的运用和预算资金安排相挂钩。此外，在考察地方政府层面绩效预算运用的文献中，Alfred Tat-Kei Ho(2011)利用2008～2010财年印第安纳波利斯主要职能和业务部门之间的预算分配数据，通过对印第安纳波利斯市的个案研究，探讨了绩效预算的实施对地方部门层面的影响，检验了在部门项目层面使用绩效信息的效果。其研究结果也表明，绩效评价确实可以影响预算决定，但是这种影响仅发生在项目本级，而不是在部门一级或预算拨款过程中。尽管部门间预算拨款数额与绩效指标似乎没有什么联系，但是项目经理可以利用绩效指标(操作)调整项目活动和分配资源。与此同时，样本估计结果显示县级城市或地区在实施绩效预算的过程中，在所管辖区内将绩效信息纳入到预算和项目决策仍然不普遍。这些较小县市，大多数区域没有行政基础设施，如战略规划、项目预算编制、项目评价和信息技术支持以支持绩效管理。此外，公民参与绩效预算利益与政府权力的常态化对话几乎不存在，不足以影响辖区政府实施绩效预算改革。

五、总结与评述

上文主要围绕绩效预算的核心内容，即绩效预算的演变历程、概念、评价方法、实施条件及评价效果五个方面对现有的文献进行了系统的梳理，已有研究大致可以总结如下：

一是国外对绩效预算含义的表述很多，但基本上主要有三种观点，一种观点是认为绩效预算是对预算资金的产出和结果进行绩效评价的一种预算模式，另一种观点认为绩效预算是通过在资源分配决策中使用正式的绩效信息，意在加强公共部门实体资金和其产出/结果之间的联系的一种机制。还有部分学者从实践层面出发，认为绩效预算主要是运用绩效指标作为管理和问责制的工具，而不仅仅是资源分配的手段。

二是已有文献根据不同的内容选择了不同的研究方法，有的是定量分析为主，但大多是定性分析方法为主，也有的多种评价方法的组合。

三是大多数学者对绩效预算的实施条件和影响因素进行了总结，大多数学者都认为法律、绩效文化、部门能力建设和相关配套制度的建设是实施绩效预算的重要前提。

四是从绩效预算的实施效果研究结果来看，部分学者通过实证分析发现绩效预算在改变政府开支，提高资金使用效率，减少重复服务和加强各部门之间的交流有着积极的影响。但是，也有学者与其所得出的结论刚好相反，他们认为绩效预算的实施并不一定与预算资金的使用有着直接的联系，绩效预算这一改革对预算的编制和资金的实际分配影响较小。

尽管国内外的学者在绩效预算这一领域进行了大量卓有成效的研究工作，但是，理论的探索永无止境，从目前的研究现状来看，我们仍发现国内外研究的不足仍然存在。上述研究存在的不足主要主要体现在以下五个方面：

一是就绩效预算理论而言。目前大多数绩效预算相关的理论都是描述性的，仅有少数文献尝试运用委托代理理论、新公共管理理论解释绩效预算实施的必要性。虽然西方国家实施绩效预算已有100多年历史，但是仍不成熟，仅用委托代理理论和新公共管理理论很难解释绩效预算改革的全部历史。因此，急需我们深入了解绩效预算的产生背景和演变历程，以及逐项预算、旧绩效预算、规划预算、零基预算、新绩效预算的演变历程，在理清西方国家绩效预算理论及其实施条件的基础上，对其进行拓展，以期形成中国国情的绩效预算理论体系。

