规范普惠金融专项资金县级财政管理的探讨

●闫聚陈 李小娇

党的十八届三中全会提出了发展普惠金融的政策方针。普惠金融的本质是社会各阶层和群体等市场主体，在机会平等和商业可持续原则下，以合理价格共享金融服务。财政支持普惠金融发展的政策切入点，就是通过财政资金引导金融机构为“三农”、低收入人群和小微企业等金融市场弱势群体，提供特定的金融服务，从而解决商业金融机构“嫌贫爱富”的“马太效应”问题，达到调节市场失灵，改善金融资源配置的目的。

目前，县级财政普惠金融发展专项资金的管理重点包括：创业担保贴息及奖补资金、县域金融机构涉农贷款增量奖励资金和农村金融机构定向费用补贴资金。

一、县级财政普惠金融发展专项资金的管理实践

金融是现代经济的核心，现代金融服务更是县域经济发展的主要助推器，也是县域经济发展普遍存在的短板。支持普惠金融在县域发展，是一种理念和制度的创新，对于改善特殊弱势群体的金融服务，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐都具有积极意义，也是县级财政部门义不容辞的责任。

（一）普惠金融发展专项资金县级财政管理的申请环节

1、县域金融机构涉农贷款增量奖励资金的申请。《普惠金融发展专项资金（涉农贷款增量奖励和定向费用补贴）管理实施细则》（冀财金〔2016〕66 号）规定，符合奖励条件的县级金融机构根据政策规定计算涉农贷款增量奖励资金，并在规定日期之前将相关的申请材料送到当地县级财政部门。县级财政部门收到当地金融机构奖励资金申请后，要对申请材料进行初步审核，并按要求出具审核意见；要将计算出的本级财政应分担奖励资金列入年度预算，并出具“足额落实本级财政承担县域金融机构涉农贷款增量奖励资金承诺函”；要以正式文件将“县域金融机构涉农贷款增量奖励资金申请”及相关材料的纸质版、电子版报送上级财政部门。

2、农村金融机构定向费用补贴资金的申请。《普惠金融发展专项资金（涉农贷款增量奖励和定向费用补贴）管理实施细则》规定，县级财政部门收到县域新型农村金融机构的补贴资金申请书和相关材料后，要进行初审并出具审核意见；计算本级财政分担补贴资金并列入年度预算，连同县级财政部门申请补贴资金的正式文件、《农村金融机构定向费用补贴申请详情表》、足额落实本级财政应承担奖补资金的承诺文件、上年度专项资金使用情况报告、中央和省对地方专项转移支付区域绩效目标申报表等资料的纸质版、电子版一并报送设区市财政部门。

3、创业担保贷款贴息资金的申请。《河北省创业担保贷款实施办法》（银石发〔2017〕69号）对贴息资金的审核和拨付规定了明确详细的程序：（1）每季度结息后，经办金融机构将贴息资金申请报告、明细表、贷款计收利息清单等报送担保机构或县人力资源社会保障部门；（2）担保机构或县人力资源社会保障部门负责经办金融机构贴息资金申请的审核汇总工作；（3）县财政部门根据人力资源社会保障部门或担保机构的审核意见，将各级财政应分担的贴息资金按比例拨付给经办金融机构。国库集中支付制度改革后，一般将贴息资金授权支付给人力资源社会保障部门的创业担保中心；（4）年度终了后，经办金融机构会同担保机构将上一年度贴息资金申领、使用情况汇总，连同明细表报送当地人力资源社会保障部门，经人力资源社会保障部门审核汇总后，报送县级财政部门；（5）县级财政部门会同人力资源社会保障部门对年度贴息资金需求进行预测，并按上级财政部门要求将创业担保贷款财政贴息资金、奖补资金申请材料的纸质版、电子版上报市级财政部门。

（二）普惠金融发展专项资金县级财政管理的拨付环节

1、县域金融机构涉农贷款增量奖励资金和农村金融机构定向费用补贴资金的拨付。由于这两项普惠金融专项资金都是逐级审核后下达的资金，所以，县级财政局收到上级财政部门下达的各层级分担的奖补资金后，按照国库集中支付制度改革要求，及时以县财政直接列支的方式直接拨付给县域金融机构，并将本级财政负担的奖补资金一并拨付。

