特朗普政府加大中企赴美投资审查力度：原因、趋势与对策

胡振虎 于 晓

特朗普上台后，一向标榜“自由贸易”和“公平贸易”的美国政府，持续收紧外资安全审查，2009—2017年，美国外国投资委员会（CFIUS）立案审查数由每年不足100件增加至每年近240件。尤其是针对中国企业赴美投资审查力度不断加大，中国企业被CFIUS审查数两次连续三年位列国别第一，且申报数量快速攀升。①2017年12月CFIUS发布的年报显示，2013—2015年，CFIUS共审查39个国家（经济体）的387件涵盖交易，中国企业被审查交易74件，占19%，与过去三年（2012—2014年）占比相同，中国两次连续三年位居CFIUS审查数量国别榜首且占比最高。同时，中国企业申报案件数量近年增速较快，从2009年的4件快速增加至2015年的29件。美国政府对中企赴美投资一直“另眼相看”，奥巴马执政时期也不曾中断过。②除常用手段外，奥巴马还诉诸行政终裁。2012年，奥巴马动用“总统行动”（Action of President）对三一集团关联公司并购美俄勒冈州风电场项目使用“总统令”，“总统行动”是美国外资安全审查的最高审查阶段。这起审查案是自1975年成立CFIUS至奥巴马总统任期结束，美国总统仅否决过2起并购案件中的一起，另一起是1989年中航技并购美西雅图飞机零部件制造商Mamco项目。为何特朗普政府对中企赴美并购审查不断加码？如何研判未来趋势？清楚回答这些问题，有利于我们制定应对策略并有效落实企业“走出去”战略。

一、主要原因

（一）国家安全是直接原因

自2017年以来，特朗普政府以“国家安全”为由对各国展开100多次反倾销及反补贴调查，中企赴美投资所受影响非常大①2018年4月，美中关系全国委员会和美国荣鼎集团（Rhodium Group）联合发布《2018年更新版：中美双向投资趋势》报告指出，2017年中企对美投资大幅下滑，从2016年的452亿美元骤降至294亿美元，降幅高达35%，其中180亿美元投资还是2016年宣布但直到2017年才完成的交易，有约80亿美元对美投资因CFIUS干预最终取消。荣鼎集团数据显示，2018年1—2月，中企对美投资同比继续下滑，仅为12亿美元，且排队等候交易的投资交易量也为近三年来最低点，为50亿美元。，其中存在中方自身原因，但主要是美方造成的。一方面，随着赴美投资和并购交易不断增加，中企被审查概率不断提高。近些年，中国对外直接投资（OFDI）逐渐增加②据联合国贸发会议《世界投资报告2017》统计，2016年，全球外国直接投资流出量（简称投资流量）为1.45万亿美元，同比下降8.9%，继上年的强劲上扬后，全球对外直接投资流量出现下降。根据商务部《中国对外直接投资统计公报》，2016年中国对外直接投资快速发展，对外投资流量再创历史新高，达到1961.5亿美元，增长34.7%，继续保持全球第二位，占全球比重首超一成，成为国际投资大国。截至2016年底，中国2.44万家境内投资者在国（境）外设立对外直接投资企业3.72万家，分布在全球190个国家（地区）；中国对外直接投资累计净额（存量）达13573.9亿美元，在全球占比提升至5.2%，位居第六。，对外并购日趋活跃，并购金额从2004年的30亿美元增加至2016年的1353亿美元，2016年同比增长148.6%。③2016年，中国对外投资并购活跃，金额创历史之最。中国企业共实施对外投资并购765起，涉及74个国家（地区），实际交易金额1353.3亿美元，其中直接投资865亿美元，占63.9%；境外融资488.3亿美元，占36.1%。并购领域涉及制造业、信息传输/软件和信息技术服务业、交通运输/仓储和邮政业等18个行业大类。2016年，中国对美投资169.81亿美元，在中国对外投资流量中排名第二，占比8.7%，同比增长111.5%，占美吸引外资4.3%。④第一位是中国香港，金额为1142.3亿美元，占总额比重为58.2%。其中，对美实际并购金额位列第一。2017年，中国对外非金融类直接投资1200亿美元，其中对美投资78亿美元，占比6.5%。如前文所述，截至目前，中国已两次连续三年（2012—2014年、2013—2015年）居CFIUS审查数量国别榜首。另一方面，随着中企对美并购交易不断增加，特朗普政府一再以国家安全为由加大安全审查力度，将正常商业行为政治化，频频对交易活动设置障碍，破坏了国际投资秩序和公平。“国家安全”是CFIUS的核心审查理由，也是美国外资安全审查机制维护的基本目标。然而，“国家安全”范围十分广泛，缺乏统一界定，极易造成滥用，将对国际贸易秩序和公平造成严重影响。特朗普政府奉行单边贸易投资保护主义，利用“国家安全”这一理由，是一种简单直接的选择，甚至动用最高级别审查手段“总统令”否决并购交易，如2017年中资背景的峡谷桥1号基金并购美国俄勒冈州莱迪思半导体公司。

