我国会计监督工作的成效、问题和未来展望——基于财政部2018年会计信息质量检查公告的研究

●刘胜良

最近，财政部发布了2018年会计信息质量检查公告，引起社会各界的强烈反响和广泛关注。从检查公告的内容反映出，自1999年开展全国会计信息质量检查以来，我国会计监督工作取得了显著的成效。为此，本文立足财政部2018年会计信息质量检查公告，结合历年的会计信息质量检查结论和处理处罚情况，对检查公告的相关问题进行分析研究。

一、关于会计信息质量检查公告的几个亮点

从财政部2018年发布的会计信息质量检查公告看，可以认为检查成效十分显著，会计监督亮点纷呈。

（一）检查公告发布具有及时性、统一性和客观性

今年的检查公告提前到10月发布，并一改以前年度发布多个公告的做法，将企事业单位和会计师事务所检查情况统一公告，将财政部组织检查和地方财政部门组织检查的结果统一列示，有助于相关部门和社会公众的全面理解与运用。

（二）会计监督范围更广、力度更大

检查公告显示，全国2017年度会计执法检查涵盖了企业及行政事业单位28968户、会计师事务所1529户，会计监督范围和监督力度向纵深推进。在开展会计监督过程中，做到了“五个结合”，即中央重大决策部署和国家宏观调控政策落实情况等专项监督与日常会计监督相结合，传统行业检查和新兴产业检查相结合，会计主体的会计信息质量检查和专业机构的执业质量检查相结合，企业会计信息质量检查和行政事业单位会计信息质量检查相结合，传统会计信息质量检查和会计准则制度、内部控制规范执行情况检查相结合。

（三）有效推进会计执法联合联动检查

一是财政部门上下联合联动检查，包括财政监察专员办事处与地方财政联动、省级财政与市县财政联合联动检查。2017年，财政部组织35个专员办事处和21个省级财政部门开展了会计执法联合联动检查，这是近年来省级财政部门参与联合联动检查数量最多的一年。二是横向联合联动检查，主要是财政部门与审计部门、证监部门、税务部门、市场监督部门采取联席会议、案件移送等方式合作。三是财政部门内部机构、注册会计师协会联动检查，通过财政监督、会计、法规与注册会计师协会密切协作，较好地履行了会计监督职责。

（四）聚焦“新经济”行业的突出特点和突出问题

财政部门2017年对部分 “新经济”行业开展会计监督，特别是在互联网行业选取了小米通讯、苏宁易购、四三九九、二三四五、乐视网等部分代表性企业进行检查，发现部分企业存在跨境转移利润、逃避缴纳税收等突出问题。同时，财政部门坚持检查与调查相结合，发现互联网行业呈现出“轻资产运营、股权与债权投资相互交织、管理架构与法人实体分离、业务运营无疆域限制”等突出特点，引起社会的广泛关注。

（五）注重会计师事务所执业质量检查的带动和辐射作用

由于会计师事务所执业质量可以从一定程度上印证被审计单位的会计信息质量水平，因此，财政部门近年特别重视会计师事务所执业质量检查的带动和辐射作用，坚持实行注册会计师执业质量和被审计单位会计信息质量的“双向延伸检查”，既履行了会计师事务所的行政监管职责，又直接开展了企事业单位的会计信息质量检查，大大节约了行政监管成本，有力提升了会计信息质量检查成效和会计师事务所监管成效。

（六）加大对典型违法行为实行“顶格处罚”的力度

特别是对严重的审计执业违法行为，财政部门加大了“顶格处罚”的力度。如：财政部对在金融机构会计造假中负有审计责任的ZX会计师事务所衡水分所责令撤销；广东省财政厅对2家会计师事务所给予撤销、对2名注册会计师予以吊销注册会计师证书；深圳市财政委员会对1家会计师事务所给予撤销、对1名注册会计师予以吊销注册会计师证书；重庆市财政局对2名注册会计师予以吊销注册会计师证书；山西省财政厅、内蒙古自治区财政厅、安徽省财政厅、广西壮族自治区财政厅、海南省财政厅分别对1家会计师事务所予以撤销。

