财科院PPP沙龙第五期：“土地资源在PPP项目中的运用”专家观点摘录

2014年以来，为了鼓励和吸引社会资本参与PPP项目的建设与运营，财政部、国家发改委、自然资源部等部门单独或共同制定了相应的用地政策，推动了PPP市场的规范发展。由于过于零散或缺少统一性，这些政策在具体执行过程中还存在一些问题，如：作为一种载体，土地如何合理介入PPP项目；作为一种要素资源投入，土地如何在PPP项目的运营过程中实现其增值收益及成本补偿；在片区PPP项目中，如何利用土地收益建立规范的回报机制等问题，仍缺乏系统性的解决途径。为此，中国财政科学研究院PPP研究所举办了第五期PPP沙龙，对“土地资源在PPP项目中的运用”这一主题展开了深入研讨。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程介绍了举办此次沙龙的背景。他提出，土地作为一种重要的要素，在经济建设、民生改善等方面的作用不可或缺，土地在不同项目、不同模式之间也存在功能上的区别，而功能的不同将导致土地地位、实施方式和路径具有较大差异。因此，沙龙将围绕以下问题展开讨论：土地作为一种资源，在支持PPP项目建设方面有哪些功能和作用？不同的功能作用如何介入和操作？法律法规是否有支持性和禁止性的政策和要求？土地作为一种资产，价值如何实现，溢价如何分成，如何支持产业、基础设施和PPP项目？PPP本身用地应该走什么程序和相关手续？土地要素资源如何有效利用和发挥最大效用等。

自然资源部国土资源部信息中心副主任、中国矿业联合会常务理事、矿产资源委员会主任委员魏铁军认为，土地在PPP实践中发挥着重要作用，按照现行的土地资源管理法律和转让流程，需要经过“批、补、供、用、查”多重环节，涉及较多的管理程序和相关手续，难免会满足不了快速的经济发展要求，因此自然资源部各部门一直在不断完善相关政策。针对PPP行业，土地政策的支持主要体现在产业用地方面，包括《国土资源“十三五”规划纲要》中提出配套土地政策支持PPP项目的发展，但后期土地政策的配套更新还依赖于进一步调研跟进。目前，土地资源的管理数据和信息已有一定的现实基础，政策的制定也需自然资源部与其他部门的协同。此外，矿产开采类的PPP项目可参考埃塞俄比亚、印度尼西亚、西澳大利亚、外蒙古等国外经验，比如，西澳大利亚政府与企业之间的矿产资源BHP项目的实现主要依托于两方面，一是政企双方在合作时签订稳定的生产性协议，既保障了企业的投资安全性，也规范了政府行为，防止了相关税费的随意征收；二是按照项目内容与实际法律存在的冲突，酌情适时、适当地调整法律，保障了大型BHP项目的顺利进行。推及到我国，PPP也应逐步规范相关协议，完善PPP立法体系，以保证PPP项目规范、顺利地开展和运行。

中国财政科学研究院党委委员、研究生院院长杨远根结合自己参与起草相关用地政策文件的经验，从PPP项目能否使用土地划拨方式、PPP项目带动的周边不动产增值收益能否由项目公司获得、PPP项目公司土地能否进行融资三个方面，对土地参与PPP项目的具体要求谈了自己的观点。关于PPP项目能否使用土地划拨方式问题。我国实行严格的土地用途管制制度，PPP项目能否使用土地划拨方式，主要是看PPP项目用地是否符合国家《划拨用地目录》要求。行政划拨土地方式有优点也有不足。以行政划拨方式取得的土地未必能降低PPP项目公司的成本，因为划拨的土地一般也需要项目公司支付供地前的征地成本和开发成本，而这些土地成本占总地价的比例近年来已达到80%以上。行政划拨的土地很难获得融资，如果PPP项目需要以土地进行抵押融资，还需履行土地主管部门审批手续，在拍卖划拨的土地使用权以实现抵押权时，拍卖所得在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让收入后，土地抵押权人才有优先受偿的权利。这在一定程度上也增加了项目公司的土地使用成本和难度。关于PPP项目带动的周边的土地增值收益能否收归PPP项目公司问题，这需要厘清土地增值收益的产生过程。目前，土地增值收益至少来源于两个因素：土地位置的改善和土地质量的提高。按取得土地增值收益的权利（力）依据划分，参与土地增值分配的权利有两种，即行政管理权和土地所有权。其中，行政管理权凌驾于土地所有权之上，行政管理权主要以税和费的形式获得土地增值收益。而在行政管理权一定的情况下，土地增值收益的分配是由土地所有权决定的。在土地所有权和使用权合一时，土地增值收益归土地所有者；当土地所有权和使用权分离时，按照合同有效期内的约定和协议，周边土地位置和土地质量改善所形成的增值收益属于土地使用者；当合同约定结束后开展第二轮合同签订时，土地所有者才能获得已固化的土地增值收益。因此，PPP项目公司若想获得周边土地增值收益，需要取得周边土地的使用权。关于PPP项目土地能否融资的问题。根据《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）等文件的规定，PPP项目公司不能通过以下几种情况融资：（1）地方各级政府将储备土地作为资产注入项目公司，以储备土地作为抵押进行项目融资；（2）地方政府承诺以储备土地预期出让收入作为项目公司偿债资金来源，及以政府土地出让收益作为担保为项目融资的方式；（3）地方政府授权项目公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，以及把项目公司做成政府土地储备中心的方式。