（二）维护美国霸权是根本原因

特朗普上台后，世界经济大势剧烈演变，为应对经济格局调整，维护美国霸权和实际利益，美国政府面临巨大压力。一方面，美国部分行政当局特别是鹰派人士认为，经济全球化产生了不平衡的利益，美国并未获得理想的全球化红利，一些新兴市场国家比美国获利多，美国内核心利益受到挑战，尤其是关键技术和基础设施领域，加大外资安全审查力度应被美国政府当作重要应对手段。经济全球化虽然推动了全球经济增长、逐渐缩小经济体之间经济增长差距，但全球化的受益是不平衡、不对称的，美国并不是最大获益方，相对实力下降且国内利益分化严重。一些利益受损的选民，开始诟病全球化，尤其是认为外资并购“窃取”美国敏感技术进而对美国技术垄断产生冲击，削弱美国全球竞争力并有损国家利益。同时，随着中国的和平崛起，中美差距不断缩小，美国内较大部分精英阶层倍感焦虑，特朗普政府更是直接遏制中国崛起，其《国家安全战略报告》首次将中国定义为美国的“战略竞争对手”。另一方面，受益于全球经济逐渐复苏、美国经济刺激政策效果逐步显现等多种力量，美国经济呈现较好局面，经济增速不断提高，就业指标和物价水平逐渐接近目标，这些为特朗普政府推行“美国优先”、逆全球化等“向内看”及奉行单边主义言行并加大外资安全审查提供了经济基础。为迎合部分选民和利益集团，兑现缩小中美贸易逆差的竞选承诺，加上中期选举临近，特朗普政府选择了最直接、见效快的经济手段——加大外资安全审查力度。因此，特朗普政府加大中企并购审查力度是基于国家利益需要。

二、未来趋势

（一）特朗普政府将继续加大对中企并购审查力度

从美方看，出于美国自身利益和政治需要，特朗普政府必将继续挥舞安全审查“大棒”。中期选举前，特朗普将继续兑现竞选承诺，保护美国市场，实施“美国优先”战略。如果选举获胜，为巩固执政地位和国家利益，特朗普政府仍将加大对中国企业并购审查力度。之所以做出这种判断，主要基于特朗普经济政策理念和变革方向。特朗普的价值理念源于对美国及西方世界现实的不满，因此特朗普政府寻求的不是以往政府更迭的政策调整，而是一场根本性变革，是要在经济层面重建资本主义发展模式。鉴于美国经济面临的挑战与重建资本主义发展模式的目标，特朗普经济政策导向实际上是一种保守主义回归，“让美国再次伟大”“美国第一”“买美国货、雇美国人”都鲜明地体现了这种价值理念的要求。因此，特朗普经济政策导向可概括为：其一，推行以复兴中产阶级地位为目标的分配政策；其二，以刺激投资为导向推动经济增长和创造更多就业机会；其三，反全球化。①李向阳：《特朗普经济政策评估》，《国际经济评论》，2017年第4期。针对收入分配不均问题，特朗普政府并没有寻求传统意义上的收入分配政策，而是通过扩大供给、制造业回流、强化基建投资增加就业机会等手段，以创造更多就业机会来改善收入分配差距过大的状况。此外，特朗普政府还将继续通过制定更加严厉的贸易投资保护主义政策等反全球化手段推动贸易平衡，提高制造业创造就业能力；同时，特朗普政府已宣布，将出台措施限制中企对美投资并购，美国财政部将自2018年3月22日起的60天内出台方案。

