家庭变迁与地方性家庭福利政策模式的转变

许 敏

（上海工程技术大学社会科学学院，上海201620；上海财经大学公共政策与治理研究院，上海200433）

家庭是满足公民物质、情感、精神等需求的重要组织，承担着人口生产、抚育赡养、子女教育等多种功能。改革开放以来，我国经济的发展和社会的全面转型对家庭的规模、类型、结构都产生了深刻的影响，家庭在生育、养老、医疗、教育等方面压力剧增，家庭对政府和社会支持的需求比以往更加强烈。党的十八大以来，党中央高度重视家庭建设。习近平总书记多次强调：“要注重家庭、注重家教、注重家风，使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。”［1］在新时代背景下，如何深刻理解家庭发展的现实需求，通过政策支持应对家庭发展挑战、保障家庭功能，已成为地方政府的一项重要任务。

一、社会变迁中的家庭及其面临的挑战

改革开放以来，人口政策、经济体制改革和城市化发展使中国家庭发生了深刻变化：家庭规模不断缩小；家庭结构逐渐简化，呈现以“核心家庭为主、直系家庭为辅、单人户为补充”的格局［2］；丁克家庭、空巢家庭、非婚同居家庭增多，家庭形式向多样化趋势发展；亲属间空间距离增大，家庭关系松散化，家庭成员相互支持力度减弱。社会变迁重塑着家庭的结构、功能与关系。同时，伴随着传统家庭功能的削弱和传统价值观代际传递的减弱，家庭面临着诸多风险与挑战。

1.家庭生育功能弱化

自20世纪80年代初计划生育政策实施以来，“少子化”成为家庭的普遍特征，这为家庭给予子女更充分的照顾和教育创造了条件。但由于家庭生活成本提高、职业竞争压力增大和传统“传宗接代、养儿防老”观念的改变，家庭生育子女从过去的早生、多生转向晚生、少生或不生，极大地影响了家庭的生育功能。据国家统计局数据显示，2017年我国全年出生人口1 723万人，人口出生率为12.43‰，出生人口和人口出生率比2016年均有小幅下降［3］。这表明自2016年初各地实施“全面二孩”政策以来，出生率并未出现预期增长，新的人口政策并未产生明显的激励生育作用。据上海一项“两孩家庭生存压力”调查显示，上海家庭普遍面临着子女照管和教育的压力，88.15%的0～3岁婴幼儿家庭强烈需求婴幼儿托管服务，“没人照管”被列为生育二孩的最大困难。在教育支出方面，上海家庭养育0～12岁子女的成本年均超过3.5万元［4］。高昂的教育支出和养育费用在一定程度上制约了家庭的生育行为。由于大多数家庭为双职工家庭，父母双方面临着平衡工作与家庭的挑战，较少的育儿支持使家庭的生育功能受到了强烈冲击。

2.家庭养老压力增大

2017年3月发布的《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》显示，2016年上海市60岁及以上户籍老年人口已达457.79万人，占全市户籍总人口的31.6%。依据上海 “9073”①为应对日益严峻的老龄化形势，“十一五”以来，上海市探索提出并发展完善了“9073”养老服务格局，即90%由家庭自我照顾，7%接受社区居家养老服务，3%入住机构养老。的养老服务格局，90%的老人采取家庭养老方式，家庭在解决养老问题中发挥着重要作用。由于家庭结构和家庭功能的变化，家庭养老压力明显增大。目前家庭以外的机构、社区等养老资源总体缺乏，大多数老年父母选择一人独居生活，或者与一个已婚子女组成主干家庭，使家庭在赡养老人方面承担主要的责任，即老年人的养老经济来源与日常照料都主要依赖子女、亲属。在“四二二”家庭结构中，夫妻双方需要同时养育1个或2个孩子和赡养4个老人。面对养老育幼的双重负担，家庭赡养能力明显不足，进而引发老年贫困问题、“空巢”老人的情感问题和失能老人的照料问题等。