二是就绩效预算的内涵而言。清晰地界定绩效预算的内涵是构建绩效评价指标体系的关键和基础。已有的文献中不同学者对绩效预算涵义的理解角度各不相同，至今仍未形成统一的意见，这是绩效评价实施质量不高和评价结果难以运用的关键所在。要把握其内涵要义的关键，第一，要区分以结果为导向的新绩效预算与传统投入导向预算及旧绩效预算的区别，新绩效预算既不同于投入预算，也不同于产出预算。新、旧绩效预算和投入预算的最大差别在于预算管理的关注点不同，投入预算关注重点是预算支出(投入)，产出和结果为导向的预算不再继续管理、控制预算投入，但结果预算关注重点是支出的结果，不仅包括效率，还包括财政资金的效益和有效性，要求预算单位管理者按照绩效合同支出对结果负责；产出预算关注重点是支出产生的产出，即财政资金的使用效率，要求部门单位按照预算要求对产出负责。第二，要理解预算绩效管理、绩效评价和绩效预算的概念，不能将其混为一谈。预算绩效管理是过渡到绩效预算的必由之路，它是在预算管理尚未完全法制化的条件下，引入绩效管理的方法和理念，逐步建立全过程的预算编制、审批、执行、监督的预算绩效管理机制，其目的是提高资金使用效率、规范预算管理。而绩效预算是一种预算模式，它包含财政支出评价和预算绩效子系统。第三，绩效的量化究竟应该侧重产出和结果，这取决于部门或机构资金支出结果量化的难易程度，一般而言，若结果指标能够量化，绩效评估就应该以结果为主。

三是就绩效预算环节中绩效评价指标而言。未能形成科学合理的、统一的绩效评价指标体系。这是由于对绩效的含义理解不透彻，因此无法形成科学合理、统一的绩效评价指标体系。已有的绩效指标体系主要存在以下几个问题，第一，绩效指标体系在其设计上主要偏重于投入和产出指标，这些指标值虽然易于测量，可操作性强，但是并不是绩效预算所关注的结果，真正的绩效预算是理性预算，理性主义预算的特点是植根于效率，特别是微观经济学中效用最大化概念，绩效预算将评价的重点由投入控制转向结果评定。第二，对当前投入、产出和结果指标易于混淆。在2010年修正的绩效与结果法案中对投入、产出、结果指标有明确的界定，“产出指标”是指活动或任务，衡量的是工作量，主要以定量标准、价值或比率表示。“结果指标”是指对项目活动的结果与其预期目标的评估。如在培训过程中，培训学生的数量称为产出；而培训最终的目的是使学生就业，其结果指标是解决了多少学生的就业问题。第三，在指标设置过程中，当前绩效预算评价体系将其分为投入、产出、过程、结果指标，但是在指标的设置比例上存在一定的偏差，目前的绩效评价指标值主要偏重于投入及产出指标值，结果指标所占的比例值较低，这主要是由于评估结果以及确定谁对项目结果负责是很复杂的，此外，评估或设置结果指标往往是所花费的时间和金钱。因此，地方政府可能倾向于避免收集和评价这些数据。

四是就绩效评价结果运用而言。目前，受当前评价体系、评价机制的限制，各地形成的评价报告质量参差不齐，评价结果的科学性和公正性有待提高。取得的进展也主要集中在绩效评价本身的探索上，对考评结果的运用还缺乏明确的思路和做法。绩效信息不仅难以影响预算决策，也难以在预算控制和报告中得到运用。完整意义上的绩效预算应该将绩效信息与项目资金分配管理挂钩，既强调绩效评价，也强调绩效信息在编制、控制和报告阶段的应用。从这个意义上讲，受传统预算管理框架的制约，绩效和部门预算“两张皮”问题难以根本解决。当前的财政资金绩效评价没有以“绩效”为主线设计流程，只涉及绩效预算的一个方面，而并非绩效预算的全部内容。正因为如此，有些部门甚至将绩效当做预算管理之外的额外工作，绩效评价结果形成以后，大部分停留在反映情况和问题的层面，评价结果应用流于形式，没真正与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理以及提高财政资金使用效益有效衔接起来。

五是绩效预算评价方法有待改进。研究方法多用受访者观点调查法，评估绩效预算的分配作用时缺乏真实数据，关于政府层面绩效预算制度实证文献很少使用真实的支出数据去评估绩效预算的分配影响，也很少使用产出或结果衡量去评估绩效预算对生产效率和项目(计划安排)有效性的影响，受访者的观点调查反而成了主要研究工具。方法和数据可获得性的问题部分解释了很少使用支出和绩效数据资料的原因。然而，尽管存在这些困难，希望未来出现更多基于数据资料的经验研究。