提升基层财政运行质量的路径探析

●寇 杰

郡县治，则天下安。市县两级财政平稳运行直接关系民生福祉改善、基层政权稳定，乃至国家的长治久安。多年来，中央财政高度重视地方财政，特别是市县财政运行情况，通过建立县级基本财力保障机制等措施，给予困难市县多方面的支持和帮助，有力地促进了地方经济社会发展。总体看，县级政府运转和基本民生兜底得到较好保障，但受宏观经济波动影响，部分地区财政收入下滑，增支需求不断增长，加之政府债务、养老金缺口等风险向财政集聚，一些困难地区收支矛盾较为突出。坚持问题导向，加强对市县财政运行困难和问题调查研究，是新时代建设中国特色社会主义的内在要求，是加快现代财政制度建设的迫切需要，也是切实履行“三保”兜底责任的重要基础，具有十分重要的意义。

一、基层财政运行存在的问题

近年来，中央高度重视缓解基层财政困难，不断加大对保工资、保运转、保民生的支持力度。特别是通过完善县级基本财力保障机制建设，通过奖补政策充分调动各地加快发展、增收节支的积极性。与此同时，基层财政运行质量不高，不均衡、不充分的问题也较为突出，特别是受宏观经济形势下行和“营改增”等税制改革影响，市县财政运行总体平稳，但收支形势较为严峻，多数县处于紧平衡状态。少数地区财力本就“捉襟见肘”，但为了政绩考核需要，拆东墙补西墙，有的甚至不惜造假粉饰成绩，干扰了正常的预算管理和财经秩序。

（一）“空转”（虚增）一般公共预算收入

从各级审计和纪检部门公开通报的情况看，“虚收空转”情况仍时有发生，特别是在“政府换届”和“经济下行”双重影响下，地方政府虚增收入动机更为强烈。归纳起来，主要有十种方式：一是通过融资平台公司上缴不实利润方式，“空转”非税收入。二是通过将银行借款直接作为非税收入上缴，虚增财政收入。三是将公立医院、乡镇卫生院等事业单位经营收入缴库，空转财政收入。四是通过挪用国库资金先列支拨付非税交款单位，再让其缴库“空转”财政收入。五是通过将土地出让金等政府性基金收入计入一般公共预算收入虚增财政收入。六是通过将收回历年结余存量资金重复列收入虚增财政收入。七是通过超比例计提农田水利建设和教育资金方式虚增财政收入。八是通过虚假记账多计防空地下室异地建设费虚增财政收入。九是通过多计调入资金虚增财政收入。十是通过给予税收返还或补助方式买税（拉税），人为调节车船税、交通运输业改征增值税等收入规模，虚增财政收入。此外，一些市县未按照《预算法》规定将财政收入应收尽收，而是通过财政过渡户调节，延后入库或少入库。

（二）虚增（虚列）一般公共预算支出

财政支出是落实中央政策的主要形式，也是评价资金使用绩效的重要环节。作为支出的“最后一公里”，县级支出既有项目质量不高、前期准备不足等造成的进度问题，也有少数地区为挪用库款故意挂账不支的迟滞问题，特别是近年来上级财政对支出进度考核越来越严，有的地区为了满足进度要求，通过虚假列支方式，虚增财政收入或加快支出进度。主要有六种方式，一是为返还“空转”收入虚列支出，通常通过税收返还、奖励资金等方式拨付上缴企业。二是通过财政专户“以拨代支”虚列支出，有的县市违规开设财政专户，专项转移支付资金拨付各预算单位后，再以代管资金名义收回财政局专户。三是通过混列政府性基金支出，将土地收储、拆迁补偿等基金支出列一般公共预算支出科目，虚增一般公共预算支出。四是通过暂存款挂账虚列支出。五是通过直接上报不实支出数据虚增支出。六是滥用权责发生制列支，年底将不符合要求的未支出资金全部通过权责发生制列支。