2、创业担保贷款贴息资金的拨付。由于中央财政创业担保贷款贴息方面的普惠金融专项资金都是提前下达，县级财政部门收到县人力资源社会保障部门审核的金融机构上季度贴息申请后，即可根据国库集中支付制度改革要求，将各级财政应分担的贴息资金授权拨付给县就业局开立的担保中心账户。若某上级财政资金不足，就先使用余额较多层级资金或县级资金垫付，待各级资金全部到位后进行调整。做到每次收到人力资源和社会保障部门季度贴息审核报告和贴息申请后，都能及时审核、及时拨付资金。

（三）普惠金融发展专项资金县级财政管理的监控和绩效评价环节

由于创业担保贷款贴息资金、县域金融机构涉农贷款增量奖励资金、农村金融机构定向费用补贴资金都属于审核后拨付资金，目前在县级财政层面尚未开展绩效评价工作，资金监控和监督检查也尚未开展。

二、县级财政普惠金融专项资金管理存在的问题

第一，股室人员力量配备不足，专项资金管理监督乏力。普惠金融发展专项资金管理对于县级财政来说，基本属于全新的工作。过去由于基层财政金融业务较少、专项资金管理任务较轻，受机构编制数额所限，各县财政局基本都没有专门的金融科股设置。财政金融资金管理业务均挂靠在环资股、企业股或农业股。

县级财政由于没有专门的金融股室设置，所挂靠股室本身就业务多、工作量大，对财政金融专项资金管理是心有余而力不足。譬如河北省邢台县财政金融业务所挂靠的财政局农业股，全股共有三名工作人员。除承担全县农工委、农业、林业、水利、移民、农开办等单位的部门预算编审、资金拨付工作外，还要重点监管包括财政扶贫资金、农业补贴资金、地下水超采治理资金等重点农业专项资金的绩效管理工作。而县级财政金融业务除传统的金融企业财务报表、决算外，又陆续增加了政策性农业保险、金融企业国有资产管理、普惠金融发展资金管理等业务，人员配备与工作职责履行相比捉襟见肘。

第二，财政工作人员金融业务知识欠缺，业务素质和业务处理能力有待提高。做好财政金融专项资金管理需要对银行、保险等金融业务有较熟练地掌握。目前，基层财政工作人员，包括负责财政金融专项资金管理的人员，都对金融业务知识还知之甚少。对一些金融专用术语理解不准，对银行贷款利息计算、结息规则掌握不透，对央行基准利率调整信息接收不畅，造成基层财政金融资金管理工作事倍功半、忙而出错、不断返工，工作十分被动。创业担保贷款确定、审核所依据的基准利率，要按照贷款发放日央行公布的基准利率为准。央行基准利率调整频繁，作为非金融行业工作人员，信息来源渠道不畅，关注度不够，按照时间核对当时的基准利率工作量较大。

尤其是由于 《普惠金融发展专项资金管理办法》（财金〔2016〕85号）与《河北省创业担保贷款实施办法》出台时间差造成各地政策执行不一致问题出现后，虽然河北省财政厅及时下发了 《关于妥善解决创业担保贷款贴息工作有关问题的通知》，但由于通知规定期间各地发放的创业担保贷款超过“财金〔2016〕85号”规定部分，在不同时间段的贴息资金由省、市、县各级承担不同的分担比例，造成各县理解和计算混乱，贴息资金决算和申请多次返工。

第三，普惠金融专项资金管理制度要求的部分监管职责履行不到位。首先，县域金融机构涉农贷款基础信息库缺失。《普惠金融发展专项资金（涉农贷款增量奖励和定向费用补贴）管理实施细则》规定，涉农贷款的认定由人民银行各分支机构负责质量监控、县级和设区市财政部门初审，实际执行中还要求县财政局出具审核意见。为全面掌握县域金融机构和新型农村金融机构各年贷款和涉农贷款余额变动情况，准确核定涉农贷款增量，实施细则还规定，不符合奖励条件的县域金融机构和新型农村金融机构，也要按要求向县级财政部门报送相关数据。要求县级财政部门建立县域金融机构涉农贷款基础信息库，对涉农贷款月度平均余额、不良贷款率等进行动态管理。但事实上那些自认为当年不符合条件的县域金融机构，都不向县级财政部门报送资料数据，县域金融机构涉农贷款基础信息库有名无实。其次，创业担保基金、贴息资金、奖补资金的县级管理细则和机制缺失。《河北省创业担保贷款实施办法》对基层财政部门的职责规定包括：一是创业担保基金管理。要求财政部门制定出台本县的创业担保基金核销管理办法。明确担保基金来源和补偿机制，对确实无法收回的担保基金代偿损失按规定予以核销。二是做好财政贴息和奖补资金的管理。县级财政部门要确保资金及时拨付到位。由于创业担保贷款贴息政策是根据《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号）精神，由小额担保贷款贴息政策调整过来的，其间财政内部管理股室也同步变更，所以，上级要求的相关管理制度、办法都没有落实到位，导致普惠金融专项资金县级财政监控缺失隐患。

