技术创新助推税收征管现代化：理念更新与路径建议

崔 军 吴小强

内容提要：人类社会进入第四次工业革命时代，技术创新加速与社会各领域发展融合，具备显著的大数据、智能化和去中心化等特征。理解当代技术创新特征的本质，有助于我们建立税收治理、降低制度性交易成本和保护纳税人权益等现代化税收征管理念。本文从创设商事交易比特凭证、实施大数据战略、探索智慧型纳税申报制度和建立税收共治体系等方面，提出了经由技术创新推动税收征管现代化的若干路径建议。

当前，全球正在进行新一轮科技革命和产业升级，技术创新呈现出与经济社会加速融合渗透的发展新趋势。在实现税收征管制度变迁的过程中，如何认识技术创新的当代特征与本质，对于我们深入理解纳税人的经济活动和纳税遵从行为，更新理念进而指导征管规则设计，以提高税收征管制度的现代适应性，显得至关重要。构建现代化的税收征管体系，是实现财税政策目标和推进现代财税体制改革的关键承载环节和制度保证，有助于更好地发挥财税在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。这也是本研究的落脚点和根本意义所在。

一、技术创新的时代特征与税收管理挑战

（一）技术创新的时代特征

技术是人类思想和自然环境相结合推动改造现实的成果，与社会发展阶段紧密相连。生产函数可以简单表述为某个时间既定生产技术水平条件下各生产要素组合形成的产出。Solow（1957）将技术、劳动和资本同时作为生产函数的变量，将技术变化与时间相联系，用“t”（time，时间）表示技术变化因素，以索洛余值反映技术进步带来的全要素生产率增长。技术创新具备明显的时代特征，人类社会经历了18世纪的机械化革命、19世纪的自动化革命、20世纪的信息化革命，目前正在进入第四次工业革命时代，大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网、移动互联网、3D打印、虚拟现实、量子技术、生物基因等各类新兴技术，正在深刻地改变着我们的世界。

当代技术创新集中表现出几个重要特征，一是“互联网+”得到普遍应用，互联网产业的技术基础和用户基础日趋坚实，信息技术在各产业领域得到深度应用，以移动互联网、电子商务、互联网金融、云服务、众筹众包、电子支付等为代表的新产品、新业态和新模式异军突起，互联网经济成为拉动GDP增长的新引擎；二是信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据信息的爆炸式增长，大数据已成为国家基础性战略资源，关于用户身份和行为的大数据，在市场上拥有巨大的商业价值，大数据给企业尤其是在线企业带来更大的竞争优势机会（McAfee，Brynjolfsson等，2012），拥有数据成为了一种新型权力；三是人工智能水平得到极大提高，机器人能够通过算法从大数据中进行训练和学习，进而拥有与人类类似的感知、理解和分析决策的自主能力，机器人甚至可以不需要人类知识和专家监督，利用神经网络强化树形搜索，不断迭代并强化自主学习，达到超越人类的表现（Silver，Schrittwieser等，2017）；四是去中心化的趋势日益明显，推特、脸书、微博和微信等互联网产品围绕个人提供服务，任何人都可以创作、提交和发表信息，区块链技术以其去中心化、透明、可信任等特点发展出比特币等应用，网络P2P系统通过最小化集中计算元素避免了垄断、审查和规制等集中式权威（Agre，2003）。

（二）技术创新带来的税收管理挑战

技术创新极大地促进了人类对物理环境的认识，但给人类的社会环境带来新的变化，某种程度上可以理解为创造性的毁灭（Schumpeter，1942）。North（2005）认为，技术革命使得人类福利达到了对于过去而言不可想象的水平，但是它也产生了一个相互依存、外部性普遍存在的世界，从而带来一系列全新的不确定性。当代以数字技术深度应用为核心的技术进步，给税收管理带来了诸多挑战。

