对现代化经济体系下财政收入质量监管的思考与分析

●蒋 震

一、从现代化转型角度来认识财政收入质量问题

人类社会发展的过程就是由传统自然经济向现代经济转型升级的过程，现代化过程的一项重要内容就是国民人均收入从低收入水平向高收入水平不断跨越，这是人类发展转型验证的基本规律。经济决定财政、财政反映经济，现代化转型阶段经济发展状况决定财政收入的规模和结构，从而对财政收入质量产生显著影响。事实表明，不同经济体在现代化转型中的绩效不同，有些国家成功地从低收入国家跨越到高收入国家，而有些国家在跨入中等收入水平时，却停滞不前，决定这种巨大转型绩效差异的重要因素是社会经济制度的差异，财政制度是其中的重要方面。如同一个交通工具，经济体在现代化转型过程中也会形成“发动机”系统和“平衡器”系统，如何又快又平稳地实现社会经济转型，是财税制度所要实现的目标。国家通过筹集财政收入，按照一定的支出结构来提供公共产品或公共服务，充分保障社会经济的平稳转型，既让整个社会经济充满活力，又能确保基本的社会公平正义。从某种意义上来说，财政制度就是一个巨大的能力系统，它助推社会经济形成一套发展模式，因此，财政收入质量高低要从现代化转型中所发挥的功能和作用来认识。

从中国的现代化转型历程来看，财政收入在其中发挥了非常显著的作用。在不同阶段，财政收入质量的表现形式有所不同：改革开放之前，受到计划经济体制阶段“高积累、低消费”的影响，人民群众的消费水平一定程度上被 “抑制”；改革开放之初，市场体制改革首先在消费品市场开始，吸引大量外资进入国内，外资大量涌入带来了大量的就业机会，同时带动了工业化水平和城镇化水平，人民群众的收入水平不断提高，在各项基础设施领域也倾注了大量投入，有力带动了交通、通讯、市政工程等基础设施投资的快速增长，由此带来了原材料产业的快速发展，这些领域的税收收入呈现快速增长的趋势，特别是在分税制改革之后，在多数年份，税收收入增长率高于经济增长率，快速增长的财政收入又为新一轮的基础设施投资增长提供了保障和基础，助推中国经济增长进入了新一轮的周期循环。当然，这种模式适应于基础设施较为“短缺”的时期，在改革开放之后持续了相当长的时间，用一个形象的比喻，这个时期的经济增长和财政收入增长具有非常显著的 “补偿性”，是弥补长期的消费和投资“欠账”所产生的一种客观结果。这个时期可以看作“基本建设期”，主要是适应人民群众基本需求的增长，比如基本的吃、穿、用等需求，那么财政收入质量主要由绝对增长率刻画，“数量就是质量”，可以说，这个质量指标与特定的历史发展阶段紧密相关，而且大量的财政收入被用于资本形成，这也成为拉动高增长率的重要基础。所以从财政收入支持社会经济转型角度来讲，它也处于一个较高的质量水平。比如土地财政，通常人们认为它带来很多负面影响，但是政府通过这种手段，将大量的财政资源用于基础设施建设，从而吸引并带动了区域工业化和城镇化的进程，所以土地财政本质上是一种融资手段，中国之所以在如此短的时间内在基础设施领域取得如此迅速的成就，与土地财政是分不开的，从土地出让金所带来的财政收入支持工业化和城镇化进程的角度来看，它的质量也是较高的，这种模式甚至成为激发整个社会系统活力的重要机制；而“基本建设期”不可能一直存续下去，“欠账”的弥补也有一个限度，人民群众的需求开始从基本需求升级到更高层次的需求，传统投资拉动型的经济增长模式难以为继，必须实施供给侧结构性改革，激发人的创新活力，用创新驱动来发现、创造新的需求。这个时期，财政收入的增长率会面临着回落的趋势，经济运行的现实也证实了这一点。党的十九大对此有了定论，提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代不仅意味着新的经济发展阶段，更是人类文明的跨越，全球正在从工业文明向知识信息文明转型升级，新产业、新业态、新模式层出不穷，财政收入的增长率并不能完全代表质量水平。工业化的大规模、标准化、流程化生产方式被众创、个性化、灵活性的生产方式显著影响并与之融合，一些传统工业企业甚至被新型的众包生产方式所取代，未来知识信息社会的发展动力在于“人”的活力和积极性，马克思认为“劳动创造世界”，正是人类劳动所带来的技术创新成为驱动社会经济发展的根本性动力。人的因素包含创意、技术和技能三个层面：创意解决方向性问题，其本质是对世界客观规律的认知；技术解决将创意的理念和思想转化为现实的制度和操作方案；技能解决实现和“落地”的问题。在知识信息社会，这三个因素对财政收入带来的贡献会不断提高，从财政收入的产业结构贡献来看，来自于新产业、新业态、新模式的财政收入贡献率不断提高；从财政收入结构来看，直接税收入的增长率以及直接税比重，特别是个人所得税收入，也成为衡量财政收入质量的重要指标。