3.家庭的稳定性下降

在社会变迁过程中，单位制的瓦解使家庭失去了传统的就业保障以及相关的福利与服务，成为面对各种不确定性和风险的独立单元。个体由“单位的人”变成“家庭的人”，国家也随之将很大一部分保障负担转移给家庭，例如育儿、教育、医疗、养老，甚至丧葬等，基本都是通过市场转由家庭承担［5］。家庭面临着独立应对保障和发展的压力，尤其在遇到疾病、失业等困境时，具有极大的脆弱性。

家庭的稳定性下降不仅体现在脆弱性增大，还表现在离婚家庭和流动人口家庭增多上。改革开放以来，上海离婚人数持续增加，且离婚人数增长率已高于户籍人口增长率［6］。在人口流动方面，流动人口家庭化趋势日益明显。虽然各地方政府针对外来家庭的城市生活、工作以及子女教育制定了一系列政策，但流动家庭仍然面临着住房、医疗保障、子女教育等诸多风险，其家庭的稳定性较低。

4.亲属互动关系减弱

在传统社会，人与人之间的交往或关系，并不是为了获得经济资本、文化资本，也不是某种权利，往往只是为了维持已有的社会关系网络。随着市场经济的发展，社会流动的增加以及经济收入的分化，人与人之间生产与生活的范围、内容和方式日益多元化，观念差异增大，亲密的亲属关系逐渐淡化，亲属之间的互动日益减弱。在快速的城市化进程中，家庭的核心化、小型化使得亲属之间的交流减少，而家庭的流动性和离散化趋势又使得亲属之间的空间距离增大，导致以往大家庭中亲属之间密切交往、相互帮助的传统日渐衰落。

二、地方家庭福利政策的类型与问题

家庭福利政策是政府为稳定家庭和承担家庭功能而推行的，以家庭单位为目标并对家庭资源及家庭成员行为实施影响的政策，内容包括各种法律、规章制度、福利和方案。为了保障家庭功能、促进家庭发展，各地方政府在与家庭相关的人口、生育、婚姻、就业、居住、健康、教育等领域出台了一系列规划、方案、措施、办法。虽然这些政策较少以家庭整体为对象，也未冠以“家庭福利政策”的称谓，但是对家庭成员及其行为产生了一定的影响。为了把握目前地方性家庭福利政策的范畴和内容，对上海民政、教育、财政、税务、卫计委、妇儿工委等12个部门发布的与家庭有关的167个政策文本进行了梳理和分析之后，研究发现地方性家庭福利政策主要有以下类型。

1.婚姻政策

婚姻法作为规范婚姻和家庭关系的基本法律，是分散的法律政策中对家庭影响最大的政策法规。我国的婚姻法立法可以追溯至20世纪50年代。为了废除封建家庭制度，中央人民政府委员会于1950年4月13日通过了第一部《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》），废除了包办强迫婚姻，确定婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保护妇女和子女合法权益等基本原则，内容涵盖结婚、夫妻间的权利义务、父母子女间的关系、离婚、离婚后子女的抚养与教育、离婚后的财产和生活等方面。随后《婚姻法》分别在1980年和2001年进行了两次修订，并通过司法解释解决了法律适用问题。

1995年，上海市政府根据《婚姻法》和《婚姻登记管理条例》的规定，并结合地方实际，制定了《上海市婚姻登记管理办法》，为保障婚姻自由和婚姻平等奠定了基础。现行婚姻政策对维护婚姻关系发挥了积极的作用，但总体上看，婚姻政策数量较少，且存在如下一些不利于婚姻健康发展的风险因素。

第一，结婚手续和离婚手续较为简单，婚姻的严肃性和神圣性受到影响。首先，按照《婚姻法》规定，办理结婚登记，只需备齐材料，男女双方当事人在场即可建立婚姻关系。手续过于简化造成对婚姻神圣性、严肃性的忽视，也会弱化双方当事人的责任意识。其次，婚姻法规定，男女双方自愿离婚，且对子女和财产已经做好妥善处理，经民政局申请后准予离婚。现有的离婚登记制度中没有设立离婚的“考虑期”，在协议和诉讼离婚前没有充分关切和考量未成年子女的权益。