二、关于会计信息质量检查发现的突出问题

检查公告反映，财政部门对2017年的会计信息质量检查发现了一些较为突出的问题，应当引起高度关注。主要有以下几方面问题：

（一）部分企业会计核算不真实、不准确

主要表现为企业跨期确认收支、报表项目抵销不当、调剂预提待摊费用、人为调增调减收支等情形。如：内蒙古包钢钢联股份有限公司2016年度未将预付账款中已到货部分与应付账款暂估款抵销，虚增预付账款与应付账款60656万元；海南海航基础设施投资集团股份有限公司2016年度少计收入34113.23万元，少计成本12992.76万元，多计费用3472.88万元，少确认利润690.41万元；江苏省医药有限公司自2009年开始在营业成本中预提医院返利，2016年度少计利润22454万元；西南交通建设集团股份有限公司2016年度多计收入14433.30万元、多计成本8282.51万元、少计负债1632.56万元、多计所有者权益1632.56万元；陕西陕焦化工有限公司2016年度多计收入13204万元，多计成本费用24734万元；阳泉煤业（集团）股份有限公司2016年度在合并报表层面少计收入15782万元、少计成本25590万元、少计投资收益5091万元、少计资产9150万元、多计负债2352万元、多计所有者权益908万元；广州普邦园林股份有限公司2016年度针对已完工并结算的园林建设项目调减了营业收入8811.91万元、营业成本4304.22万元、营业毛利4507.69万元；山西潞安环保能源开发股份有限公司2016年合并报表抵销不充分造成少计管理费用8578.28万元、多计营业成本8171.28万元、多计存货407万元；睿德天和（北京）国际文化传播股份有限公司2016年发生的31.40万元差旅费反映的经济业务不真实。

（二）部分企业存在涉税涉费问题

主要体现在增值税、企业所得税、个人所得税、房产税以及非税收入等税费问题。如：江苏沙钢股份有限公司2012年至2016年少申报缴纳国家重大水利工程建设基金等非税收入5372.19万元；海南海航基础设施投资集团股份有限公司2016年少缴税款2590.09万元。北京耐威科技股份有限公司2016年度无依据预提成本、房租、工资和加工费等造成少缴纳企业所得税合计206.95万元；山西太钢不锈钢股份有限公司2016年度少缴纳房产税582.11万元，职工补贴79.7万元未代扣个税；南京通灵珠宝股份有限公司2016年计提年终奖881万元未作纳税调整；苏宁易购集团股份有限公司重复申报研发费用加计扣除342.28万元；哈尔滨秋林集团股份有限公司发放的独立董事和监事津贴22.23万元未代扣代缴个人所得税；小米通讯技术有限公司2016年度部分对外赠送商品未作为视同销售行为申报缴税；马鞍山钢铁股份有限公司非税收入未及时缴纳。此外，互联网行业部分企业存在跨境转移利润逃税的问题。

（三）部分会计师事务所执业质量和内部管理不规范

检查发现，会计师事务所部分审计项目存在业务承接不规范，审计程序设计不恰当，审计程序执行不到位，审计证据选取不充分、不适当，职业判断错误，未充分关注财务报表列示和其他财务报告信息披露的重大事项，审计底稿编制、归档、使用存在瑕疵，内部质量控制流于形式等问题。有的会计师事务所对以往检查发现的问题落实不到位，有的总分所一体化管理不到位，有的所改制尚未完全到位。有的会计师事务所风险意识淡薄、恶意低价竞争，甚至出具不实审计报告。如ZX会计师事务所对某金融机构2016年度财务报告进行审计时，风险评估与内控测试等审计程序缺失，未对贷款分类认定标准执行分析评价等审计程序，认可了该金融机构对信贷资产的五级分类结果，出具了不恰当的审计意见。

需要特别指出的是，部分会计师事务所还存在内部治理不规范、会计基础工作薄弱、会计核算混乱、薪酬费用化等突出问题。

（四）其他不容忽视的问题

检查还发现，有的单位会计信息披露与实际情况存在差异，有的单位内控制度缺失，有的单位计提资产减值准备未核销，有的单位关联方交易披露不全面，有的单位还存在未按合同约定的借款用途使用借款、多开增值税发票未及时冲回、子公司实收资本不到位等问题。此外，“互联网+”背景下的新型会计违法违规问题也不容忽视，需引起监管部门的高度重视。

三、关于会计信息质量检查公告产生的影响和改进建议

（一）检查公告产生了重大的社会影响

各级财政部门在依法进行行政处理处罚后，及时将检查结果和行政处理处罚情况在指定网站、报纸、杂志等媒体上进行公告，产生了重大的社会影响。一是主动引入社会监督，有效扩大了会计监督工作的成效；二是将典型案例向社会公开曝光，对会计违法违规行为起到了有效的震慑和警示教育作用；三是通过不良记录的共查共享，有效制约失信者，并推动诚信机制的建立；四是增大了会计违法违规代价，防范了道德风险的发生；五是推动检查工作的规范化，做到政务公开，确保依法监督。