二、进入新时代后，科学、客观认识财政收入质量的维度

如上所述，进入新时代意味着人类文明发展阶段的重大转变，我们需要紧紧把握知识信息文明下社会经济运行方式的重大变化来认识财政收入的质量。

第一，税制结构的转变，特别是直接税比重，将成为衡量财政收入质量的重要指标。从人类文明发展的视角来看制度演化，企业（公司）的出现成为工业文明的重要发明之一，并围绕企业（公司）设置了一系列财产权利制度，企业（公司）的出现成为市场交易和社会化生产的主体，迅速提高了工业社会财富创造的效率。企业与各类生产要素所有者签订契约，确保工业生产活动的可持续、稳定进行，同时建立了标准化、流程化分工的生产方式。工业社会中，企业与企业、企业与个人之间的要素和商品流转成为社会经济运行的典型特征，这种情况下，增值税开始崛起。然而，新兴互联网技术的出现改变了这一切，特别是移动终端的发展，人们突然发现，“公司的内部效率相比于外部市场的组织效率，已经显得越来越落后，相应其成本越来越高”。企业的核心业务都可通过互联网平台外包，于是一种被称之为“众包”的生产方式开始兴起，“企业+雇员”的生产方式慢慢转变为“平台+个人”。个人在社会化生产中的功能和作用越来越突出，以往那种大规模的企业生产组织方式被小型化、灵活化的众包生产方式替代，这导致：一方面，个人所得税在税收收入中的贡献度会不断提高，工业时代的增值税会趋于弱化，直接税比重成为精确反映这种社会经济运行格局变化的最直观的指标；另一方面，财政收入集中度也会受到一定影响，传统工业生产面临的主要问题是分工问题，因此它建立了一套适合于工业生产的科层体系，然而知识信息生产方式下，去中心化、扁平化趋势非常明显，一些大规模的科层式的工业企业被更加小型化、灵活的产业组织形式取代，因此，财政收入的集中度会随之下降，这也体现了财政收入的质量。

第二，按照依法治国的要求，财政收入的法定性也成为体现财政收入质量的重要内容，同时严格按照预算法的要求组织所有类型的财政收入。即使在目前的税收法律体系中，也仅有《税收征管法》《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》《环境保护税法》等少数法律，大部分税收法律体系主要是以税收行政法规或部门规章的形式存在，需要提高税收立法位阶，甚至按照社会主义市场经济体制的要求还要制定税收基本法，同时完善征管法，实现程序正义，逐步改善税收立法状况，建立以公开、透明、规范、具有强大竞争力为特征的税收法律体系。除了税收法律体系之外，一个重要趋势是将所有类型的财政收入都应该完全纳入法治框架下，确保每一笔财政收入的取得都要经过立法机关的同意，并由财政部门统一行使预算收入的编制权，实现对所有类型财政收入的全面统一管理和监督执行。因此，在政府型基金收入改革过程中，严格按照依法治国要求，依据清费立税的原则，逐步减少政府性基金收入的征收，或者通过立法设定一个征收期限，同时加强政府性基金收入和一般公共预算收入之间的统筹、协调，建立公开、透明的收入调剂机制。此外，按照财政收入是否跨期，可以分成经营性收入和资本性收入，因此，财政收入质量也要体现在这两种收入类型的结构上，有效区分这两类收入，能够真实反映出政府公共权力行使者和政府资产所有者的角色，从本质上反映出政府与市场关系的恰当处理，所以从优化政府职能的角度来看，这一收入结构的划分也体现了财政收入质量的高低。

