公益性PPP项目政府付费机制影响因素

郑 皎， 侯嫚嫚

(1. 山西大学 工程管理系， 山西 太原 030006； 2. 河海大学 商学院， 江苏 南京 211100)

公益性项目是指完全由政府付费购买公共服务的基础设施项目。将PPP(Public-Private Partnership)模式应用到公益性项目中，不仅可以减轻政府用于公益性项目的财政压力，同时也能提高项目的服务质量和资金利用效率。但是公益性项目没有经营收入，其回报方式为政府付费购买服务，对私人部门的吸引力较弱，只有具有激励特性的回报方式才能提高社会资本参与项目的积极性。事实上，影响政府付费机制效果的因素众多，需要找出起决定性作用的关键因素，并以关键因素为影响因子设计出的政府付费机制才具有有效性，因此研究公益性PPP项目政府付费机制影响因素是其机制设计的关键环节。

现有直接针对政府购买影响因素的研究相对较少，而对经营性和准经营性项目激励性特许定价的影响因素的研究相对较多：Schmidt[1]认为公共部门和私人部门作为PPP模式的两个客体，双方间的沟通与协作是激励机制的两个关键影响因素，PPP模式能否成功，关键取决于公私双方的配合度，因而在设计PPP模式中的激励机制时，应加强政府与私人部门的沟通交流，为实现双赢，努力提高激励机制的效率。Tserng等[2]认为PPP模式涉及到新制度经济学的范畴，在探讨影响PPP项目实施效率的因素时可以考虑以新制度经济学为研究背景。

在因素分析方法上，现有的研究主要有主成分分析法、系统动力学模型以及结构方程模型、三角模糊评价等。姚丽亚等[3]在问卷调查的基础上分析了居民在地面公交和轨道交通两种出行方式之间做抉择时的影响因素，构建了基于出行方式选择的非集计行为模型，从而为调节票价政策提供了依据。赵文秀等[4,5]通过问卷调查法探讨了在城市轨道交通中有关票价制定的多种影响因素，并运用主成分分析法分析出项目不同阶段的关键影响因素。段世霞等[6]在分析城市轨道交通PPP项目价格影响因素的基础上，基于系统动力学原理，构建了城市轨道交通PPP项目价格影响因素系统动力学模型。张继红[7]为了分析PPP项目特许期决策的影响因素，采用净现值法，构建了基于政府与私人部门各自的现金流的数学模型。向程鹏等[8]通过文献梳理和案例分析筛选出36个影响PPP交通基础设施项目运营期特许价格的因素，运用结构方程模型得出其关键影响路径及其效应。此外，在现有的关于纯公益性PPP项目的研究方面，王燕等[9]为了得到最优特许期而构建非经营性政府投资项目特许经营期决策动态博弈模型时考虑了项目的运营维护成本、项目的价值，而王卓甫等[10]在此基础上又考虑了私人部门的风险偏好、服务质量及私人部门的最低保留效用等。

综上所述，对PPP项目影响因素的研究是根据某个类型或具体的PPP项目进行研究的，但对公益性PPP项目的研究还较少。公益性PPP项目作为当下社会基础建设的主流类型，研究其政府付费机制的有效性具有重要意义。因此，分析公益性PPP项目政府付费机制的影响因素能够为付费机制的设计提供更好的思路，其研究具有重要的理论与实践意义。本文主要通过文献阅读与筛选的方法找出影响公益性PPP项目付费机制有效性的16种因素，采用三角模糊评价法对这16种因素的影响程度与影响效果进行分析，从而找出关键因素，最后根据关键因素的影响效果对政府付费机制设计时需要考虑的问题提出相应的建议。

1 公益性PPP项目政府付费机制影响因素识别与分类

公益性PPP项目作为一种政府与社会资本合作项目，其利益相关方众多，因而在政府付费机制的决策上受各利益相关方影响较大。从相关性最强的利益者考虑，政府付费机制影响最大的是政府、私人部门和公众。公益性项目作为公共物品，其应由政府主导建设，因而受政府的监督与管理；私人部门作为PPP项目的参与方，参与项目的建设与运营，直接影响项目的建设质量，从而影响政府购买的费用；而公众作为项目建成后的使用者，其对项目的满意度与需求量更是政府购买费用的决策依据。