经济活动持续创新使得传统税制的适用面临难题。就流转税而言，有些电子商品和劳务之间可以互为转化，在按现有税制判断税收待遇时难以清晰界定税目。就所得税而言，部分所得难以在积极所得和消极所得之间进行区分进而适用相应的税收政策；平台型互联网企业即使微利或不能持续盈利，但其拥有的大数据在集团商业网络中具有极高价值，按照传统税制甚至会出现征税对象缺失的问题；常设机构规则对准备性或辅助性活动的传统定义，不能准确地界定远程合同签署等活动的性质；跨地区和跨境的电子交易，如何在地区和国家之间归属和分配也面临争议。

对交易活动创新缺乏认识容易导致征税不足和纳税不公。互联网与服务业不断加深融合，并加速向第一、第二产业渗透，云计算和大数据等互联网基础设施产业正在成为新的增长点，电子商务等互联网经济规模日益壮大，税源结构在进行数字化转变，各类新模式层出不穷，导致难以做到严格征税，目前国内B2C电子商务的税收流失，容易引发不公平竞争的问题；国际范围内，经济合作与发展组织（OECD）（2014）分析认为，数字经济加重了税基侵蚀与转移问题。

征管方式要基于数据信息的深化应用做出相应变革。数据信息的畅通流动，使传统的从采购、研发、生产、批发到零售的“链式”商业关系变为“网络”商业关系，基于“链式”商业关系的税基管理基础也在迅速发生变化。直接税和间接税的管理要件基础将因资金流、物流、信息流等信息全面使用而统一；纳税义务的确认条件需要基于交易电子要素重新界定；以票控税、按凭证扣除等单一的、线性的管理方式需要做出革新。平台经济和众筹众包模式的属地税收征管缺乏效率。跨地区、跨税种的数据信息要整合应用，否则连简单的跨地区分散式虚开发票行为都不能及时有效识别。

二、基于创新本质更新税收征管理念

技术反映了人类处理自然的方式、人类赖以生存的生产过程，从而也揭示了人类社会关系的形成模式，以及从他们身上产生的心理概念（Marx，1887）。技术革命可以理解为，导致物理环境不确定性下降的制度变迁（诺斯，2005），其实质上是帮助人类采取较小范围内现实行动策略的一种人工建构。认识技术创新的心理概念、制度变迁或人工建构的根本特质，有助于促进我们保持税收征管理念与现实的一致性，达到现代化税制想要实现的结果。

（一）增强社会协调，建立税收治理良性秩序

互联网数字化生态中，网络推动供给和需求有效对接，促进如共享经济、平台经济和供应链管理等大规模的社会化协作，不断提升资源优化配置的效率。随着物联网的兴起，万物互联的时代即将到来，社会协调更加紧密，互联网及其周边技术将振兴公共空间（Papacharissi，2002），社会的网络型特征更加明显，政府、社会和市场之间的关系更加复杂多样，政府要适应治理主体多元化的要求，增强社会协调性，建立良好的公共治理体系和秩序。从税收治理的征管角度看，税务机关、纳税人、涉税社会组织和其他税收利益相关者需要在一定的规则秩序下，合理定位各自的职责，在信任与互惠基础上，建立多层次的社会协调网络，形成和谐的税收征管生态，共同推进税收遵从目标的实现。纳税人缴税是因获得公共服务支付对价的行为，税务机关代表国家接收这种支付行为的过程，本质上是服务性质的，过多强调行使行政强制力并不能促进普遍性的主动遵从，税务机关应准确定位职责，在征管工作中应更强调纳税服务的职能。纳税人按照税法规定履行纳税义务换取的是政府提供的公共服务，因而提高纳税人自主纳税的意识并建立推动纳税人主动遵从的征管制度有助于降低征收成本。充分发挥各类税务服务组织和其他相关部门在税收治理中的作用，有助于建立健康的征管秩序，也可以缓和国家强制力带来的企业与政府之间收入分配关系的紧张程度，促进税收善治。