第二，现行婚姻政策缺乏必要的家庭照料政策。《婚姻法》第二十一条规定：“父母对子女有抚养教育的义务，子女对父母有赡养扶助的义务。”《婚姻法》将养育幼儿和赡养老人的责任交给家庭，给家庭发展带来压力。随着平均预期寿命的提高，老年抚养比逐年上升，再加上越来越多的女性投身于工作，家庭中夫妻双方都没有足够的时间、精力养育孩子和赡养老人，婚姻法中并没有涉及相关的家庭照料政策，对稳定家庭关系和促进家庭发展造成不利的影响。

第三，相关政策缺乏婚姻保护视角。除了《婚姻法》以外，其他社会政策如住房、养老、子女教育等政策虽然不以婚姻关系为调整对象，但会对婚姻观念、婚姻行为、婚姻家庭结构产生影响。以住房政策为例，近年来各地陆续出现了“假离婚”风潮，一些家庭为了避税或降低购房首付比例而选择假离婚。这些政策投机事件破坏了婚姻的神圣性和严肃性，也反映出政府公共政策设计缺乏“婚姻”视角。政府在公共政策制定中只有充分考虑政策实施对婚姻关系产生的影响，并采取预控和调节措施规避负面后果，才能形成政策合力，更好地保障婚姻关系。

2.生育政策

生育政策是一个完整的体系，主要包括计划生育政策、生育技术及生育健康服务、生育保险等。1979年9月上海市第一次颁布实施《关于推行计划生育的若干规定》，随着经济社会的发展、人口结构的变化以及人均寿命的提高，上海市政府一直紧跟社会的步伐，在响应国家计划生育政策和满足社会群众生育意愿的同时，调整完善上海市计划生育政策。近40年来，上海计划生育政策经历了提倡一对夫妻只生育一个孩子、鼓励晚婚晚育，到“双独”夫妻可生育两个孩子，再到提倡一对夫妻只生育一个孩子、“单独”夫妻可生育两个孩子，提倡一对夫妻生育两个孩子，对晚婚晚育不作要求的政策变迁。

在生育技术及生育健康服务方面，上海市从20世纪70年代开始逐步推行免费计划生育技术服务，具体包括生殖健康科普宣传、教育、咨询；提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访；计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗等。通过一系列生育技术及生育健康服务项目的实施，上海市婴儿死亡率、新生儿死亡率和孕产妇死亡率有了较大程度的下降。同时，有先天性疾病的婴儿和畸形婴儿及残疾婴儿的出生率也有了较大程度的降低，孕妇产后忧郁症等一系列心理问题也得到了较好的控制。

在生育保险方面，上海历来重视对就业女性生育权的保护。1985年，上海市人大通过了第一个保护女性的地方性法规《上海市保护妇女、儿童合法权益的若干规定》。1987年，上海市发布了《上海市女职工劳动保护暂行规定》，对女职工的基本福利做出了规定。2001年，上海市政府颁布了《上海市城镇生育保险办法》，并分别于2004年和2009年进行修订。2013年、2016年，上海市政府分别对本市女职工生育医疗费补贴、生育津贴发放、休假时间进行了调整，保障了女性的生育权益。

近年来，随着人口结构的变化，生育政策由有计划地控制生育向适度鼓励生育转型，但由于传统生育福利制度的保健与激励功能弱化，以及对生育女性职业权益保障不完善，“少子化”成为家庭的普遍特征。为了适应人口结构的变迁，上海生育政策进行了一系列修改和调整，但尚存在以下不足。