第四，涉农贷款增量奖励政策的涉农贷款地域认定与县级财政奖励资金分担的支出责任和利益相矛盾。其一，对县域金融机构的奖励和补贴资金都要求县级财政按比例分担。《普惠金融发展专项资金管理办法》对涉农贷款增量奖励政策和农村金融机构定向费用补贴政策的奖励、补贴资金计算依据分别作出了规定。涉农贷款增量奖励政策的奖励资金计算依据，是县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过13%的部分。农村金融机构定向费用补贴政策补贴资金的计算依据，是新型农村金融机构的当年贷款平均余额。财政部门对两者的奖励和补贴比例均为不超过计算依据的2%。对奖励和补贴资金的分担比例，河北省规定中央和地方财政按5∶5的比例分担，省对财政直管县分担60%，对非财政直管县分担40%。设区市与非财政直管县的分担比例由设区市确定。实际执行中非财政直管县一般也都比照财政直管县的分担比例承担奖补资金支出责任。其二，对县域金融机构的奖励和补贴依据统计除外条件不一致。农村金融机构定向费用补贴政策对贷款平均余额的计算作出了除外规定：一是对注册地位于县级以下区域的新型农村金融机构，其在经监管部门批准的县级经营区域以外发放的贷款，不计入享受补贴的贷款基数；二是注册地位于县级以上区域的新型农村金融机构，其网点在所处县级区域以外发放的贷款，不计入享受补贴的贷款基数。但涉农贷款增量奖励政策并没有贷款的地域限制。其三，对县域金融机构域外贷款奖励资金由申报地县级财政分担不合理。普惠金融发展的贷款奖励、补贴的政策效应是鼓励金融机构增加对所在县域内的涉农贷款和小微企业贷款，县级财政分担补贴资金责无旁贷。但涉农贷款增量奖励政策对金融企业域外贷款不加限制地奖励，并要求县级财政分担奖励资金的政策明显不合理。

譬如，笔者在审核某县域金融机构报送的涉农贷款统计数据中发现，其2016年涉农贷款平均余额为24092.64万元，但贷款人地址属于该县域内的涉农贷款平均余额只有4716.7万元。2017年涉农贷款平均余额达到38957.57万元，增长了61.7%，但贷款人地址属于该县域内的涉农贷款平均余额只有7323.37万元，增长55.26%。若严格按照奖励政策申报，县级财政要分担增量奖励资金46.9335万元，而县级财政分担的38.9603万元实际是鼓励该金融机构对县域外贷款。这绝不是县级地方政府和财政部门所希望的结果，也显失公平。

第五，农村金融机构定向费用补贴政策“当年任一时点单户贷款余额超过500万元的贷款”不予补贴，不计入享受补贴的贷款基数的表述不够精确。笔者在审核某县村镇银行定向费用补贴申请时发现，该金融机构不仅通过略去县名只写贷款人乡镇的手段故意混淆地域限制，且很多单户贷款余额均为500万元整。补贴政策 “当年任一时点单户贷款余额超过500万元的贷款”不予补贴规定是否符合不好认定。

