权责内洽机制是央地关系的核心

赵福昌

内容提要:政府间财政事权与支出责任划分是现代财政制度的首要任务，是现代国家治理的核心。深化国家治理现代化背景下的政府间财政关系改革，需要在深入认识国家的经济、政治和社会等背景基础上，考量适合一国特点的政府间财政事权与支出责任划分模式和推进方式。中国政府间财政关系，需要充分认识“中央决策，地方执行”的政治要求，在此基础上选择恰当的中央与地方财政事权与支出责任的划分模式，无论是项目法划分还是要素法划分，最终都要充分体现调动两个积极性的问题，核心是权责内洽机制的形成。

政府间关系，既是一个经济问题，又是一个政治问题，是国家治理的核心问题，需要从多个维度来认识财政体制改革的逻辑。中国1994年的分税制财政体制改革学习的国外特别是美国的经验，美国讲财政体制一定要跟政治体制关联在一起，不单纯是一个财政的问题。从政治体制看，不同的政治体制，决定着不同的财政体制治理机制的安排。在历史上，财政体制体现着重要的国家构建的因素，是政府治理的核心。根据弗朗西斯·福山关于政治秩序起源的研究，现代国家的构建，是英国独特的经济、政治、社会等因素形成的结果，而其他欧洲国家当时没有完成现代国家的构建，欧洲之外的其他国家也没有形成现代国家治理的基本要素。因此，分析把握国家治理背景下的政府间财政关系，需要在深入认识国家的经济、政治和社会等背景因素下，来考量适合一国特点的政府间财政事权与支出责任划分模式。中国的政府间财政关系，需要充分体现中国特色社会主义背景下的“中央决策，地方执行”的政治要求，在此基础上选择恰当的中央与地方财政事权与支出责任的划分模式，无论是项目法划分还是要素法划分，最终都要充分体现调动两个积极性的问题，核心是权责内洽机制的形成。

一、正确理解“中央决策，地方执行”的指导思想

我们国家为什么提出来“中央决策，地方执行”？这是国情的产物。福山从英美国家建立分析了现代国家建构的过程，他对印度、中国、法国、西班牙和俄罗斯都做了一些分析。他指出，在法国、西班牙和俄罗斯，没有凝聚成强大的制度化参与者，没能对抗中央政府，没能取得宪政的妥协，没能获得国王对自己的负责。相比之下，英国议会却是强大的，形成了凝聚力，英国在地方上的自治团体，深入人心的法律，产权不可侵犯的信念，参与国际天主教的阴谋，这些都有助于议会阵营的团结。这就说明，英国议会发展到现在这种国家治理模式，有着多方面的基础。同时，福山分析了中国和印度的经验。他认为，中国和印度的经验表明，强大国家和强大社会同时出现，随着时间的流逝而相互平衡，相互抵消，这样才会有较好形式的自由。中国在秦朝时就具有统一国家的现代国家治理的要素，但是没有强大的社会相平衡，法治因素缺乏，难以形成现代化的国家构建；印度则是由于宗教、种姓制度奠定了强大的社会基础，但难以形成统一强大的国家，也影响着现代国家的构建。

产生于英国的基于个人主义、权力制衡的现代政治治理结构，是在其特定条件下形成的特殊结果。相比而言，中国是从过于集权的封建社会模式演变而来，所以社会相对弱一些，没有形成制衡。幅员辽阔加上国民层次差异巨大，法治及个人权利的信念，地方自治，等等，都不适用英美政治分权的模式。从这个角度来说，我们要想学习英美的这种模式，从本源上追溯的话，至少目前缺乏这个条件，地方自我治理和公民意识都不够强。现代国家的构建要想模仿和转变是非常困难的，我们要充分认识到国家统一领导、地方执行的方向。在讨论分税制改革的时候一样，到底是分家还是不分家，到底是美国的模式还是我们自己的模式，我们应该有适合国情的认识，这也是作者认为坚持“中央决策，地方执行”的财政事权与支出责任划分指导思想的基础。

