加强江苏省常州市科技专项资金管理的建议

孙 波 许晓芳

内容提要：推进财政资金统筹使用，把“零钱”化为“整钱”，增加资金有效供给，是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。本文结合常州市本级财政舍弃专项资金统筹整合的实践做法，指出当前舍弃专项资金统筹整合过程中存在的难点在于统筹整合缺乏整体规划，资金来源多协调难度大，建议加强顶层设计，探索研究“大专项+任务清单”管理模式；逐步提高有偿使用比例，提升资金统筹使用效率；促进市区产业政策联动，构建协同有序政策格局；建立与整合相适应的绩效评价制度，提升资金整合使用效益；以及加强统筹整合资金监管，确保资金规范安全使用。

江苏省常州市科技专项资金是市级财政为深入实施创新驱动战略，支持科技创新发展，促进经济和社会持续发展而设立的专项资金。近年来，财政部门对科技项目的投入不断增长，对科技专项资金的管理不断规范，全面促进常州市科技创新水平提升，使科技事业发展得到了强有力支撑。但长期以来，科技项目资金也存在着管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题，为了进一步聚力创新，继续发挥好科技资金的重要引导作用，提高科技资金使用效益，本文就加强科技专项资金管理提出相关建议。

一、当前常州市科技专项资金管理现状

（一）科技专项资金扶持效果显著

近年来，财政部门每年安排1.35亿元市级科技专项资金，支持1100多个各类科技计划项目。通过科技政策、环境、人才、项目等方面的扶持引导，常州市科技型企业创新能力持续提升，企业科技创新意识明显增强，全市规模以上工业企业研发经费持续较快增长，研发队伍不断壮大，科研实力稳步提升，产品技术含量不断提高，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系得到进一步加强。

（二）科技专项资金管理制度不断完善

加强科技专项资金管理是提升资金使用效益的重要保障。一方面，市财政先后出台了《常州市市级科技专项资金管理办法》（常财规〔2014〕3号）、《获得省级以上科技计划项目经费匹配管理办法（暂行）》（常财工贸〔2014〕9号）、《常州市市级科技计划项目实施和验收管理办法》（常科规发〔2015〕1号）、《常州市专利战略推进资金实施细则（试行）》（2016年-2018年）》（常财工贸〔2016〕30号）等政策文件，使科技专项资金管理体系得到进一步完善，确保资金管理规范化和可操作性稳步提升。

（三）科技项目申报流程持续优化

针对原先科技计划项目管理中的缺陷，市财政和业务主管部门采取积极措施边实践边完善，目前已初步形成了一套较为严谨的科技项目管理流程，主要是：发布申报指南通知→项目单位网上申报→主管部门组织评审（第三方中介机构审核）→部门会商评审结果→项目材料形式审查→资金下达→监督管理→绩效评价。流程的规范和优化使得政府部门和项目申报单位双方在项目审核和资金拨付的整体流程中均能有据可依，以完善科技计划项目管理为抓手提升科技专项资金管理水平。

得益于各项管理措施的改革优化，2017年常州市已拥有创新型领军企业51家，科技型上市培育企业353家，高新技术企业1234家。完成专利申请33973件，其中发明专利11556件；专利授权16423件。新增产学研合作项目1250项，科技进步监测位居全省第4名。新增省级以上企业研发机构71家，累计建成“两站三中心”1448个，其中省级以上730个。新增孵化器、加速器15家，累计136家；累计孵化、加速面积达890多万平方米。

二、常州市科技专项资金管理存在的问题

（一）科技资金使用碎片化、聚焦度不够

财政部门每年根据科技计划确定的项目来安排科技专项资金。科技计划是政府支持科技创新活动的重要方式，常州市科技计划体系自2012年成立以来，不断调整和优化，目前已形成重点研发计划、科技成果转化计划、科技众创计划、科技基础设施计划和科技服务业计划五大计划体系，并分设15类子计划体系，涉及项目1100多个。虽然在人才培养、技术突破、成果转化以及知识产权保护等方面发挥重要的引导和推进作用，但随着科技体制改革的全面深化，科技计划体系与科技创新和产业变革的趋势不相适应，科技计划体系中碎片化和聚焦度不够的问题也逐步显现。

