城市轨道交通PPP项目全生命周期绩效评价

王建波， 刘芳梦， 有维宝， 张 帅， 彭龙镖

(青岛理工大学 管理学院， 山东 青岛 266520)

城市轨道交通项目具有规模大、建设周期长等特点，同时含有准公共物品的特征，使得以政府为主导的资金筹措与管理模式已无法满足其建设的资金需求。将PPP(Public-Private Partnership)模式引入城市轨道交通建设，有效解决政府资金筹措问题的同时，为社会资本提供了更多元化的盈利模式。但当前城轨PPP项目建设出现大量失败案例，究其原因，除部分地方政府忽视社会投资人的业绩与实力外，PPP项目绩效评价体系的不完善也是一个重要原因，其主要表现在：绩效评价标准不统一、评价方法不科学以及缺乏权威性的评价机构等。因此，需要建立更加科学细致的绩效评价体系以保证城市轨道交通PPP项目的成功。

袁竞峰等[1，2]以VFM(Value for Money)为导向，采用关键绩效指标(Key Performance Indicators, KPI)方法，构建 PPP项目的KPI概念模型。识别出了48个PPP项目绩效指标，运用结构方程模型进行评价。孙慧等[3]在综合考虑了PPP项目中各独立相关利益体的基础上，识别出了影响PPP项目绩效的3大因素以及18个可定量化的子因素，并运用结构方程模型进行分析。任红波[4]通过对城市轨道交通运营绩效考核指标体系和运营绩效评估指标体系的比较，构建了城市轨道交通运营绩效考核指标体系。陈圆等[5]根据城市基础设施运营阶段的基本属性和主要特点,从四个方面确立了城市基础设施运营绩效指标体系,并借助DEA方法相关案例进行了分析。易欣[6]从知识转移的视角出发，以平衡计分卡为基础构建了城市轨道交通PPP项目绩效评价体系，结合物元理论和Vague集提出了绩效评价的新模型。

以上研究通过较为科学的研究方法，对绩效指标进行周全并且详细的识别，建立了不同的模型进行评价。然而以上研究并没有对城市轨道交通整个过程进行完整的绩效指标识别与评价，因而本文在总结了前人研究的基础之上，考虑城市轨道交通PPP项目的特点，从利益相关者的目标定位出发，识别相对应的绩效指标，同时，结合项目的全生命周期，建立更加敏锐的阶段性绩效评价指标，并运用Choquet模糊进行评价。最后应用于青岛市城市轨道交通发展，对青岛市地铁3号线进行相关评价，对处于发展起步阶段的青岛城市轨道交通建设提出相关意见，为当前城市轨道交通PPP项目的绩效管理提供实用且可行的方法。

1 城市轨道交通PPP项目绩效指标分析

1.1 城市轨道交通PPP项目绩效评价时段

针对PPP项目投资规模大、生命周期长、影响群体大、对外资和民营资本吸引力大、各方协调难度大等特点，PPP项目过程一般可以分为4个阶段：准备阶段、招投标阶段、融资阶段和实施阶段[7]。每个阶段又可各自细分如图1所示。

图1 PPP项目的一般过程

基于城市轨道交通建设周期较长，涉及群众利益较为突出，对运营期间服务质量要求较高等特点，同时考虑绩效评价的灵活性和可操作性，可将城市轨道交通PPP项目具体细分为以下6个阶段：项目立项准备阶段、招标阶段、融资谈判阶段、建设阶段、运营维护阶段、移交阶段。

1.2 城市轨道交通PPP项目主要参与方的绩效目标

1984年，Freeman[8]明确提出了利益相关者管理理论。研究调查城市轨道交通PPP项目相关参与者所追求的利益分布，才能建立准确的绩效目标。Bing等[9]采用文献综述法识别出了影响英国PPP项目中各参与利益方目标的积极因素和消极因素；程曦[10]在利益相关者理论的基础上，将实现利益相关者满意作为PPP项目的最终目标，建立了利益相关者目标体系；余慕溪等[11]根据利益相关者理论，详细分析了徐州城市轨道交通项目各干系人的期望与要求；刘奇等[12]基于利益相关者理论较为全面的识别出了城市轨道交通相关参与方及其利益目标；邓小鹏等[13]通过问卷调查方法获得关键项目目标对三方满意度的影响权重。结合城市轨道交通的特点，识别出如下利益目标及涉及相关项目阶段，如表1所示。