二、国家治理背景下的事权与支出责任划分方式选择

在“中央决策，地方执行”这个前提下，涉及到第二个问题，就是政府间财政治理关系问题，我们要从国家治理的角度来讲事权和责任支出划分的问题。与国家建构模式相适应，可以概括出两种央地事权和支出责任划分的方向:一是美国联邦和州彻底的政治分权模式下，事权和支出责任按照项目划分，联邦的归联邦，州的归州，市的归市，从决策、执行、监督到责任追究及相应后果承担或惩罚机制，都在各自内部解决，形成一种权责内洽的分权形式，地方政府可以破产，就是一种后果承担或风险化解的权责内洽的管理机制。二是按照权责的要素划分模式，像我国目前实行的状况，“中央决策，地方执行”，并在动态中不断增强地方的自主性。这种模式具有高效率的一面，可以集中力量办大事，但是很难形成像前一种彻底分权模式下各层级内部权责内洽的机制，一方面存在“中央点菜，地方买单”的情况，导致地方特别是基层困难，另一方面又存在地方非理性的短期化行为或责任失度的情况，如地方债务问题，总是幻想中央财政会救助或兜底，这两个方面都说明权责难以在某个层级政府内部完成自洽的机制，体现了权责不够内洽的关系。

无论采取哪种央地关系模式，从治理的角度而言，权责内洽的机制安排是核心。我们下一步改进就是要使得权责进一步明晰，这也是党的十九大报告提出来的“权责清晰、财力协调、区域均衡”的现代财政制度的首要要求，使财政事权与支出责任划分，成为现代财政制度改革的首要任务，凸显了财政事权和支出责任划分的重要性。我们的事权与支出责任划分，应该是在“中央决策，地方执行”的框架下推进，事权划分可以按照事权要素划分，但是中央的决策权要再进行细分，决策可以分为“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”权力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以给地方一定的自主权，配以科学的绩效考核机制，提高地方履行事权的效率和效果。

从分税制的角度来说，分税制的积极成就是极大地调动了地方政府的积极性，“两个比重”显著提高，中央的宏观调控能力显著提升。如果说提高了中央的占比，笔者认为是分税制的作用，但是提高了财政收入的占比，是分税制的作用还是税制改革的功劳，值得思考。分税制使地方财政收入方面有了一定的自主支配权，在地方职责范围内可以自主安排，虽然权责安排上并没有完全内洽，比如地方承担事权平衡的责任，却很少有税收和支出的决定权，在这种改革扩大自主权的红利释放以后，如何形成地方财政平衡的内在机制就成为体制改革的重要问题。实际上这也引申到财政体制事权划分的时候怎么推进治理机制的建立问题。

1994年分税制改革以来，到了2010年之后，我们的经济高速发展，财政收入快速增长。这种高增长实际上隐含了很多的矛盾，把很多的矛盾都通过增量掩盖了。但是在现代经济增速放缓的条件下，是不是原来分税制的模式还能够解决？从这个角度来说，我们也应该把权责进一步明晰化，要素可以算是一个探讨的方向。我们看一下整个体制的变化，改革开放前的体制，实际上财政就是一个执行者，相当于那个体制的变化只是一个阶段方式的问题。到了包干制以后，名义上是中央统管，但是实际上真正的决策权到了地方。财政部刘仲藜老部长曾回忆北京和上海的体制，北京市到了4%的增长以后，就不再增长了，所有的财源都留到地方，真正的主动权也就留在地方了。分税制就是把这种体制改过来了，把大的增量放到中央，过去靠地方治理是有问题的，但是现在全部在中央，又导致了地方的财政困难。

三、权责内洽是央地财政关系治理的核心

下一步真正要解决的问题就是，如何使中央和地方在权责的划分上再拓展一下，细分一下。分税制建立了激励约束机制，使地方的积极性调动起来。但是现在已经到了一个瓶颈，如地方曾经出现的乱收费、土地财政、地方政府债务风险等问题，都是当下财政体制权责内洽机制不足的体现。如何进一步增强权责的明晰，使这种激励约束机制发挥出来，这可能是我们努力的方向。党的十九大报告在深化机构和行政体制改革中要求“赋予省级及以下政府更多自主权”，时任财政部长肖捷也提出“激励地方政府主动作为”的财政事权和支出责任划分原则，都强调了地方自主权或能动性发挥的问题。财政体制改革要注意央地治理机制的建设，增强地方在支出层面的自主权，同时建立完善的绩效考核机制，保证任务落实到位，并且与中央大政方针和战略目标一致。