公益性PPP项目特许合作期一般在30年左右，且投资规模大，因而法律政策、宏观经济及市场变化对政府付费机制的影响较一般项目而言更大。政治法律的稳定是政府能够按约付费的基础，经济市场的稳定是政府购买费用水平的保证，而政治法律市场经济等宏观条件的不稳定直接导致项目成本的增加、政府付费水平的不确定性，从而对政府购买费用产生负影响。因此，政治、法律、经济、市场、社会属于影响政府购买费用的外部环境因素。此外，项目自身的因素也对政府购买费用影响较大，项目价值、项目的特许期等都是直接决定政府购买费用必不可少的考虑条件。基于此，在以上分析的五个维度(政府因素、私人部门因素、公众因素、项目自身因素、外部条件因素)下，运用案例分析和文献研究法，找出各分类下的具体影响因素。

首先，针对国内现有的公益性PPP项目案例进行分析，将各案例的合同中付费公式所包含的因素，以及合同中对付费方式具有重要影响的其他因素提取出来，以列表的形式筛选出出现频数在5次以上的因素，从而找出影响政府购买费用的主要因素。论证案例资料来源主要来自各地政府官方网站、国内专业项目管理网站、PPP案例库、新闻报道、相关专家访谈和文献资料等。由于目前公益性项目实施PPP模式的案例较少，因而本次研究共收集包括重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目、扬州市611省道邗江段工程、安徽省安庆市外环北路工程PPP项目等共12个案例。

其次，通过对PPP项目的政府购买影响因素的综述进行梳理，因现有关于公益性PPP项目的研究较少，仅找出10余篇关于PPP项目影响因素研究的相关文献，但这10余篇文献基本涵盖各个公益性PPP项目建设的领域，具有一定的代表性。通过对搜集的12个公益性项目案例的个性化分析及10余篇文献所提到的影响因素的整理，共识别出22个政府购买费用影响因素，将其中出现频数在5次及以下的淘汰，最后得到共计16个主要影响因素。然后，对16个主要因素进行层级归类整理，并对其编码，最后整理所得主要影响因素清单如表1所示。

表1 政府购买费用主要影响因素清单

2 指标体系的构建及数据来源

将前文识别的影响因素以科学性、系统性、可操作性为原则，构建公益性PPP项目政府付费机制影响因素的评价指标体系(图1)，以便通过三角模糊决策法对影响因素的影响程度进行分析。

图1 公益性PPP项目政府付费机制评价指标体系

为了研究公益性PPP项目政府购买费用影响因素的影响程度，采用李克特量表作为问卷调查的手段，以专家打分法作为数据收集依据。本研究共选取了五位专家进行打分，分别是作者本人所在的研究团队(包括研究所从事PPP研究的博士生一位和已毕业的从事工程施工工作的工程硕士一位)，在政府部门从事PPP项目管理工作的专家两位，以及在PPP咨询单位从事PPP咨询工作的专家一位，从而构建专家集K={K1,K2,K3,K4,K5}。受访者所在单位或行业包括高校、政府单位、PPP咨询公司等，因而保证了问卷数据的有效性。同时，在专家打分前，邀请了五位专家判断采用本研究筛选的16个主要影响因素来分析对公益性PPP项目政府付费机制的影响是否具有代表性，五位专家一致同意这些因素可以反映公益性PPP项目付费机制的决策中需要解决的主要问题。因五位专家的知识及经验水平有所不同，根据王利东等[11]研究的专家模糊评价权重调整方法为每位专家评判的加权系数赋值如表2所示。

表2 专家加权分配系数

本文的调查问卷涵盖了影响公益性PPP项目政府购买费用两个层级的所有影响因素，同时量表采用的是标准化格式，量表的评判标准及含义如表3所示。

表3 评判标度及含义

3 基于三角模糊数的公益性PPP项目政府付费机制影响因素权重

3.1 三角模糊评价概述

三角模糊评价法是指将与决策总是相关的元素按照不同的特征分为不同的因素，并可以描述这些因素的定性指标，通过模糊数学的方法将定性评价转化为定量评价，即通过模糊数学对受到多种因素制约的事物或队形做出一个整体的评价。