（二）美国仍是中企海外并购重要目标市场，中企与美外资安全审查的“持久战”不可避免

从中方看，虽然很多中国企业并购美国企业遭遇特朗普政府不公开、不公平的安全审查，但很多具有发展潜力和实力的中国企业仍将美国市场视为重要目标市场，主要有以下原因：首先，中国企业海外并购具有市场寻求特征，庞大的美国市场对中国企业海外并购的区位选择和投资规模都具有明显的正向作用。潜在目标国的市场机会对于中国跨国并购决策没有显著影响，而在进入一国之后，将对其并购规模产生正向影响。②刘青、陶攀、洪俊杰：《中国海外并购的动因研究——基于广延边际与集约边际的视角》，《经济研究》，2017年第1期。其次，中国企业海外并购较倾向于获得具有显著垄断优势的技术、营销诀窍、管理技能等资源，这些有助于提高国际竞争力。通过对发达国家逆向投资，中国企业不仅可以避免发达国家的进口配额、反倾销等贸易壁垒，而且可以针对东道国市场特点开发产品，为消费者提供更便利和更高质量的服务，从而提高国际竞争力。虽然美国政府一再对中国企业加以防范和管制，但是美国的高精尖技术和成熟的管理经验对中国企业依然充满诱惑力，华为、联想、海尔、三一重工等中国企业不断进入美国并购市场就是明证。①吴先明、黄春桃：《中国企业对外直接投资的动因：逆向投资与顺向投资的比较研究》，《中国工业经济》，2016年第1期。再次，中国企业跨国并购开始重视战略性资产和资源，比如矿产、金属、油气等稀缺资源品，金融机构、军品、关键基础设施等敏感性资产。跨国并购早期，中国企业忽略寻求战略性资产，但在经济发展新阶段开始将战略性资产纳入区位选择决策，表明中国企业海外并购模式符合经济发展所处阶段的需求。②李诗、黄世忠、吴超鹏：《中国企业并购敏感性海外资产的经验研究》，《世界经济》，2017年第3期。美国在油气、金融、军事技术、关键基础设施等领域都具有全球领先优势，虽然特朗普政府正继续收紧此类并购，但中国企业一旦并购成功，将利好市场反应，提升股东价值，因此中企有非常大的并购动力。最后，中国企业海外并购将重点考虑东道国政治、经济风险并重视交易成本，更倾向于进入投资风险较低且市场机制较成熟的国家。虽然特朗普政府政策走向存在较大不确定性，但美国政治、经济风险总体较小，且市场化程度较高、营商环境较好，是较理想的并购目标国。

未来，中企将无法避免与美外资安全审查的“持久战”，部分原因是上述中企对美并购将继续增加特朗普政府的焦虑，但主要原因源自特朗普政府。一是美国正加快推进修订外资安全审查法案立法进程。由于近年来中国对美直接投资和并购快速增长，美国出现政治焦虑，加快了修订外资安全审查法案立法进程。2018年3月，美副财长塔波特就CFIUS改革在美国会作证，证词聚焦扩展CFIUS权限的必要性，呼吁国会尽快推动《外国投资风险审查现代化法案（FIRRMA）》立法进程，FIRRMA将赋予CFIUS更大自由裁量权。二是美国或主要针对中国而修改外资安全审查机制。由于担忧中企对美直接投资和并购的潜在威胁，美国会两党议员动议对美国外资安全审查机制进行重大改革，对中国企业诉诸更大力度的安全审查。2016年11月16日，美国会下属美中经济与安全审查委员会（US-China Economic and Security Review Commission）向美国会提交了2016年年度报告，建议授予CFIUS禁止中国国有企业并购美国公司资产或获得美国公司有效控制权的权力。

（三）欧洲发达国家竞相升级对华企业安全审查将为特朗普政府加大中企赴美投资审查“助威”

一直以来，美国外资安全审查是西方主要经济体实施外资安全审查的风向标。近年，美加大针对中国企业赴美投资安全审查力度的做法，助推了欧洲主要经济体利用“国家安全”理由强化投资壁垒的波澜，这也反向为特朗普政府加大中企赴美投资审查力度起了“助威”作用。