第六，普惠金融专项资金管理所依据的银行数据量庞大，基层财政信息化水平低，专用管理软件缺失，数据审核与资金分担计算力不从心。

三、规范县级财政普惠金融专项资金管理的建议

随着财政支持普惠金融政策的不断完善，新的财政政策工具和专项资金不断设立，县级财政普惠金融专项资金管理也需要不断进行规范和完善。

第一，上级财政部门要加强对基层财政部门工作人员的金融知识和业务能力培训。基层财政部门对财政业务知识培训历来比较重视，因其不仅实用性强，而且受众面广。但由于金融业务知识与基层财政部门大部分工作人员联系不紧密，基层财政培训力度明显不足。而负责财政金融业务的工作人员金融业务知识缺失，不仅工作事倍功半，而且使县级财政对普惠金融专项资金申报、拨付的审核和监督检查形同虚设，也给相关工作人员留下渎职隐患。建议上级金融处室有针对性地加大对县级财政金融工作人员金融业务知识的培训力度。

第二，充分发挥第三方等社会化服务和监督力量，严格落实普惠金融专项资金县级财政监管职责。目前，县级财政部门增设金融业务管理股室和增加人员编制，都非易事。履行好普惠金融专项资金县级财政监管职责，最为可行的措施之一就是政府购买服务。一是应将一些专业性强的银行数据审核业务，以政府购买服务的方式委托给专业的第三方进行。邢台县2018年初就将县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴县级财政初审业务委托给了会计师事务所，收到了很好的效果。经专业机构初审，其中一家金融机构被核减奖励申请金额194.8万元，一家金融机构因当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占比指标不达标被取消了申请资格。二是应将一些必要的实地检查业务委托给第三方，既可以有效避免外行检查内行的窘境，也能有效提高财政专项资金检查的质量和效率。三是应通过定期聘用专业机构、人员精确追踪财政贴息资金走向，既可有效解决创业担保贷款项目资料不实、挪用担保基金等问题，防范骗取挪用创业担保贷款贴息案件的发生，也利于基层财政部门避免事后落下渎职被追责的隐患。

第三，建议中央和省市财政部门安排一定比例的资金作为县级财政部门专项工作经费补助，助力县级财政金融专项资金监管。创业担保贷款政策已经建立了财政奖励机制，对创业担保贷款工作中表现优异的经办银行和担保基金运营管理机构予以奖励，奖励资金可作为工作经费补助。此举极大地调动了县级人社部门、担保机构的工作积极性，但也相应增加了县级财政部门监管的工作量和聘用第三方专业机构跟踪审计费用的支出。鉴于县级财政普遍财力不足的现实和普惠金融专项资金各级财政分担的机制，建议中央和省市财政部门对县级财政的专项工作经费给予补助。

第四，县级财政部门要做好请示、协调、沟通工作，合理平衡普惠金融政策与地方支出责任及金融机构利益的矛盾，创造性地做好普惠金融发展专项资金管理工作。《普惠金融发展专项资金管理办法》中也赋予了各级财政部门对普惠金融专项资金申请、审核、拨付的组织、协调和管理职责。要求财政部门会同有关部门，对普惠金融专项资金申请的真实性、合规性严格审核，对资金拨付、使用情况加强检查，对检查中发现的问题及时反映和处理，保证普惠金融专项资金政策落到实处。譬如，笔者在审核某县村镇银行定向费用补贴申请时发现，其很多单户贷款余额均为500万元整，不知道能否认定，就及时向上级财政部门请示，避免了因政策掌握不准造成企业误会。在某县域金融机构涉农贷款增量奖励项目审核中，笔者针对该金融机构县域外贷款数额大的问题，多次与金融机构沟通，通过详实的审计数据与企业算利益账，晓之以理，最终剔除了其域外放款的贷款奖励增量，也赢得了金融机构的理解。在不违背统一政策的前提下，较好地平衡了地方政府合理关切与地方金融机构的利益。

第五，省级财政部门应针对县级财政部门管理实际，开发建立适用的财政系统普惠金融专项资金管理平台，并做好与相关职能部门的数据标准衔接。信息系统是当今做好财政资金管理的基础和保障，尤其是对于常年性工作的创业担保贷款贴息和奖励资金管理。建议省级财政尽快建立信息化管理平台，将诸如基准利率、上浮利率等信息，以及计息结息、分阶段按不同比例分担贴息等专业、复杂的计算模型设置好，方便县级财政及时审核拨付补贴资金，减少工作差错，从技术层面杜绝项目管理部门和经办金融机构随意扩大扶持范围、自行提高贷款利率标准和财政贴息比例，以及突破贷款期限和贷款额度上限要求等违规现象的发生，提高普惠金融发展财政专项资金的使用绩效。■