第一，计划生育家庭特别扶助对象的扶助标准设置不合理。目前，上海对独生子女伤残家庭的特别扶助标准低于独生子女死亡家庭的特别扶助标准。独生子女伤残对独生子女家庭造成了精神和经济的双重压力。尤其是在伤残等级较高的情况下，高昂的医疗费、护理费、康复费等，甚至可以拖垮一个经济收入一般的家庭。因此，对特殊计划生育家庭的扶助标准及补助方式还有待在严格论证的基础上进一步调整。

第二，生育政策的制定多以职工为主要参考对象。如计划生育奖励假、实行计划生育手术的公民给予假期等，都是针对在职职工。从对实行计划生育的家庭所获奖励的项目来看，针对职工身份的奖励较多，针对居民身份的奖励较少，在一定程度上影响了生育保障政策的实施效应。

第三，生育政策对外来人口的生育问题缺乏有效管理。外来人口构成复杂，流动性大，来沪的目的、文化层次、社会身份等千差万别，加上管理经费不足、人手不够以及相关部门之间协调不力，流动人口的生育问题管理存在较大难度。同时，对于处在无业或失业状态中的外来媳婿，由于他们没有上海户籍，不能享受上海生育福利，家庭生活水平总体不高。

3.养育政策

从政策内容来看，家庭养育政策包括直接协助家庭养育的经济援助政策，如免费义务教育、教育救助、基本生活救助、医疗救助等；平衡工作与父母角色的亲职福利政策，如亲职假（孕产假、哺乳假、陪护假）、亲职劳动保护（孕产期职业规定）及亲职教育；支持家庭养育的社会化照顾政策，如儿童照顾、托育服务等。这些养育政策很大程度上支持了家庭的发展，但尚不能满足儿童家庭的养育诉求，主要表现在以下几个方面。

第一，养育政策重经济补贴轻社会福利。就目前上海市的养育政策而言，经济支持方面的相关政策最为全面，其数量和种类几乎覆盖了所有类型家庭，不仅有针对一般户籍家庭的普惠型政策，而且有针对特殊家庭（如贫困、残疾等家庭）的特定补缺型政策。但支持家庭养育的福利手段如托育服务、早教指导、晚托照管等还不能满足家庭养育的需求。自“全面两孩”政策实施以来，婴幼儿照管日益成为上海育龄家庭的普遍性问题，也成为制约家庭生育行为的关键因素。社会组织或社区提供的支持家庭发展的各项服务，如为2～3岁幼儿提供的社区托管服务、“爱心妈咪小屋”项目、职工亲子实验室、爱心暑托班等为减轻家庭负担、缓解育儿压力发挥了一定的作用，但托育公共服务供不应求，缺口很大，与城市发展和人口布局还不相适应。

第二，养育政策母职倾向明显，忽视了“父职福利”。现有的亲职政策主要倾向于保护女性劳动者作为母亲的权益，对于父亲在家庭中的角色作用则关注不多。从长远来看，这将引发一系列问题：首先，“母职福利”倾向强化了女性的家庭角色，使女性兼顾家庭和职业的压力相对男性更大；其次，政策的“母职化”使得本就在就业领域处于弱势地位的女性面临更多的限制，在职业发展上面临的阻碍也更多，进而造成职业、家庭等领域的性别不平等问题；最后，父亲在孩子成长中的角色缺失，容易引发一系列亲子关系、孩子的性格问题、心理问题等一系列家庭矛盾，不利于家庭的健康发展。

第三，现有养育政策对外来家庭的适用性问题。相对于户籍人口而言，外来人口在享受家庭福利政策方面通常会有很多附加条款，在子女的教育政策中，也以满足户籍人口后的“剩余名额”为前提。外来家庭在教育、医疗、社区服务等方面与户籍家庭有较大的差异性，面临着难以平衡家庭与工作、家庭照顾负担沉重的问题。因此，在家庭养育政策实践层面，政府有必要为外来家庭养育提供更多的政策资源，支持其发展。