（三）转移支付资金管理使用漏洞多、绩效低

上级转移支付是财政运行困难地区可用财力的重要组成部分，但从资金管理、使用和监管方面看，还存在一些不容忽视的问题，有的多报（重报）新农合、城镇医保等补助人员数量，骗取专项转移支付资金；有的通过签订虚假销售合同骗取转移支付资金，如在新能源汽车补贴检查中发现有的企业在汽车缺少关键零部件情况下，违规提前销售骗取财政补贴；有的专项转移支付资金管理不规范，监管不力，项目申报没有严格执行逐级申报制度，资金拨付“张冠李戴”，存在管理风险点；有的项目执行进度缓慢，资金使用效率低，未能发挥应有的经济效益和社会效益，特别是扶贫资金、大气污染防治资金等中央重大民生政策相关资金支出进度整体较慢，严重影响财政资金发挥应有效益；有的财政资金使用绩效低；有的绩效目标设定不规范，对市县绩效评价不到位；有的项目前期准备不足，甚至资金投向偏离政策设计；有的基础管理工作薄弱，缺乏专项资金管理办法，增加了财政资金支出风险。

（四）预算管理基础工作不规范

财税体制改革关键是市县，主战场也在市县。从调研情况看，中央部署的财税体制改革在市县得到了较好的落实，但是仍有部分市县存在推动不够、抓得不实、落地不稳的问题。一是不按规定拨付预算资金。有的地区在没有资金分配方案的情况下，为完成年底支出进度，将中央专项资金提前下达非项目单位，考核结束后再收回重新分解下达。二是超比例安排预算稳定调节基金。有的县（市）为控制结余结转规模，预算稳定调节基金远远超过财政部5%的比例规定，最高达到15.9%。三是未经批准保留财政专户，有的县（市）财政专户清理规范不到位，仍保留各科股室实有资金账户，存管大额资金，致使财政资金脱离预算监管。四是随意扩大暂付款。按照《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库﹝2014﹞175号）规定，暂付款最迟应于2017年底清理完毕，但有的县（市）不减反增，财政大量对外借款既影响年初预算严肃性，使部分借款无法及时收回，又挤占其他预算资金。

二、问题的成因及危害

市县财政运行存在的问题，既有外部因素影响，又有自身管理的问题，归纳起来有以下几类：

（一）基层政府法治意识淡薄

尽管《预算法》已修订颁布近两年，但仍有部分市县政府领导对学法用法极不重视，预算法治观念尚未树立，有的停留在“培训听、会上讲”，自觉用法约束意识不强、自觉依法行政理财不够，一些财政部门带头违纪违法，没有很好地维护《预算法》权威；有的财经纪律观念淡薄，存在观望心态、侥幸心理，明知故犯，缺乏财经纪律红线意识、底线思维。同时，市县人大依法对预算的审查监督不到位，往往出于本地区利益，执法检查流于形式。

（二）部分干部政绩观存在偏差

虚收空转，表象为“财”的数据不实，实际为“政”的行为造假。市县领导班子考核财政指标设置不科学，过于注重总量和增速考核，没有考虑宏观经济波动对财政的影响。“数据出官、官出数据、以经济指标论英雄”等不合理现象仍然存在，少数地区盲目追求政绩目标，脱离税源基础制定收入任务，通过买税、引税、空转非税收入等方式，虚增财政收入。以河北为例，尽管今年已将财政收入占GDP比例增幅指标纳入考核，但GDP虚高和增长不理性仍会绑架财政收入增幅，刺激了地方人为组织收入的冲动。

（三）省以下财政体制不尽合理

省级财政为落实县级基本财力保障机制建设，大多出台了激励性财政体制和县级收入提升工程，加快了县（市）财政收入增长，但也做大了支出盘子，特别是提高了硬性支出比例。但随着经济形势下行，省财政也捉襟见肘，相应取消了对下激励性返还政策。县级原通过返还收入安排的支出已形成基数，导致部分市县形成较大收支缺口，预算平衡难度加大。少数市级财政也存在集中财力过多的问题，如某市对市管县“四税”上划比例超过90%，严重制约了县级税收收入增长。同时，支出责任划分不合理，沿用多年前的政策标准，导致市县配套压力较大，转移支付均衡财力差距效果不明显。

（四）基层财政承接改革能力不足

基层普遍存在惯性思维严重、改革承接能力不足的问题。近两年上级改革推进快、任务重、要求高，少数基层财政部门角色转换不够快、不够准，仍定位于出纳、会计的角色，存在跟进不及时、预算管理不规范等问题。对中央重大财税改革把握不准、落地不稳，有的甚至“穿新鞋、走老路”，埋下了违反《预算法》、政府隐性负债等隐患。同时，基层职能部门财务人员素质参差不齐，重争跑、轻管理、重审批拨付、轻跟踪问效的惯性思维依然存在，也是财政资金管理使用存在问题的重要因素。