表1利益相关者绩效目标

利益方利益目标涉及项目阶段政府部门工程项目有可靠的质量建设阶段不出现安全事故建设阶段、运营阶段达到预算目标运营阶段解决财政的紧缺与限制全生命期解决交通资源的紧缺全生命期项目整体风险最小融资谈判阶段项目及时甚至提前完工建设阶段提供高质量的城市轨道交通服务运营阶段、移交阶段推动城市轨道交通运营模式商业化立项准备阶段拉动城市经济发展立项准备阶段降低项目全生命周期成本全生命期社会资本工程项目有可靠的质量建设阶段不出现安全事故建设阶段、运营阶段降低项目全生命周期成本全生命期达到预算目标建设阶段、运营阶段项目及时甚至提前完工建设阶段提供高质量的城市轨道交通服务运营阶段、移交阶段通过准经营性项目获取长期而稳定的收益运营阶段提高城市轨道交通技术水平建设阶段、运营阶段

(续表1)

利益方利益目标涉及项目阶段社会资本获得政府相应资助保障措施融资谈判阶段、运营阶段推动城市轨道交通运营模式商业化立项准备阶段公众群体工程项目有可靠的质量建设阶段交通方式的安全性与准时性运营阶段提供高质量的交通服务运营阶段、移交阶段更便捷、低廉的交通方式运营阶段交通方式选择的多样性运营阶段项目及时甚至提前完工建设阶段降低项目全生命周期成本全生命期不出现安全事故建设阶段、运营阶段

1.3 城市轨道交通PPP项目绩效指标体系

(1)立项准备阶段，政府部门为了推动区域经济的发展，构建完善的交通系统开展相关前期工作，营造好的政治经济环境；社会资本为了顺应当前新的政策经济模式，积极拖动公共基础设施的商业化；公众群体为了追求出行方式的多样性积极响应城市轨道交通的建设。

(2)招标阶段，政府部门通过全力推进项目招投标进程，选择出有能力保障城市轨道交通项目工期及质量的社会资本方，以保障城市轨道交通建设的工期以及技术质量；社会资本则积极响应政府方招标，进而获得城市轨道交通项目的建设运营权。

(3)融资谈判阶段，政府部门为了降低项目全生命期的风险，社会资本为了获得相应的政府补贴和保障制度。双方就项目风险分配、政府补助、融资结构等问题进行协商谈判。随着PPP开发模式的不断创新，周边土地的溢价率也会直接影响到各个参与方的经济利益。

(4)建设阶段，城市轨道交通建设周期较长，影响范围较广，各个参与方都希望通过规范且有效的项目管理和可靠且优越的施工技术水平来保证项目的顺利建成，政府部门和社会资本都希望通过良好的组织关系友善且有效解决各种突发事件，而公众群体更加关注的是由于工程建设不可避免造成的城市交通堵塞和环境污染等问题。

(5)运营维护阶段，运营的安全性和准时性是各参与方所共同追求的首要目标。政府部门通过轨道交通的运营，完善城市交通系统网，获得公众群体的支持；社会资本通过运营收入和政府补贴取得相应的收益；公众群体希望获得舒适安全的交通服务。

(6)移交阶段，政府部门对项目的运营状况进行综合考察后，社会资本按照前期相关合同的规定，将已建项目或相关技术等进行移交，政府部门需要社会资本提供可靠的维修担保，社会资本通过标准化的移交程序取得相应利益。

通过以上对各阶段利益相关者绩效目标进行的分析，并结合PPP绩效评价的相关文献[1～6,14,15]，以及对有关专家及相关单位技术人员进行走访，最终筛选出28个绩效评价指标。建立绩效评价指标如图2所示。

图2 城市轨道交通PPP项目绩效评价指标

2 构建绩效评价模型

鉴于在PPP模式下对城轨项目进行绩效评价，具有利益相关者众多、周期过长及评价指标纷繁复杂等特点，建立基于Choquet模糊积分的绩效评价模型，该方法并没有假定各个指标之间的相互独立性，因此可以规避层次分析法中一致性检验的问题，同时该方法不仅考虑了各参与因素的模糊信息关联度，同时充分考虑了评价体系所涉及各参与因素的重要程度，而且整个评价结果受到各因素相互依赖程度的影响，因此，作为一个综合的评价指标方法，比较适用于全生命周期模式下的城市轨道交通PPP项目的绩效评价。

2.1 指标数据的处理

定性属性指标值一般为模糊语言，因此心理学家米勒经过试验证明，并建立了对于这种属性指标规范化采用的转化规则。设模糊评估语意评价等级S=(绝对好，好，较好，一般，较差，差，绝对差)，模糊权重语意评价等级S′=(绝对重要，重要，较重要，一般重要，较不重要，不重要，绝不重要)，其对应规范化模糊数见表2[16]：