华夏幸福基业股份有限公司副总裁冯闻军根据PPP项目工作的实践经验，从土地能否参与PPP项目、PPP项目的收入来源等角度探讨了土地资源与PPP的关系。一是对于土地能否参与PPP项目，根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），文件中提出应鼓励社会资本以PPP形式参与新建项目；政府性基金预算在符合政策方向和相关规定的前提下，可作为政府付费类项目的资金来源。从财政部现有政策来看，主要强调的是以运营为主的PPP项目，因此不应包括不含运营内容的纯粹土地整理服务。目前，华夏幸福基业从事的是以建立最终促成产业发展的产城融合类PPP项目，提供包括城市土地规划、基础设施建设、产业运营等一整套服务，因此不仅仅包括土地整理方面的服务；PPP项目融资方面，华夏幸福基业也仅利用自有资产融资，不涉及项目土地抵押融资的方式。二是PPP项目的收入来源方面，PPP项目主要包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费收入来源，按照财政部2015年颁布的《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金函〔2015〕21号），每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这在一定程度上会限制公益性政府付费类和可行性缺口补助项目的开展。因此，在《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）的指引下，政府性基金预算以何种科目、何种方式规范参与PPP项目，对于部分地区公益性政府付费和可行性缺口补助类PPP项目的开展还需继续探讨。

财政部PPP专家库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理彭松认为，土地和PPP项目具有天然存在、不可分割的关系。对于PPP项目，土地既是实施的载体，也是投资的组成部分，还是融资的重要依托，更是还款和付费的来源及保障。对于城市综合开发类PPP项目而言，土地一级开发和土地整理是项目实施的必要条件，是不可或缺的一部分，应该作为一个整体的PPP项目进行论证和实施。但是对于单纯的土地一级开发或土地整理项目而言，由于其缺少运营的属性，类似于BT项目，不应被包装成PPP项目。此外，政府付费类PPP项目多数为纯公益性的项目，本身不可能产生运营收益，但其建设具有外部经济性，可以带动周边土地及其他城市资产的增值，因此将该部分增值形成的财政收入作为付费来源也无可厚非。尤其对新城而言，在其建设初期，地方政府的收入来源主要依托于土地供应收入，土地是城市融资最有效的信用基础，土地财政是城市建设初期阶段必不可少的手段，不应该一味地诟病和打压。他提出，目前，地方政府债务高企的根本原因在于城市建设收益实现的长期性和债务兑付的短期性形成的矛盾，表现在土地开发和基础设施建设领域缺乏中长期项目贷款的支撑。通过PPP方式，由社会资本方承担前期的项目融资和投资，伴随基础设施建设、城市配套水平的提升和产业的导入逐步带动区域经济的发展，形成良性的城市运转后会持续凸显地区的经济效益和社会效益，最终实现投资回报，且价值实现的周期、回报周期和合作周期也是可以匹配的，因此PPP是解决当前地方政府负债高、融资难、运营差等问题的有效手段。对于土地作为载体的流程问题、PPP项目和土地供应“两标并一标”的问题，原国土资源部出台过相关政策，但尚未出台实施细则，各地项目的开展还是以地方试点和项目自主创新为主。

中伦律师事务所合伙人曾赞新律师提出，从PPP项目的土地使用来源方面，划分为有偿使用和土地划拨方式，其中，有偿使用包括了出让、租赁和作价入股等方式。而现有采用土地租赁、作价入股和划拨获得土地的PPP项目会受到一系列的限制，比如，土地租赁方面，由于租赁期的存在会无法获得项目融资；作价入股方式却很难准确评估入股土地的价格；划拨方式实现融资还需要补足土地出让金，因此出让方式可能会成为PPP项目未来获得土地的一个主流方式。对于“两标并一标”的实现，2016年虽有政策文件鼓励这种做法，但土地招标出让由国土部门负责，PPP项目由财政部、发改委负责管理的现状，会产生一系列的法律冲突，目前可参考的案例有北京延庆冬奥会项目的“两标并一标”的具体做法。

参会的国土专家从依法用地和土地利用角度，对PPP项目遇到的土地资源利用问题提出了几点思考：一是要依法用地，严格程序，尊重《土地管理法》的要求，结合政策性文件的指导意见做好衔接，避免产生新类别的违法用地行为。二是要强化守法用地意识，增强产权保护意识，结合产业纳入成本核算，创新商业模式要严守法律底线，不能盲目突破。三是要推进自然资源管理的“放管服”改革，相关部门要进一步增强服务意识，在PPP项目运营管理中引导企业依法用地、杜绝盲目用地观念，减少用地矛盾。

中国宏泰发展集团副总裁李士宗认为，根据实施项目能否引入PPP模式可将项目划分为三种，一是一类项目不行，即单纯、专门的土地一级开发项目不行。二是三类可行，包括项目产权在政府方的道路桥梁公共基础设施；招拍挂出让的公共建设和公共设施、公共配套用地；以及有公益性的半公共性、半经营性的设施，是财政部和发改委均认可的项目。三是PPP不得参与的项目，即纯商业性招商引资项目不应纳入财政部PPP项目。

中国投资协会城投委副会长、秘书长陈宗胜认为，从经济学视角来看，PPP项目改变了政府既是运动员又是裁判员的问题，因此，作为能促进政府简政放权的主体方，都可以参与PPP。根据中国投资协会城投委员会的调研发现，产城融合是破解特色小镇、新城新区建设的最佳途径，以往特色小镇开发的失败原因主要在于项目选择不符合市场规律和投融资要求，缺乏企业和商业模式的支持，缺乏产城融合的项目示范。下一步，产城融合的方向还应更加注重空间融合、产业融合和开发主体的融合（股权融合）。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程提出：PPP模式是资源整合和集成的重要工具，政府和企业等社会各方需形成合力，努力将PPP模式做成更加规范、更富效率、更有效益的合作方式。土地作为一项重要的要素资源，通过PPP模式可进一步提高其投入效率并发挥其整合作用。