（二）项目资金使用有沉淀、规范性欠缺

一是科技项目管理中存在跟踪检查制度执行不到位的问题，个别项目终止时间滞后项目要求完成时间一年以上，导致科技项目结余资金管理不及时，造成资金沉淀。二是项目验收管理环节的规范性同样存在欠缺，有的项目将以前年度取得的科技成果应付验收，有的未完成合同规定指标，有的验收专家不符合要求等等，项目验收的不规范直接影响专项资金的有效使用。

（三）科技资金使用方式单一、效益有待加强

常州市每年安排市级科技专项资金1.35亿元，目前基本以无偿资助的方式支持各类科技计划项目。至2017年底，市级科技专项资金用于“苏科贷”科技金融的有偿资金总额仅为4457万元，无偿资金占比较低，资金扶持方式单一，未能充分发挥专项资金的引导和杠杆作用，资金使用效益有待提高。

（四）项目评审流于形式，项目质量有待提高

一是在项目的实地调研过程中，虽然设计了较为完整的调研计划和调研内容，但对部分资助额度较小项目的实地调研没有真正到位，存在走过场现象。二是由于项目专家完全来自本地，个别专家在评审时不能完全做到客观公正，影响评审效果。三是受行政成本限制，每个评审专家往往要评审相关领域的多个项目，由于其知识结构和研究层次的限制，评审结果可能存在偏差。

（五）产业链创新支持缺乏系统性，扶持体系尚需完善

目前市科技计划重在支持产业化项目，对效益暂不明显的研发项目、转化项目支持力度较低。同时各个科技计划项目相对独立，扶持仅针对各个科技计划内的单个项目，缺乏全市科技发展引导的统筹设计和通盘考虑，使得市科技计划在持续引导一个产品开发或一个产业形成方面的功能较低，未能形成对整个产业链的创新扶持体系。

三、加强常州科技专项资金管理的建议

为进一步构建统筹协调、布局合理、定位清晰的科技计划管理体系，优化科技资源配置，近年来，省、市政府先后出台了《江苏省政府印发〈关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设若干政策措施〉的通知》（苏政发〔2016〕107号）、《中共常州市委常州市人民政府印发〈关于加快推进产业技术创新中心和创新型城市建设的若干政策措施〉的通知》（常发〔2017〕15号）等文件，以充分发挥科技计划在科技创新中的支撑引领作用，全面促进科技成果转化，推进产业转型升级和供给侧结构性改革。结合省、市科技相关政策的出台，紧扣科技创新这一核心，本文针对科技计划管理体系、项目评审体系、资金扶持方式等的改革和完善提出相关建议。

（一）优化科技计划体系，发挥财政资金引导作用

科技计划体系的优化直接影响专项资金的使用效益，针对目前科技计划体系碎片化和聚焦度不够的问题，应通过优化科技计划体系，明确政策引导的重点方向，分类施策，精准扶持，使有限的财政资金发挥更大的引导作用。

一是进一步突出科技计划扶持重点和支持方向。聚焦常州市智能制造、新材料、新医药等新兴产业；聚焦重点项目，加大重点项目的立项比例和支持强度；聚焦创新型企业，支持常州市“十百千创新型企业”培育工程。二是注重支持推进产业技术创新的整体突破，围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，逐步实现由支持单个项目创新向支持产业链创新转变。缩短从“科学”到“技术”到“市场”的演进周期，使科技创新链条更加灵巧，技术更新和成果转化更加快捷。三是注重支持公共技术创新平台建设。明晰政府与市场的关系，重点支持市场不能有效配置资源的公共科技活动，支持企业建设重点实验室、技术创新中心、工程（技术）研究中心等平台，提高技术自给率。以普惠性和引导性为主的方式支持企业技术创新活动和成果转化，从而建立政府引导、企业主体、院校协作、市场运作的“政产学研用”协同创新体系。