三角模糊评价法在因素权重分析的应用中已较为成熟。司书宾等[12]基于传统的模糊评判法和三角模糊数，创新性地采用三角模糊数互补判断矩阵对综合保障评价指标进行权重排序；张首魁等[13]运用三角模糊数中的重要度与贡献度概念，对网络环境中的技术创新能力进行评价；周健等[14,15]将三角模糊评价法应用到工程项目的风险评估中，并创新性地把四维模糊数运用到评估模型中，提高了风险评估的准确性。

在研究公益性PPP项目政府付费机制的影响因素时，能够通过其定性评价与定量评价之间的转换，将原本难以量化的指标通过数学进行分析，能够更加清晰地表现出各影响因素的重要程度，这在影响因素的分析与评价中是极为重要且具有意义的。

3.2 三角模糊评价步骤

步骤3：确定评价指标的权重向量。根据步骤2求得的评价指标的模糊综合程度值，令d′(Ai)=p(Yi≥Yk,k=1,2,…,n,k≠i)，其中Ai代表第i个指标，p(Yi≥Yk)表示Yi≥Yk的可能性程度。然后可以得到权重向量w′=[d′(A1),d′(A2),…,d′(An)]T。

3.3 各层级因素权重计算

通过专家对B层级的五个影响因素(政府方因素B1、私人部门因素B2、公众因素B3、项目自身因素B4及外部环境因素B5)进行两两比较打分，得到B层级的打分数据。根据步骤1，求得取得均值后的模糊判断矩阵如表4所示。

表4 B层级取均值后的模糊判断矩阵

(2)按照步骤3计算该层级中评价指标的权重向量，首先根据文献[15]计算d′(Bi)，其中五位专家均为风险中性者，计算结果如下：

d′(B1)=p(Y1≥Y2,Y3,Y4,Y5)

=min(0.58,0.80,0.71,0.91)=0.58，

d′(B2)=p(Y2≥Y1,Y3,Y4,Y5)

=min(0.49,0.78,0.67,0.93)=0.49，

d′(B3)=p(Y3≥Y1,Y2,Y4,Y5)

=min(0.22,0.23,0.40,0.69)=0.22，

d′(B4)=p(Y4≥Y1,Y2,Y3,Y5)

=min(0.32,0.33,0.60,0.78)=0.32，

d′(B5)=p(Y5≥Y1,Y2,Y3,Y4)

=min(0.09,0.07,0.31,0.22)=0.07。

1.4 统计学方法 采用SPSS 22.0软件进行统计学分析，计数资料以例(百分率)表示，比较采用配对设计样本率χ2检验，以P<0.05为差异有统计学意义。

从而得到权重向量w′(B→A)=[0.58,0.49,0.22,0.32,0.07]T。

(3)按照步骤4，将权重向量w′进行归一化处理，得到B层级的评价指标的排序向量w(B→A)=[0.34,0.29,0.13,0.19,0.04]，其中权重越大表示该指标对目标对象的影响程度越大。

按照同样的方法，得到C层级取均值后的模糊判断矩阵，由于矩阵较多，此处只列出C层级对B1的判断矩阵，如表5所示。

表5 C层级取均值后的模糊判断矩阵

按照B层级的处理步骤，得到C层级的权重向量，将权重向量进行归一化处理后得到相应的排序向量，最后确定C层级的影响因素相对于目标对象公益性PPP项目政府付费机制影响的综合权重，所得结果如表6所示。

表6 C层级综合权重计算结果

将B层级和C层级各因素的权重计算结果转换成折线图形式，横坐标表示影响因素，纵坐标表示各因素相对应的权重，结果如图2，3所示。

图2 B层次权重分布

图3 C层次权重分布

4 公益性PPP项目政府付费机制影响因素重要性分析

因三角模糊评价法将公益性政府付费机制的影响因素分为两个层级，即C层级的影响因素影响B层级的因素，而这些C层级汇集的影响程度进而也会影响B层级对A层级的影响程度，因此对影响因素的重要性进行分析，要从B层级与C层级两个方面出发。

(1)B层级因素影响程度分析

首先，政府方在公益性PPP项目付费机制的有效性设计中具有至关重要的作用，这表明在PPP模式中，政府方处于主导地位，政府付费机制的制定应由政府方决定，政府对项目的要求、政府方的财政能力及政策等会直接影响到社会福利水平、公众需求量、项目效果等，进而影响政府付费机制的制定。因此，虽然在PPP模式中，私人部门负责项目建设和运营，政府也应该努力提高自身的监管水平及行政执行能力。同时，为了提高私人部门参与的积极性，政府方应该在制定付费机制时采取一定的激励措施，完善PPP合作机制，确保私人部门在获得最低期望收益的同时又愿意将项目做得更好，为公众提供高质量的公共服务。