（二）缓解信息不对称，降低制度性交易成本

“互联网+”战略的推进和大数据价值的利用，缓解了交易各方信息不对称的状况，可以有效降低企业各类交易费用，如分析用户使用互联网的行为记录可以有针对性地快速了解存在潜在需求的客户；通过网络谈判签订电子合同可以降低合同签署费用；通过各类交易平台的历史成交数据可以快速确定产品价格等。Lohrke和Franklin等人（2006）通过交易费用分析模型对美国中小企业互联网使用情况的实证研究表明，中小企业将互联网作为信息导管来降低交易费用，产品信息中面临高资产专用性的中小企业，比面临较低专用性的企业更多地使用互联网。企业在登记管理、纳税申报和发票管理等活动中，存在着与适用税收征管制度相关的各类成本，如搜集、整理和报告信息的成本，以及建立内部税收管理制度的成本等，这些成本构成了企业自身经营相关交易费用之外的制度性交易成本。税务机关整合利用各类涉税数据，进一步推进放管服，减轻纳税人的信息披露等征管方面的义务，提高办税智能化水平，进行高效的事中事后管理，可以有效降低纳税人负担。

（三）尊重个体权利，保护纳税人合法权益

回顾历史，最早因美苏军事博弈建立了互联网雏形，互联网从诞生起，就具有平等自治、不断完善、网络连接、分散控制的原始特征，现代互联网更具备了开放性、全球性、虚拟性、去中心化、对等性、网络中立等特质。人工智能的技术原理强调决策主体的自主性。区块链技术具有去中心化特征和算法信任机制，不仅应用于货币、合约，还可作为高效的活动组织模型，其通过要求达成共识来运作，可以在性质上拥有更大的自由、平等和赋权（Swan，2015）。这些特质强调个体权利和技术规则下的自组织，对政府管理思维和方法形成挑战的同时，也带来积极的理念借鉴。税务机关现在和未来面临的纳税服务对象，更多地是随着互联网技术广泛应用而成长的80后、90后乃至00后，这些纳税人兼具互联网用户、投资者和劳动者等多重身份，其思想深刻地打上了当代技术特质的印记。尊重纳税人，建立纳税信用规则，积极回应纳税人的合理需求，严格保护纳税人的合法税收权益，保持税收透明度，确保税收待遇公平统一，是征管制度设计、纳税服务和税收执法应当重点考虑的原则。

三、技术创新助推税收征管现代化的路径建议

税收征管现代化包括征管理念、目标、制度、方法、模式、体制等各方面的现代化，而不仅仅是技术应用的现代化。通过对技术创新特征和本质的分析，本文从公平和效率原则进一步延伸，提出符合现代社会发展特点的税收征管理念。以下遵循上述理念，结合技术创新视角，从商事交易基础凭证管理、大数据管理战略、纳税申报制度和税收治理体系等方面，提出助推税收征管现代化的若干建议。

（一）改革发票管理制度，创设商事交易“比特凭证”

发票不仅是购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证，还反映了经济合同的基本要素，在我国更具有财务监督、保障国家税收收入和维护经济秩序的重要功能。在全面采用金融信息进行税务管理的条件尚不成熟的阶段，发票制度仍将是我国经济领域的一项基础性制度。技术创新推动经济活动逐渐脱离纸质载体，无纸化交易得到普及，民事主体身份、合同条款、物流单据、结算凭证等交易要素形式都将脱离纸张介质，形成以网络传递和存储为依托的电子信息集。建议基于区块链合约技术，在解决好政府监管和保证运行效率的前提下，借助分布式记账原理和算法信任规则，同时将商事交易的合同基本要素、物流信息、资金结算信息整合到基础性电子合约凭证（可称之为“比特凭证”，Bit Voucher）中去，并将比特凭证作为企业财务记账、税务处理、金融结算、物流管理的综合性原始凭证，从而建立现代化的商事交易基础性电子凭证制度。