（二）优化资金扶持方式，发挥财政资金使用效益

优化科技专项资金的使用方式，进一步发挥财政资金的引导和杠杆作用，逐步推进无偿资助向有偿资助转变、直接资助向间接资助转变、前资助向中后补助转变。

一是调整扶持节点，在梳理归并科技计划体系的基础上，减少风险较大的“前资助”，加强采用导向明确的“后补助”，进一步加大财政资金奖补力度，提高政策的激励效果。二是创新扶持方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，引导社会资本增加投入，发挥市场配置创新资源的决定性作用。通过设立风险补偿资金和股权投资基金积极引导社会资本、金融资本投入到科技创新领域，充分发挥财政资金杠杆作用。三是注重科技专项资金的多层次支持体系的完善，加快建立覆盖企业初创、成长、发展等不同阶段的政策支持体系，对大中小型企业实行不同的支持策略。大型企业以支持企业创新能力为主，主要支持企业研发机构的建设和省级资金的争取；中型企业以支持企业研发机构建设和项目支持为主；小微企业以科技金融、股权投资等有偿方式支持为主。

（三）优化项目评审指标体系，提高科技项目质量

项目评审是项目质量的重要保证，要确保项目评审收到预期效果，就要在评审的规范性和专业性两个方面狠下功夫。

一是逐步完善和健全一套客观、公正、科学可行的科技计划项目评审体系。进一步制订并完善科技计划项目立项的有关规定和办法，优化管理流程，修改项目申报材料的相关内容，在项目评审条件中综合设置创新能力、市场前景等指标，不断优化立项评价指标体系。二是以严格的制度遴选出科学、结构合理的项目评估专家。项目评估评审应当以同行专家为主，吸收省内外高水平专家参与，并定期更新专家数据库，实行评估评审专家随机抽取和关联回避制度，确保高水平的专家以高标准筛选出高水平的项目。三是创新评审方式。探索将科技计划项目与创新创业大赛并轨，通过大赛网络评审、尽责调查、项目路演等选拔机制，进一步增加科技计划项目的公平、公开、公正，充分挖掘出优质项目和企业，把项目的遴选、科技型中小企业的培育与大赛有效结合起来，引入遴选、培育新机制，实现精准扶持。

（四）完善项目管理制度，确保财政资金安全运行

健全完善科研项目资金使用有关制度，健全科研项目和资金检查、审计等制度，进一步完善科研项目和资金使用监管机制。

1.分类管理

一方面，科技专项资金的方向多、范围广，各个方向的资金绩效目标、分配方法、支出管理都不尽相同，有必要细化相关制度，有针对性地建立相应的管理模式，更有效地对科技专项资金进行核算和监管。另一方面，随着财政体制改革的不断深入，“供给型财政”逐步向“经营管理型财政”转变，无偿使用资金逐步向有偿使用方向转变，需要针对不同项目特点，实行无偿资金与有偿资金的分类决策与管理。

2.跟踪管理

一是采取多种形式提高科技专项资金使用的安全性和规范性。加强主管部门、财政部门、审计部门的项目跟踪和监督检查工作，发挥纪检监察机关监督和群众举报监督的作用，有效落实和加大跟踪管理的力度。二是强化管理手段，提高科技专项资金管理的严肃性和有效性。严格限定科技专项资金开支范围，明确会计核算要求，进一步强化财务支出监督、日常监督，建立全方位、全过程的跟踪管理制度。

3.绩效管理

一是转变方向，从项目绩效管理向应用绩效管理转变，注重创新成果应用评价，建立健全科学规范的绩效管理制度。二是树立理念，按照专项资金的使用特性，更多地采取绩效评价后再拨款的方式，进一步促进科技专项资金使用效益的提高。三是强化应用，加强对专项资金实际使用效果的绩效评价问责，根据绩效评价的结果，适时调整项目资金的使用方向。

4.信用管理

建立覆盖指南编制、项目申请、评审、立项、验收、评估全过程的信用记录制度，由项目主管部门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，将严重不良信用记录者列入“黑名单”，阶段性或永久取消其申请财政资助项目或参与项目评审、项目管理的资格，对相关申报单位的主要负责人和直接责任人，将其失信行为录入个人信用档案，并采取相应的失信惩戒措施。