其次，私人部门因素虽然仅次于政府方因素的影响程度，但是其权重接近0.3，因而对政府购买费用的影响也非常大。这是因为公益性项目与经营性项目不同，公益性项目没有现金流，对私人部门缺少一定吸引力，并且私人部门作为项目的建设和运营的责任主体，其能力水平直接影响项目的建设和运营成本，进而影响项目质量，因而政府方在制定公益性PPP项目付费机制时一定要充分考虑到私人部门的利益，一旦项目的运营机制无法满足私人部门利益需求，私人部门将会拒绝参与项目建设，PPP模式也就很难继续下去。因此，在公益性项目中，为了保证PPP合作模式的顺利推行，政府制定付费机制时更要重视与私人部门的沟通，充分考虑私人部门的各种相关因素，提高PPP合作协议的完备性，降低交易成本。

然后，项目自身因素也处于较重要的地位，在五个因素中排在第三位，仅次于私人部门因素。这是因为在公益性PPP模式中，回报机制的设计必然涉及到两个问题，一个是政府购买费用，另一个则是特许合作期，而这两者之间又存在必然的联系，一般而言，特许合作期越长，政府给予私人部门的年购买费用会越少，反之，政府给予私人部门的年购买费用会越多。对不同的项目来说，项目的特许合作期会有所不同，因而政府付费机制的制定也会有所不同。此外，项目的社会价值、项目的配套设施完备性等因素也会影响到公众的需求量和满意度，直接影响到项目的效果，从而间接影响政府付费机制的制定。因此，对于公益性PPP项目而言，项目自身因素对政府购买费用的影响不可忽略。

再次，公众因素在五个影响因素中相对较弱，这是因为公众作为受益方，一般处于被动地位，不能直接参与政府付费机制的制定。但是公众作为项目的使用者，也是私人部门和政府方服务的对象，公众的幸福感和满意度正是社会福利的衡量标准，也是政府建设公益性项目的本质目标。而公众满意度直接反映了私人部门的服务质量，私人部门服务质量的好坏将直接影响政府付费机制的制定。因此，公众的这种对政府购买费用的间接作用对政府付费机制的制定也将起到决定性作用。

最后，外部环境因素作为外在影响因素，与政府购买费用也具有一定的相关性，但是相对于其他四个因素而言，影响程度最弱。这是因为宏观环境因素的改变对公共项目而言，影响效果是相同的，没有因为项目的公益性而比其他项目产生更多的影响。此外，外部环境的改变具有偶然性，发生的频率不会太高，且对于法律政策的改变及不可抗力因素应在合同中有明确规定，在政府购买费用的初始制定中影响相对弱一些，但是政府购买费用会受到制定付费机制时期宏观环境的影响。因此，这类因素也具有一定的影响程度，制定政府购买费用时可适当将其考虑进去。

(2)C层级关键因素界定及分析

由于C层级共有16个主要因素指标，权重均值约为0.06，所以，本研究将权重值在均值以上的因素指标设为关键影响因素。从图3中C层级16个影响因素的权重分布可以发现，权重在0.06以上的有政府财政能力、私人部门服务质量、投资回报率、运营维护成本、私人部门风险偏好、项目特许期、项目价值、公众满意度共8个因素指标，分别对应在B层级中排序在前四名的政府方因素、私人部门因素、公众及项目自身因素。其余8个因素的权重均在0.06以下，因此，本研究确定16个主要影响因素中权重排在前8名的作为影响公益性PPP项目政府付费机制的关键因素。关键因素及权重如表7所示。

表7 政府购买费用关键影响因素清单

首先，在B层级因素中影响程度最大的政府方因素下对应的四个观测变量中，政府财政能力C1的权重是0.27，在16个因素中所占权重最大，因而可以认为政府方的财政能力对政府购买费用的影响程度最大，在政府购买费用决策时应作为影响因子予以考虑。对于公益性项目而言，政府方作为PPP项目的主导者，与私人部门合作共同完成项目，项目建成后，政府付费购买公共服务，因而政府财政能力决定了政府的付费机制。比如政府的财政能力较强，举债较轻，政府可以考虑增加年购买费用，缩短特许期；但是如果政府举债较重，财政能力有限，政府便会考虑延长特许期，降低年购买费用，以减轻自身的财政负担。所以政府的财政能力直接决定了政府的年购买费用和私人部门的投资回收期，对政府购买机制的影响至关重要。