为保护所谓的欧洲战略利益，欧洲较长时间以来一直奉行所谓的“对等准入”原则，以市场经济地位、国企背景等为由对中企赴欧投资制造障碍，加大安全审查力度。2017年，欧盟发布《欧盟内外国投资审查计划》，欧委会主席容克对此表示，欧洲不是天真的自由贸易主义者，必须始终捍卫自身战略利益。德国、意大利等几个欧洲国家已扩大外资审查规定的范围，除能源和交通基础设施外，又纳入被认为对公共安全具有重要意义的科技领域，如电信业。德国联合法国、意大利试图阻止中国企业对“未在华获得对等准入”领域的欧洲企业展开并购。2018年2月份，法国政府拒绝将其在图卢兹机场的股份出售给中国企业。一些欧洲政客甚至怀疑，中国私人投资者的并购行为是“中国制造2025”战略的延伸，目标是在创新方面超越西方。①外资对欧投资：《资本管制》，《经济学人·商论》，2018年第12期。随着中企赴欧投资不断攀升，欧洲将不断提高安全审查力度，特别是在基础设施和科技领域。

三、对策建议

（一）政府应大力支持相关企业应对CFIUS审查

中国政府应多策并举大力支持企业应对CFIUS。仅凭企业“单打独斗”难以应对CFIUS审查并获得公平待遇，政府应大力支持我国企业与美国相关部门加强沟通。一是政府相关部门需继续加强对企业相关利益诉求和被审查证据的分析，摸清CFIUS审查依据的“底牌”，及时调整美国敏感地区和敏感行业名录，为企业“走出去”提供政策支持；二是鼓励有能力的企业向政府提供相关法律和商业规则研究成果，并及时通报其应对安全审查和规避风险的经验与案例，以便政府部门归纳分析，从政府层面做美工作；三是应积极发挥行业协会等非政府组织优势，为中国企业赴美投资提供数据共享、法律互助平台等方面服务②于晓、贾英姿、郭昊、胡振虎：《CFIUS审查中资企业最新情况简析（CFIUS研究之七）》，《国际财经》，2018年第17期。；四是鼓励中国企业在并购中开展正常的技术交流合作，保护合作方合法知识产权；五是继续加大对民企对外投资并购支持力度③据荣鼎集团统计，2015—2017年，中国企业累计赴美投资895.3亿美元，其中私营部门投资755.5亿美元，占比高达84.4%。，给予更多优惠政策。

（二）强化政府和多边层面对话，酌情采取反制措施

一方面，针对特朗普政府加大中国赴美投资安全审查力度，对中国企业正常商业交易肆意干涉，使中国企业遭受不公平待遇，中国政府可在今后的中美全面经济对话等机制中与美国进行交涉，并敦促美方遵守国民待遇原则和实行对等开放原则，增加相关审查和合规监管透明度，提高政府官员专业水准，公平对待中国企业赴美投资，避免将商业合作泛政治化，利用行政手段阻挠合法商业交易。同时，利用G20等多边平台呼吁各方充分调动国际组织与多边机构发挥监督作用，敦促各方遵守《G20全球投资政策指导原则》承诺或其他相关国际投资事项承诺，反对投资保护主义，推动全球投资政策协调与合作，建立一个更加开放、透明、有利于可持续发展的国际投资政策环境，促进投资以增强增长动力。另一方面，酌情对美国在华投资采取反制措施，在关系国家安全和国计民生的金融、国防、信息通信等重点领域，加大对美企审查力度，避免因不公平竞争导致国家利益受损。

（三）继续大力支持企业“走出去”

中国政府要继续支持企业“走出去”。近年来，中国企业对美投资快速增长，2016年中国企业对美累计投资1090亿美元，成为中美经贸关系重要推动力。但近年因CFIUS审查受阻的中国企业投资超过500亿美元。尽管包括美国在内的西方国家惯用安全审查对中国投资设置“玻璃门”，但“走出去”战略是中国企业自身国际化发展的需要，有助于企业积极参与国际竞争与合作，在国际市场中占据有利地位。政府应坚持扩大对外开放，鼓励中国企业合理合法地“走出去”，并为企业“走出去”提供相关政策支持，推动中国经验、中国标准更好地在相关国家落地，不断提升我国国际影响力。

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