第三，财政收入的公平性也是体现财政收入质量的重要指标。财政收入公平性包括两个层面：一是财政收入筹集对象的公平性。一个最理想的社会是具有充分活力和公平正义的社会，按照量能负担原则组织财政收入是符合公平原则的，让高收入者承担较多税负，让中等收入者承担适度税负，让低收入甚至无收入者不承担税负或者按照基本生存原则确保其基本生存和发展权利；二是财政收入和公共服务之间的关联性，也是财政收入质量的重要体现。财政收入是“取之于民、用之于民”。财政收入（特别是税收收入）并不是无偿的，只不过它与购买私人产品和服务之间的价格有所不同而已，它所提供的是整体的社会秩序和环境、资源配置机制，通过政府建立财税制度，转化为全民福祉，它有效地克服了个体追求利益带来的局限性。因此，要从整个社会经济制度的角度来看财政收入的质量。在特定的发展阶段，如果财政收入的绝大部分被用于最紧迫的发展矛盾领域，它所提供的公共产品和公共服务类型是符合全民福祉的，那么我们认为这种财政收入更加具有公平效应。从这个角度来看，财政收入的公平性是与特定经济发展阶段相适应的。改革开放以来，国家选择了一条“以经济建设为中心”的发展道路，就是解决这一时期主要矛盾的最优选择。从社会意义上来探讨公平问题，要让社会活力与公平正义有机结合，财政收入的质量需要从活力和公平正义的融合角度来深入认识。社会活力是指让任何社会成员都能够发挥聪明才智，通过自己的积极性和主观能动性来创造社会财富，同时，通过上缴税收来为国家做出贡献。因此，“取之于民、用之于民”需要从社会共同需要的角度来衡量，一个有活力且有公平正义的社会所形成的财政收入是有质量的。

第四，高质量的财政收入一定程度上由创新驱动。人类社会的发展动力在于创新，根源在于人类劳动，人民群众的劳动缔造了美好生活，“幸福都是奋斗出来的”。当人们的需求停留在基本需求时，经济增长和财政收入决定于需求规模，而达到了更高层次的需求时，只有创新才能不断创造新的需求，带动经济增长可持续、稳定实现。建设现代化经济体系，就是要用供给侧结构性改革来创新并适应新的需求，让创新成为驱动社会经济发展的新动能，这是高质量财政收入的源泉。在未来的社会经济发展中，关键是人力资本，未来新产业、新业态、新模式发展的重要特点就是人力资本驱动，人力资本聚集引领产业发展、壮大，创意、技术和技能成为决定创新驱动的核心要素，产业在创新驱动下不断升级迭代。这种情况下，产业结构的变化会导致财政收入方面也会有非常深刻的转变。比如传统制造业正在向智能制造业升级换代，随着互联网信息技术的不断成熟，新一代智能制造技术与传统制造业深度融合，涌现出了大量新的智能制造模式，这些新兴领域的财政收入贡献度在不断提高。此外，基础设施和基础产业的内涵和外延也在悄然发生变化，以数据信息为特征的新一代信息基础设施的投资建设，也成为财政收入快速增长的源泉。与此同时，围绕知识产业和成果转化所形成的财政收入也呈现出可观的增长率，科技成果转化带来的财政收入规模和速度也成为衡量财政收入质量的重要标志。因此，按照市场在资源配置中发挥决定性作用的原则，大力推动各类科研成果转化成为现实的生产力，促进产业的做大、做强，成为提高财政收入质量的重要途径。

第五，财政收入的可持续性成为衡量财政收入质量的重要指标之一。社会经济发展的可持续性是财政收入可持续性的基础和前提，这也成为衡量财政收入质量的重要指标。它本质上要求要在现时发展和未来发展之间寻求一个平衡，这就包含两层含义：一是社会经济以及财政的可持续发展问题。社会经济发展的过程就是有效解决 “人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的过程，现时发展不仅仅要从满足人民群众的现时需要出发，还要兼顾未来一段时期内的需要，有效满足人民群众在物质文化生活领域和精神层面的多样化、多层次需求，要最大程度上解决供给和需求之间的不匹配、不适应问题；二是社会经济发展生态环境系统的可持续问题。社会经济发展不能以生态环境的过度耗竭为代价，因此，生态环境的可持续发展也是财政可持续的重要内容。以生态环境系统的承载能力为基础，正确推动产业发展，追求人与自然的和谐、协同发展，引导人民群众采用可持续的消费方式，推动供给侧结构性改革，建立生态环境友好型的生产方式，将生态环境保护相关产业打造成为产业发展和实现财政收入的重要增长点，既能够实现相应的市场价值，又能够创造巨大的社会价值，这种情况下，财政收入的增长才是有质量、可持续的。

三、不断完善财政收入质量监控的机制

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，不断完善预算制度，成为健全和完善财政收入质量监控机制的重要基础。事实上，早在党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出“建立预算绩效评价体系”。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱……必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。预算制度是现代财政制度的重要组成部分，它不仅要强调支出结果的绩效，更要从财政收入质量方面来实施预算控制，强化收入预算为民服务的理念，要求在预算编制、执行、评价的全过程中更加关注财政收入的质量和结果，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