（二）实施大数据管理战略，提高税收分析应用能力

技术的创新和广泛应用，为纳税人和税务机关提供了新机会，也带来纳税和征税能力的挑战。税务机关履行各项征管职能和实施各类决策，越来越依赖对各类税收数据的分析成果，实施税收大数据战略并将税收数据管理作为税收征管的基本驱动因素，已经成为提升税收征管能力的必由之路。建议优化机构设置和职能配置，成立专门的税收分析部门，组建高级分析团队，集中开展具有较高要求的各类分析工作；拓展税收分析应用领域，从收入分析、潜在纳税检查对象筛选和风险识别等方面，拓展到纳税遵从行为分析、税企沟通情况分析、申报分析、欠税管理、政策执行情况分析、经济运行决策分析等更为广泛和深入的领域；运用高级统计技术和大数据分析方法，构建分析模型，引入实验方法，合理运用商业化或者开源分析工具，提高分析的解释和预测能力；改变以往进行事后纳税风险分析的方法，运用科学方法对纳税人行为数据进行动态实时分析，预测和及时发现纳税风险，并采取针对性的处理措施；建立应用导向的数据产生、存储、搜集、交换的管理机制，综合调度国税地税合并后税务机关内部各税种数据、外部门各类政务数据和社会数据，满足高级税收分析工作需要，以及跨部门、跨单位、跨层级和国际间的数据交换和共享需要；建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制，在组织内部广泛开展税收分析工作，平衡好集中分析和各部分分散分析之间的关系；形成数据分析的观念和文化，帮助企业利用数据提高纳税遵从水平。

（三）推进放管服改革，探索多税合一“智慧申报”

在税务机关整合利用数据的水平不断提高、税务机关与纳税人之间信息不对称状况得到实质性缓解、纳税人自主申报能力提升的情况下，继续深化放管服改革，改造传统的事前事中征管制度。基于去中心化兼顾有效政府管理的思维，信任并引导纳税人自主开展纳税管理，建立企业端的自主纳税管理系统，确定与税务机关信息交换的数据项和接口标准。简化纳税人各类纸质或电子的信息披露义务，将税务登记、账簿凭证管理职能分别与市场、会计主管部门的职能进行合并，取消税务行政许可之外的事前事中环节的各类审批、备案和登记项目，事前事中管理简化整合为多税种合一的“智慧申报”制度，将详细的涉税资料和申报计算底稿保留在纳税端的自主纳税管理系统，税务机关利用税收大数据为纳税申报提供自动计算、提示、签署确认等服务，引入“明信片申报”，大幅度降低纳税人制度性交易成本。

（四）实施税收共治，建立社会化遵从促进体系

按照多元治理的理念，做好税收征管体制的顶层设计，用好技术创新工具，逐步建立起多主体配合衔接的社会化遵从促进体系。线上建设全国统一的电子税务局，接入全国性政务平台，线下整合办税机构，并入本地政务大厅，为纳税人提供高效、统一、公平和优质的纳税服务。推动纳税人提高税收信息化水平，建立与税务机关纳税服务系统的衔接通道，提供便利化的各类技术工具，促进纳税人提升自主税收管理水平，提高纳税申报质量和效率。规范税务服务市场秩序，加强对税务服务机构的商业道德约束，在业务和技术层面不断提高中介机构执业质量，根据纳税人需求持续创新服务产品，为纳税人创造税收价值。完善纳税信用体系建设，实现纳税信用信息与社会组织信用信息系统互联互通和信息共享，对依法纳税遵从度较高的纳税人实施联合激励，如与金融机构合作提供贷款便利化待遇，对纳税信用较低的纳税人在法律授权范围内实施联合惩戒。联合相关部门和机构，广泛开展税收的社会宣传，倡导公平和谐的纳税文化，形成社会化的遵从促进体系。