4.养老政策

为了应对老龄化、高龄化的挑战，各地方政府积极制定政策法规鼓励发展老龄事业，居家养老、社区养老、机构养老三种养老方式同时推进，为老人提供以生活照料为主要内容的社会化服务。上海坚持“9073”养老服务模式，积极探索社区养老服务，形成了以社区助老服务社、老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等为服务实体，上门服务、日间服务为主要形式，生活照料、康复护理、精神慰藉为主要内容的养老服务体系。自2004年以来，上海市政府陆续颁布了《关于本市实施社区助老服务项目的试行办法》《关于进一步推进深化居家养老服务工作的通知》《关于鼓励社区设立老年人助餐服务点的通知》《关于加快推进本市长者照护之家建设的通知》《关于开展2017年 “为20万高龄老年人提供家庭互助服务”和“为1000个低保等困难老年人家庭提供居室适老改造服务”的通知》等一些列政策文件，初步形成了老年人的社区照顾体系。此外，政府对有养老负担的低保或低收入家庭，80周岁及以上独居或纯老家庭，给予津贴、税收减免、服务补贴等形式的经济资助，在一定程度上缓解了养老的经济负担。

(2)在主体期望类型上 文献[19]的主体期望类型单一，仅考虑了带有不确定得分情形，该方法难以处理具有多种类型主体期望的双边匹配问题。本文考虑具有两种类型的主体期望，弥补了主体期望类型单一的不足，拓展和完善了双边匹配理论。

在“9073”养老服务格局下，上海90%的老年人由家庭自我照顾，家庭在解决养老问题中被赋予重要责任，但是政府对家庭养老的政策支持力度较弱，相关资源投入明显不足。一方面，政府要在制定以家庭为单位的税收政策，在经济适用房、廉租屋等资源配置，在探索采取弹性工作时间或灵活的家庭责任假期方面，给予老年人家庭更多的倾斜，以支持家庭承担养老功能。另一方面，养老政策未满足多层次养老服务需求。目前的政策设计更多关注的是特殊家庭，如经济困难老人、独居老人家庭、纯老家庭等困难老人和弱势老人，而对普通家庭老人的关注不够。通过对与子女同住老人的调查发现，他们希望政府能在经济上给予普通家庭养老支持，以帮助子女减轻赡养压力、提高家庭生活质量。

5.住房保障政策

自住房分配货币化改革以来，住房公积金制度、经济适用房和共有住房政策、廉租房政策逐步建立和完善，由此形成了一系列的家庭住房保障政策。住房保障政策重点满足城市中低收入群体的基本住房需求，使居民的住房面积和住房质量明显改善，但住房保障政策在实践中仍存在一些问题。

一是住房保障制度设计不完善。为低收入群体提供住房保障是地方政府重要的民生职能。目前的住房保障制度没有对政府应承担的住房保障责任予以清晰界定，也没有给予保障性住房稳定的财政支持。政府将住房政策作为刺激消费、稳定人才、防止通货膨胀的短期工具，缺乏长期稳定的住房保障制度设计。

二是缺乏科学、动态的管理模式。目前，城市里有住房困难，但不能被纳入廉租房、经济适用房政策范围的“夹心层”群体数量庞大，其自主和改善需求被极大抑制，城市“夹心层”住房需求的结构性矛盾十分突出。另外，住房保障实施中存在谋利行为，廉租房的退出机制仍不完善。部分廉租房保障人群在收入水平提高时没有及时退出，或部分已经取得经济适用房申购资格的家庭，因经济适用房价格上涨而无力购买，或首付条件不符合办理贷款规定而放弃购买经济适用房。这表明政府未采取收入资产动态管理等措施对保障性住房资源进行合理配置。

6.其他家庭政策

除上述一系列家庭福利政策外，地方政府还面向处境不利的残疾人家庭、贫困家庭、失独家庭、有大病重病患者等特殊家庭出台了一系列帮扶政策，支持困难家庭的发展。残疾人帮扶政策涵盖生活补助、住房补贴、医疗救助、就业支持、助学补贴、残疾人康复等方面，在一定程度上支持了残疾人家庭的发展；对贫困家庭的援助包括最低生活保障、粮油帮困、医疗救助等；对失独家庭的援助包括发放特别扶助金、一次性补助、提供医疗救助和医疗护理服务等。这些面向处境不利家庭的政策以经济资助为主，家庭照料、情感支持、特殊教育等社会化照顾措施较为缺乏。