第一，运用科学的方法来提高财政收入预测的准确性。国外很多国家都在根据历年收入情况和经济发展预测，编制收入预算，中国在这方面仍然是一个短板。习近平总书记曾经指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”财政收入预测更是体现了这一点，要从社会经济发展的系统全局和源头来构建财政收入预测的技术体系，并由此提高预测结果的准确性。基于各个类型产业发展的特征，明确影响财政收入的主要因素和次要因素，构建财政运行状态的指标体系，对财政运行状态进行准确评估。同时，建立财政收入质量评估模型，科学评价财政收入的质量水平及其内在风险，建立财政收入风险预警指标体系，提前对财政收入产生过程中存在的潜在风险进行预警；尝试进行短、中、长期的财政收入预测，并将预测结果作为预算编制的指导性意见。短期由季度预测和年度预测共同组成，中期主要针对三到五年的财政收入情况，长期则针对十年甚至更长的时间；将财政收入预测与中期财政预算相结合，为测算预算期间的财政收支缺口或者盈余提供数据支持。

第二，建立财政收入质量监控的事前、事中、事后全环节管理模式。要将财政收入质量监控作为预算绩效管理的重要内容，管理环节要前移，不仅要评价组织财政收入对社会经济发展影响的事后效果，还应在事前环节加强财政收入绩效目标的合理性、科学性的论证，建立事前、事中、事后的全环节管理模式。组织财政收入的活动本身就会对经济社会系统的不同组成部分产生非常显著的影响，通过会计报表、调查问卷、统计资料对相应财政收入指标数据进行搜集，准确掌握相关事实，并对数据进行充分整理、发掘、分析，转化为优化财政收入规模和结构的理论线索，明确组织财政收入的必要性、可行性、风险和不确定性、收入预算的合理性，从经济、社会或可持续性效应角度强化对组织财政收入效果的评价，最终服务于实际预算决策过程，让整个预算决策与社会经济系统的变化更为有效互动，更加明晰、可预期，不仅让财政部门能够提高收入预算编制的科学性，还能够便于为立法机关选择抓手实施预算监督，从根本上建立一套财政收入质量监控的预算制度体系，有效提高财政收入项目的准确性和资金预算分配的合理性。此外，还要推动财政收入绩效评价结果在实际工作中的应用，财政部门组织编制财政收入质量监控报告作为收入预算编制的重要参考依据，同时还要建立评价结果公开机制。

第三，建立针对全口径财政收入的后评估机制。近年来，党中央和国务院制定了一系列简政放权的决策部署，准确地把握社会主义市场经济条件下政府与市场关系的内涵和外延，正确处理政府和市场的关系，特别是在“放管服”方面作出多方面尝试和努力，取得非常显著的效果，努力把该放的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，确保“放管服”改革向纵深推进。在财政收入质量的监控中，也应该将正确处理好政府和市场关系作为组织财政收入的一个基本原则。按照 “放管服”的要求，对财政收入质量作后评估，是未来的一个方向。比如，在设定税收优惠时，传统的方式是企业向税务机关来申请优惠政策，这种申请门槛有时候会很高，不利于发挥市场的活力，而且一旦企业获得批准之后，往往税务机关难以在事中或事后对税收优惠政策的效果跟踪评价，所以由于实施税收优惠政策所减少的税收收入难以量化。而在实施“放管服”改革后，对税收优惠实施全面预算管理，要全面计算税收优惠所放弃财政收入（实际上是一种财政支出）的额度，降低享受税收优惠的门槛，在入门时提倡“放”字，将有些税收优惠审批事项变成取消审批或降低审批等级（如从一般审批到告知承诺或备案登记等），市场主体不再因跑审批而耗费大量的人力和时间，鼓励市场主体公平竞争，减少税收优惠制度的事前控制，建立后评估制度，对企业税收优惠实施后评估，如果评估结果显示，企业没有实现税收优惠的既定目标，那么在优惠期满之后要将过去年度内享受税收优惠的财政收入部分收回。

第四，要对政府职能所引致的财政支出需求和财政收入之间的对应关系作出评价。组织财政收入的“初心”是为更好地履行政府职能，政府职能所引致的支出需求是评价财政收入质量的一个重要角度，不能脱离财政支出需求来谈组织财政收入这个话题。因此，推动政府职能的清单化和目录化管理，同时测算每项政府职能所引致的支出需求，以此为基准来作为组织财政收入的基础，成为一个重要的方向和趋势。■

[1]高培勇.财政体制改革要不忘“初心”[J].财政科学，2018，（01）.

[2]高培勇，蒋震.新常态下的中国财政:若干趋势性变化[J].财政研究，2016，（06）.

[3]杨志勇.财政学的基本问题——兼论中国财政学发展的着力点[J].财政研究，2017，（12）.