（二）对检查公告制度的改进建议

为进一步提升会计监督的震慑力，建议对会计信息质量检查公告作以下改进：一是加快推动会计监管的信息共享，将会计信息质量检查公告内容适时推送至企业信息公示系统、个人征信系统、法院失信被执行人系统、行贿犯罪档案查询系统等相关征信平台，形成各部门的联合制裁合力；二是开通“会计信息质量检查公告公开查询系统”，建立会计违法者 “黑名单”库，完善会计主体和会计人员的诚信档案，为社会各界查询会计诚信记录提供便利；三是探索建立统一公告制度，尝试通过财政部官方网站特定板块和指定全国性特定媒体予以公告；四是推动 “财务报表数据单一来源制度”尽快落地，减少会计造假的存在空间，净化会计信息生成环境；五是完善会计失信行为的制裁措施，加大会计违法违规行为的处罚力度。

四、关于我国会计监督检查工作的主要成效和存在的不足

经过多年的会计信息质量检查实践，我国的会计监督检查工作积累了丰富的监督检查经验，取得了显著的监督成效。同时，会计监督工作也存在一些不足。

（一）会计监督工作取得的主要成效

主要有以下四个方面：一是会计监督法规和会计监督工作机制逐步完善。近年来，财政部推动完善了多项会计监督法规，多个省市也制定了财政和会计监督条例，可以说会计监督的法律法规和制度建设趋于完善。同时，会计监督工作机制也逐步完善，会计监督方式方法更加有效，会计监督流程更加透明，行政处理处罚更加规范，检查公告更加规范。二是会计监督合力逐步形成。通过多年的监督实践，整合了财政部门的会计监督资源，建立了会计监督与其他行政监督的协作体系，拓展了行政事业单位和其他组织的监督范围，加大了内部控制、管理会计、会计信息化等方面的监督力度。三是总体会计信息质量和注册会计师执业质量得到改善。通过近20年的会计信息质量检查和处理处罚，依法纠正了会计违法违规行为，有力提升了企事业单位的会计信息质量和专业机构的执业质量。四是形成了会计行政监督的震慑效应。特别是通过查处和曝光一些典型会计违法案件，对会计主体、专业机构和从业人员起到了较大的警示教育作用，产生了明显的行政监管震慑效应，突显了行政监督在整个会计监督体系中的重要作用。

（二）会计监督检查工作存在的不足

1、会计监督职责界限不明晰。一方面，《会计法》《审计法》《证券法》《公司法》等法律法规除了规定财政部门行使会计监督权外，同时也赋予了多个行政部门相应的会计监督职能，但没有对监督权力进行层次上的合理划分与安排，客观上形成了多头监督，横向沟通和协调难度加大，容易造成重复检查和资源浪费，也给被监督主体带来了监督空隙；另一方面，会计监督与证券监督、审计监督、税务监督、市场监督等存在交叉重合之处，当涉及资本市场、涉税信息、政府审计、企业信息等事项时，会计监督往往显得苍白无力。

2、会计监督手段弱化。就会计监督可用的手段而言，总体上弱于审计监督、税务监督、证券监督、银行监督。其中，政府审计的监督手段在新形势下进一步强化，审计监督的权威性逐步提高；证券监督由证监会统一协调，其监督手段较多，力度较大；财政部门的会计监督手段则相对单一，客观上导致会计违法成本较低，很大程度上制约了会计监督效力的发挥。

3、会计监督力量较为薄弱。目前，我国会计监督面临的被监督对象数量庞大，监督任务繁重。同时，近年来会计监督范围呈现逐步扩大的趋势，体现在从企业会计监督为主扩大到对行政企事业单位全面监督，从会计核算和信息披露监督为主，扩大到内部控制、管理会计等全覆盖监督，从会计信息质量监督扩大到审计机构、代理记账机构的执业质量监督，从事后会计监督扩大到事前、事中、事后全过程监督，从传统财务模式会计监督扩大到数字化背景下的新型会计监督。相比监督需求而言，会计监督力量不管在数量上还是质量上都远远不足。