表2 五级模糊语评估与三角模糊数对应关系

2.2 绩效评价模型

Zadeh于1965年首次引入了模糊集的概念, 模糊数学的框架第一次被建构, 模糊测度也由此诞生。 1974 年，Sugeno 首次定义了模糊测度, 并相应的对可测函数关于模糊测度的积分进行了定义，其原理是考虑参与评选因素之间的相互关联性，是对传统测度的推广及延伸，作为一种非加法的评估方法，其用单调性替换了传统测度的可加性。假设待评价部门为m个，考虑n个绩效评估准则，每个准则对应l个次评估准则。则针对城市轨道交通PPP项目绩效评价步骤如下：

(1)

在第j个评估准则下的模糊权重值为

(2)

(3)

(4)

(5)

3 案例分析

当前，城市轨道交通建设已经步入一个新的时代。青岛地铁3号线运作于全国大力推进PPP模式浪潮中，项目2016年12月18日全线开通运营；北京地铁4号线作为我国率先引进PPP模式的城市轨道交通项目，于2009年9月28日全线开通。因此，对这“新”“老”两个项目进行绩效评价不仅对其他城轨的建设具有指导性意义，同时还反映了我国城市轨道交通PPP模式的发展轨迹。采用上述方法进行评价时，由于上述两个项目均未到达移交阶段，为保证整个评价的系统性，此阶段采用期望值打分模式。

步骤1：聘请在城市轨道交通PPP研究领域具有较高威望的10位专家站在政府角度对项目进行评价；走访具有PPP项目经验的10位企业高级工程师站在社会资本的角度进行评价；同时通过访谈、问卷调查等方式向不同行业领域人群共50人进行咨询获取公众群体的评价值。针对青岛地铁3号线项目以及北京地铁4号线，对上述绩效指标进行评价。结果如下表3：

表3 各部门各个要素的语意值和评估值

步骤2：利用式(5)计算政府部门在各个准则下的绩效评估值，如下:

0.6792，

步骤4：根据步骤2，3，利用式(6)求得各个准则的权重值如下：

步骤7：根据式(2)求得G(X1)=0.5426，G(X1，X6)=0.7975，G(X1,X6,X2)=0.9072，G(X1，X6,X2,X4)=0.96，G(X1，X6,X2,X4,X3)=0.9883，G(X1，X6,X2,X4,X3,X5)=1；

步骤8：根据式(5)求得政府部门绩效评价值H1=0.4871；

步骤9：同理，可以得到社会资本和公众群体的绩效评价值分别为H2=0.3259，H3=0.5043。

采用同样步骤对北京地铁4号线进行评价。针对上述数据整体进行分析可以看出，对于政府部门和公众群体而言，青岛地铁三号线绩效值普遍高于北京地铁4号线，说明我国城市轨道交通PPP项目的发展在稳步前进，但由于青岛地铁运营期较短，社会资本绩效评价值有待提高。进一步对各个部门进行细部数据分析可以看出：

(1)对于政府而言，在建设期的绩效评价值较低，主要原因在于政府部门缺乏相关的专业理论技术知识，没办法对施工企业进行有效的监管与控制。因此应该加强监管部门在项目实施过程中的参与度才能有效的提高绩效。

(2)对于社会资本而言，导致绩效评价结果值整体偏低的主要原因来自于项目前期三个阶段的满意度偏低，进而体现出在谈判阶段社会资本依旧处于弱势地位。因此，政府和社会资本的融资模式选择、风险分担、利益分配等问题依旧是当前需要研究的热点问题。

(3)对于公众群体而言，在招投标和建设这两个阶段绩效评价值偏低，主要原因在于招投标阶段信息的公开性不强，很多信息并没有调查群众意见，同时建设期间不可避免的造成了城市交通拥堵，环境污染等状况。因此，就城市轨道交通PPP项目而言，增加公众群体的参与度可以有效的提高其满意度，同时应该引进更多先进的技术尽量降低施工过程中对公众正常生活造成的影响。

4 结论与建议

(1)结合城市轨道交通PPP项目的特点，针对PPP项目各个阶段，分部门构建了较为灵活且具有实用性的绩效评价指标体系。

(2)引进Choquet模糊积分对具体案例进行评价，证明了该方法的科学性与适用性，为绩效评价提供了新的评价方法模型。

(3)案例分析表明，绩效评价结果受利益主体、评价时段不同的影响，为城市轨道交通的绩效管理研究提供参考。同时本文研究结果重点依托于比较值，对于绩效评价而言，应该建立一个较为公平合理的参考绩效值，这有待进一步研究。