党的十八大以来，开展家庭文明建设、推动形成社会主义家庭文明新风尚成为家庭发展和家庭福利政策的新视点。上海市政府高度重视家庭文明建设，坚持以促进家庭和睦、促进亲人相亲相爱、促进下一代健康成长、促进老年人老有所养为目标，以防止家庭暴力、家教家风宣传教育活动为着力点，推进家庭文明建设。通过贯彻施行《中华人民共和国反家庭暴力法》和《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》预防和制止家庭暴力。通过开展 “五好文明家庭”创建、“家风家教家训征集”“家风家教大讲堂”“议家训家风，找‘最美家庭’”等活动，发挥典型家庭的示范引领作用，为上海家庭文明建设聚集起广泛的社会力量。

三、地方家庭福利政策模式的转变

“十三五”人口发展规划明确提出“完善家庭发展体系”的要求，体现了党和国家对家庭发展的高度重视。目前的家庭福利政策与其他政策领域有所交叉，体现为补缺型的福利模式，对普通家庭的福利保障水平较低。家庭福利政策多为被动应急式的缺陷修补，缺乏系统性的政策架构，弱化了对家庭发展的支持效果。面对新时期家庭发展的挑战和传统家庭福利政策的突出问题，地方政府要学习和借鉴西方发达国家家庭福利政策的经验，以“支持和引导家庭发展”为目标，以“家庭赋权、适度普惠、家庭友好”为导向，建构以家庭整体作为政策对象的家庭福利政策。具体措施如下：

1.设立专司家庭事务的政府管理机构

从我国目前的行政体制来看，家庭事务的管理职能分散在卫生、教育、社会保障、民政、共青团、妇联、残联等多个部门，相关部门条块分割，缺乏协调和联动机制。这导致相关部门出台的与家庭相关的社会政策呈分散化和碎片化特点，甚至相互制约和矛盾。因此，地方家庭福利政策的完善，必须寻求体制上的突破，即从体制上整合人口计生、民政、税收、人保、卫生等部门的相关职能和资源，设立一个专司家庭事务的政府管理机构。具体可能的实现途径有二：一是效仿德国在联邦政府设立“联邦家庭、老人、妇女和青年部”和韩国将“女性家庭部”作为中央行政机关的做法，将国务院妇女儿童工作委员会和中国关心下一代工作委员会合并，设立家庭部。在此基础上，调整地方妇儿工委的职能，将其升格为“家庭局”。二是在地方妇儿工委各成员单位中下设 “家庭发展处”，对接目前地方妇儿工委联络员的职能，全面落实家庭事务管理及家庭福利政策的实施。

2.启动家庭福利政策法案的立法计划

我国目前现行的与家庭相关的法律包括 《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国反家庭暴力法》等。这些法律数量较少，缺乏具体措施的明确规定，对家庭发展的保障力度有限。因此从国家层面而言，制定专门的家庭福利法案非常必要。在目前国家层面的法律过于缺乏的情况下，地方政府要尽早启动专门的家庭政策法案的立法计划，将目前大多数执行效果好、比较稳定的家庭政策纳入政策立法计划，并在制定中融入家庭视角，特别注重法律的可操作性，逐步建立和完善上海家庭福利法律保障体系。

3.推行以家庭整体为福利对象的家庭政策

为了保障家庭发展，各地在与家庭直接相关的人口、生育、婚姻、就业、居住、健康、教育等领域出台了一系列政策措施。然而，目前大多数家庭政策都是以家庭某一成员为对象，如妇女、儿童、残疾人、老人等，忽略了对家庭整体利益和家庭发展能力的保障。