4、会计违法成本较低。《会计法》《注册会计师法》等规定了会计违法行为的法律责任，但相比其他法律法规的规定而言，会计违法成本明显偏低。首先，单位违反《会计法》时行政罚款上限仅为五万元和十万元，相比《证券法》《公司法》对类似行为规定的三十万元、五十万元相差甚远，而针对责任人罚款就更少，缺乏震慑力；其次，会计师事务所和注册会计师行政罚款的规定缺失，民事责任承担流于形式，多数机构采取有限责任的组织形式也制约了法律责任的承担；第三，会计执法较难，干扰较多，行政处罚得不到实际执行的情况时有发生；第四，单位领导的会计违法责任难以追究，财政部门的现有职能在追究领导责任时往往束手无策。

五、关于我国会计监督体系的完善

我国《会计法》构建了单位内部会计监督、社会会计监督和国家会计监督“三位一体”的会计监督体系，其中国家会计监督处于最高层次。因此，如何提升国家会计监督的有效性和权威性，成为衡量会计监督体系是否完善的关键环节。

（一）修改法律法规，加大会计违法责任

特别注重《会计法》和《注册会计师法》关于会计主体、会计人员、审计机构、审计人员的行政处罚尺度，注重会计师事务所民事责任的主导约束，同时也注重会计行为主体的权益保护。

（二）充分发挥社会会计监督和内部会计监督的作用

社会监督的独立、客观、公正特性，充分体现了市场机制的运行特点；而内部监督的特性又能起到较好的预防作用、参谋作用、监督作用，并实行风险管理。从法律层面和实际层面利用社会会计监督和内部会计监督成果，可以有效盘活和利用政府会计监督资源，避免重复监督检查，提高会计监督效率。

（三）提高财政部门会计行政监督的权威性

一方面，要完善会计行政监督的手段，借鉴审计监督、证券监督等行政监督模式，提升财政部门会计监督的权威性；另一方面，要梳理各个部门参与会计监督的职责，确立财政部门在会计监督体系中的主体地位。

（四）集中力量查处一批会计违法大案要案

典型案例的示范和警示作用，可以让会计监督起到“事半功倍”的效果，财政部门可以集中较为有限的会计监督力量，选取部分典型违法行为进行查处，有利于带动整体检查效果的提升。

六、关于我国未来会计监督工作的展望

自1999年开展全国会计信息质量检查以来，我国会计信息质量检查即将步入第20年。展望未来，让人信心满满，充满期待。

（一）数字化变革时代的会计监督将转型升级

当今数字化浪潮带来的人工智能、大数据、云计算等新兴技术正促进会计工作变革，与此相适应，会计监督转型升级也较为迫切。可以预料，未来会计监督的效率将得益于科技进步而大大提高，监督重点将更加突出，监督着力点将更加精准，而会计监督人员将从常规的监督事务中解脱出来，将更多的精力用于职业判断和分析，会计监督质量将得到全面提升。

（二）会计监督将更加国际化

面对经济全球化和复杂的国际形势，我国必须正视会计监督国际化的问题。为此，需要构建平等互利的跨境监管合作机制，努力维护国家主权和经济安全。在国际化进程中，我国会计监督的权威性和国际公信力将得到增强，在国际会计监管领域的话语权和影响力将进一步扩大，为实施我国“一带一路”和国内企业“走出去”战略提供有力保障。

（三）会计监督将更加规范、透明、有效

依法行政、依法监督将促进我国会计监督工作更加规范，更加透明。监督与服务将更加融合，被监督对象将由被动接受监督转变为主动要求“监督”，监督中的深度服务将有效提升被监督对象的治理水平。同时，查前公示、查后公告、“双随机、一公开”等制度将使会计监督更加透明，会计监督的震慑效应将大大减少对企事业单位和会计师事务所的实地检查数量，“在线监督”“非现场监督”将成为常态。

（四）会计监督将更加务实和具有针对性

会计监督工作将更加紧紧围绕中央重大决策部署和国家宏观调控重点，在不同时期选择不同的重点行业、重点领域进行检查。将进一步推动被监督对象的分类监督工作，为会计诚信记录良好的机构和个人“减负”，对重点会计违法行为将集中有限的会计监督资源实行“重点打击”，不断优化会计监督环境。对于会计师事务所和代理记账机构，将推动其组织形式变革和内部治理水平提升，突出民事责任机制和职业道德约束对于专业机构执业质量的引领作用。■