（五）监督执纪问责缺乏手段

缺乏相应的制约与监督机制，各地对财政收入的来源、入库渠道、使用情况及收入的真实性、合法性缺乏有效的信息公开和监督机制。省级财政部门受信息复杂程度影响，对财政收支质量监督乏力，特别是对招商引资税收优惠、PPP模式隐性举债等较为模糊的政策难以定性和定责。同时，各地专员办对地方政府预算收支、债务管理等违纪违法问题，缺乏执纪问责手段，对发现的问题往往只是打打招呼、提提醒，处理手段和依据不足，难以有效发挥震慑作用。

市县财政运行的问题若继续发展下去，将对财政工作乃至地方经济社会发展带来极为不利的影响。一是扰乱财经秩序。虚收空转会造成财政收入基数虚高，“雪球”越滚越大，影响收入持续稳定增长，也削弱了《预算法》权威性。二是影响政府形象。随着社会监督对政府财政管理关注度不断加大，虚收空转、资金效率低、违规举借债务等，都会严重损害政府的形象和公信力。三是动摇经济基础。人为调节财政收支，影响国家结构性减税、稳增长等重大政策效果，财政对经济社会发展的支撑作用发挥不充分。四是掩盖财政风险。财政数据失真，影响了对辖区内财政形势的准确判断和对市县财力状况的客观评价，降低了宏观调控措施的针对性和有效性，特别是降低了各级政府风险防控敏感度和有效性。如辽宁、内蒙古等地，县级大幅虚增财政收入，不仅自身财力缩水，也影响了中央补助规模。由于中央对下财力性转移支付均按标准收支缺口测算，虚增收入导致该县不存在收支缺口。而实际该县收支缺口较大，“三保”支出严重不到位，工资正常发放只能靠向银行借款解决，已属于严重风险地区。

三、提高市县财政运行质量的政策建议

在宏观经济形势下滑、财政收入增速放缓的大背景下，解决好市县财政运行的问题，要统筹平衡“稳增长”和“挤水分”的关系，正确认识发展机遇和现实困难，贯彻落实好中央“五大发展”理念，把握好治理的力度和节奏，努力把积极向好的发展态势转化为跨越提升的强大动能。

（一）认真学习贯彻习总书记系列讲话精神，积极推动重大改革和政策落地

中央深改组第27次会议上，习近平总书记提出改革“要抓难点、补短板，尚未推出的改革要加快突破推进，已经推出的改革要加快落实落地”。落实好财税改革，是地方涵养基础财源、培育经济增长点的重要保障。一是树立正确政绩观，推进依法理财。牢固树立依法治国观念，依法理财治税，完善财政工作考核指标，切实处理好当前和长远、数量和增量的关系，坚持收入预算编制与经济和社会发展水平相适应、与财政政策相衔接，追求更有质量、更有效益的发展。二是推进积极财政政策落实，助推供给侧结构性改革。围绕“三去一降一补”，引导各级政府减税降费与财政支出并举，破解区域发展的生产要素瓶颈制约，创造公平、统一的市场环境，培植新的经济增长点，切实降低企业成本，让企业活起来，把财政收入蛋糕做大，实现区域经济可持续发展。三是推动京津冀协同发展。坚持按市场规律推动协同发展，研究落实好《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，促进三地产业顺利转移承接，引导优势产业、成长性企业向河北转移，实现地区间优势互补、共赢发展。

（二）加强市县预算监管，关注财政运行风险

一要关注部分资源型地区运行突出问题。要做好对资源型地区财政运行动态监控，有针对性加大上级财政补助力度，尤其要关注“营改增”后收入可能出现大幅下滑的地区，提早制定风险防控预案，及时调整预算、削减支出，确保不出现区域性系统风险。二要优化支出结构，提高“三保”水平。进一步完善县级基本财力保障机制，加强对困难县（市）年初“三保”预算编制审核，督促省级完善市县“三保”支出保障方案，并通过调整体制推进财力下移，千方百计保障困难县的基本支出需要。三是建立政府债务风险防控机制。健全地方政府债务风险预警和应急处理机制，制定风险应急处置预案，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。完善责任追究办法，对违规使用资金、资金长期滞留等问题要追究责任，对变相举债、“明股实债”、承诺保底收益等违法违规融资行为加大依法查办力度。四是完善专员办和省财政厅预算监管联合工作机制，推进双方信息系统的互联互通，推动专员办同市县财政的互动协作，建立全方位、多维度地方预算监管体系。