地方家庭福利政策体系的构建要以家庭整体作为政策对象，充分考虑家庭的整体利益以及家庭的能力发展。具体来看，可从以下三个方面切入。一是尝试“以家庭为单位的税收政策以及税收优惠措施”。目前，不少发达国家已经采用了以家庭为单位申报纳税的“家庭税制”模式。该模式在基本扣除的基础上，税前根据纳税人家庭具体情况规定不同名目的扣除额，例如抚养子女数不同而扣除额有所区别、抚养健康子女数与残疾子女数的扣除额有所区别等。地方政府可以借鉴该做法，确认家庭税制扣除项目，具体包括慈善捐赠扣除、残疾人扣除、配偶无收入或低收入扣除、单亲家庭扣除、寡夫（妇）扣除、子女抚养扣除等，且所得税起征点可以考虑根据家庭收入来制定。此外，为了促进全面二孩政策的落实，可以适度给予二孩家庭更多的税收减免，既缓解二孩家庭的生活压力，也有助于提高全社会育龄人群的二孩生育意愿。二是尝试将家庭规模与结构作为公用消费品（水、电、燃料等）价格和住房政策的制定依据之一，尤其给予承担养老或育儿责任的家庭更多优惠。三是尝试在社会保险及医疗保险政策中考虑家庭需求，允许部分保险在家庭成员（主要是配偶）之间适度转移（如考虑亲子转移），并向老年家庭倾斜［7］。

4.以提高家庭发展能力为政策导向

发展型家庭福利政策是当前各国家庭福利政策设计的普遍取向，强调通过提高家庭成员能力来促进家庭发展。家庭发展能力包括提供衣食住行、安全等基本生存要素的基础供给能力；给家庭成员提供归属感的情感支持能力；促进个人发展的学习能力、社交能力、风险应对能力。在家庭发展能力结构中，基础供给能力属于初级层次，情感支持能力和个人发展能力属于中高层次。发展型家庭政策要优先保障处境不利家庭的基础能力，在此基础上，支持中高层家庭能力的发展，有针对性地提升所有家庭的福利水平。

在设计“发展型家庭福利政策”时，需要注意三个问题：一是明晰家庭和政府的责任边界，针对家庭功能的弱化领域，以满足公众的福利需要为目标，提供具体有效的福利保障［8］；二是鼓励家庭强化自有功能，确定家庭福利政策介入的有限空间；三是政府在保障处境不利家庭的基础上，通过适度普惠的家庭福利制度来保障所有家庭的基本需要。

5.开展家庭视角下的公共政策评估

以家庭视角制定和评估公共政策，是促进每个家庭成员身心健康和自我发展的重要举措，对促进经济、社会、家庭的和谐发展起着基础性作用。例如在城镇化进程中强调对留守儿童、流动儿童的权益保护；加强对独居老人的支持，对社区养老和养老机构的发展给予政策保障；消除教育、就业、婚姻中的性别不平等，等等。为了提高家庭福利政策的精准性和有效性，政府不仅要构建以家庭整体为福利对象的政策体系，还要在制定其他公共政策时充分考虑政策实施对家庭产生的影响，注重家庭福利政策与其他公共政策的协调和统一，避免政策冲突引发的适用性争议。地方政府可以围绕减少家庭贫困、支持工作-家庭平衡、促进代际团结与融合等标准构建家庭视角下公共政策评估指标体系，探索政府、社会、公众共同参与的综合评估方式，力图客观评价公共政策促进现代家庭发展的效果，从而为有关部门建立和完善家庭公共政策提出科学依据。

家庭是社会的细胞。家庭的质量不但关系着每个人的福祉，也关系着国家和民族的未来。面对新形势下家庭发展的压力与挑战，我们不仅要逐步完善专门针对家庭的福利政策，更要重视在公共政策制定过程中引入家庭视角，据此检视公共政策对家庭的影响。在此基础上，通过有效的政策模式，将重视家庭的观念以及家庭的政策需求转化为政府行动。