其次，在B层级权重排在第二位的私人部门因素对应的四个C层级因素的权重均在0.06～0.09之间，其中私人部门服务质量C4的权重为0.087，运营维护成本C6的权重为0.077，私人部门投资回报率C5的权重为0.069，私人部门风险偏好的权重为0.06，四个因素在C层级的排序分别为第三、四、七、八位，由此，可以判断私人部门的四个可测量的观测变量对政府购买费用的影响至关重要，应作为政府购买费用制定的参考因子。同时，私人部门的四个观测变量中，私人部门服务质量影响最大，说明对于公益性项目而言，政府更加注重私人部门提供的服务效果。在公益性PPP项目中，政府购买服务费用作为私人部门收益的唯一来源，为了使私人部门提高服务质量的积极性，在购买费用中制定一定的激励约束机制，是对私人部门管制的最直接也是最有效的途径，而私人部门服务质量则由公众满意度决定，所以，公众因素中公众满意度(权重为0.075)和需求量的变化(权重为0.054)会直接反映私人部门的服务效果，进而作用于政府付费机制。此外，政府购买费用必然要保证私人部门的投资回报率和投资成本，同时在风险与收益的分配上还要考虑到私人部门的风险偏好，在综合考虑双方各项因素的基础上制定出来的投资回报机制才是最有效的。

最后，B层级中影响程度排在第三位的项目自身因素对应的项目特许期及项目价值的权重分别是0.097，0.077，二者在C层级的权重排序分别是第二、五位，对政府购买费用影响程度比较大，应作为购买费用制定的参考因子。在PPP模式中，特许期一般包括建设期和运营期，在既定的特许期内，项目建设期越长，特许运营期就越短，因而私人部门一般都会尽量缩短建设期，以保证项目投资收益率。公私双方约定特许期时一般会考虑到项目属性、规模、目标及项目绩效等项目特有的因素，而政府购买费用会根据特许期的长短有所不同，一般项目特许期越长，年购买费用越少。所以，政府购买费用与特许期存在必然联系，两者均是项目投资回报机制的重要内容。对公益性项目而言，其建设的必要性主要体现在他是否具有社会价值，政府在选择投资建设一个项目时，一般会根据项目的社会价值决定投资的规模，而项目价值也决定了项目所带来的社会福利的大小，进而影响到政府购买费用。由此，可以判断项目的特许运营期与项目社会价值对政府购买费用影响程度较大，在制定付费机制时可作为可测量因子予以考虑。

5 结 语

影响公益性PPP项目政府付费机制的关键因素直接决定了付费机制的有效性。本文通过文献研究和案例分析共筛选出16个主要因素，采用三角模糊数法对16个主要因素进行权重排序，界定了B层级的五个因素中政府方因素、私人部门因素、公众因素及项目自身因素对政府付费机制影响较大，而在C层级的16个因素中，政府财政能力、私人部门投资回报率、私人部门风险偏好、私人部门服务质量、私人部门运营成本、项目特许期、项目价值对政府付费机制的影响程度较大，在政府付费机制设计时应作为关键影响因子予以考虑。因此，在政府付费机制的设计中给出以下建议：

(1)充分考虑私人部门风险偏好与运行成本、特许期等因素，制定价格合理、付费方式科学的付费机制。在确认付费机制时，不仅要充分考虑政府的现有财政能力以及未来几十年的建设计划与现金流，避免给政府造成过大的财政负担，也要充分考虑私人部门的财务能力，保证项目建设过程中具有充足的资金。

(2)提高政府监管水平。公益性PPP项目的建设质量主要由政府担任监督职责，而基础建设又是地方财政的主要支出，为了提高公益性PPP项目的建设质量与财政支出的有效性，就应提高政府的监管水平。

(3)充分使用激励性定价。适当的激励机制不仅能够提高私人部门工作的积极性、提高其投资回报率，更能够节省政府监督的成本，对付费机制实行的有效性具有重要的作用。