（三）严格预算执行，提升基层管理水平

一是加快支出进度。建立预算执行动态监控机制，进一步明确项目主管部门主体责任，督促其加快项目审核和资金支付，减少资金滞留。完善预算执行的通报制度，推动将专项资金支出进度纳入职能部门考核目标、强化结余结转与预算安排挂钩等机制建立，调动各方积极性，切实加快预算执行进度。二是全面清理地方财政暂存款、暂付款，加强库款动态监控，保障预算支出。严格控制县（市）财政新增暂付款，积极清理财政暂付款，提高预算执行严肃性和规范性。三是盘活用好财政存量资金，加快清理、压缩财政结余结转资金，规范预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金管理，着力盘活存量资金，不断提高财政资金使用效益。

（四）加强专项资金管理，提高资金使用绩效

一是加强转移支付资金申报审核。强化资金主管部门审核责任，不断加大对申报材料真实性、合理性的审查力度，从源头解决由于项目库建设落后、预算编报不细等影响支出进度的问题。二是严格按规定使用转移支付资金。建立健全申报、分配、管理、使用、评价等全链条环节控制，加强对大气污染防治、地下水超采、扶贫攻坚等重点资金的管理，防止截留、挤占、挪用或擅自调整。三是不断提升转移支付资金绩效。切实树立绩效管理理念、创新管理机制、完善资金管理办法，强化主管部门项目预算编制、执行的主体责任，积极推进财政内控体系建设，建立起资金安全使用的长效机制。

（五）完善财税体制，推进建立现代财政制度

一是推进事权和支出责任改革。结合河北实际，从事权比较明确的领域入手，逐步理清支出责任，探索开展省以下事权和支出责任划分研究。特别是立足京津冀协同发展，对外溢性较强的生态保护、社会治理等领域开展深入研究。二是完善省以下财政体制。结合中央税制改革进程，推进省以下收入划分体制改革，完善转移支付制度和县级基本财力保障机制，改革转移支付分配方式，促进基本公共服务均等化。稳妥推进省财政直管县改革，理顺体制管理机制，缩短管理链条，提高管理效率。三是推进中期财政规划管理。严格按照《预算法》规定编制全口径预算，政府收支全部纳入预算，分清四本预算界限，加强相互衔接，实现财政资金统筹使用。充分利用河北省作为全国改革试点打下的基础和取得的经验，加强现行政策及收支测算，增强中期规划对年度预算的约束，推动规范政府行为和转变政府职能，不断提高财政管理的可持续性。四是加强基层财政建设。按照适应新形势下财政改革发展的需要，进一步理顺基层财政职能，合理界定财政部门和其他部门的职责分工。进一步规范县级财政管理，提升县级财政管理信息化水平，建立一套标准化、易掌握、可操作的县级财政业务管理规程，提高运行效率，解决好财政改革落地“最后一公里”的问题。

（六）严肃财经纪律，严格追责问责

一是加大《预算法》执法检查力度。对社会较为关注、日常监管发现异常和有具体线索的问题，开展重点监督检查。对各种违反财经纪律的行为始终保持高压态势，“发现一起、查处一起、曝光一起”，充分发挥警示、威慑和教育作用。二是加大监督检查整改落实力度。发挥专员办与省财政厅预算联合监管机制作用，及时将日常监管、专项核查发现的问题通报地方财政部门，逐一明确整改责任人，逐项建立整改落实台账，强化跟踪督导，对整改不达标、不到位的绝不“销号”。同时，将问题整改情况作为年度例行核查的重点内容。三是加大责任追究力度。动员千遍，不如问责一遍。研究赋予专员办发现问题、处理处罚权限。探索建立程序化、规范化的问责机制，对问题较为突出的县（市）要联合省级财政部门进行约谈，对整改不到位或拒不落实的要建议省级财政减少补助资金。对发生违法违纪问题的，要严格依法进行处理处罚，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。■