中国预算绩效管理论坛（2018）——全面实施绩效管理专题研讨会观点综述

2018年4月8日，由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办，北京金凯伟业咨询有限公司承办的“中国预算绩效管理论坛（2018）——全面实施绩效管理专题研讨会”在北京落下帷幕。会议紧紧围绕中国全面实施预算绩效管理改革的路径选择、全面实施绩效管理的国际借鉴、项目支出绩效目标如何全覆盖、社会第三方参与全面实施绩效管理的对策四个单元进行了广泛、深入、细致的讨论。中国财政科学研究院、财政部预算司、预算评审中心和水利部财务司等相关领导，北京大学、中国人民大学、浙江大学、中央财经大学、上海国家会计学院等国内高校知名学者，纽约州立大学、纽约城市大学的外国专家，吉林省财政厅等地方财政部门领导同志，以及中国财政学会绩效管理研究专业委员会会员单位代表等八十余人参加了研讨会。现将主要观点综述如下。

一、全面实施预算绩效管理的背景和取得的成效

财政部预算司王克冰副司长指出：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，也是实现高质量发展的应有之义。全面实施绩效管理，首先要将绩效意识上升为绩效理念，进而转化为绩效行动，把公共资源特别是财政资源的配置上升到效率的角度来认识，需要决策者、执行者和预算职能部门群策群力。2017年，我国财政支出已经突破20万亿元，当前推进全面绩效管理无疑是非常重要而紧迫的任务。他对全面实施预算绩效管理的政策背景和目前的改革实践进行了梳理和总结。

（一）全面实施预算绩效管理的政策背景

近年来，随着经济社会和财政形势的变化，全面实施预算绩效管理的意义越发凸显，各级领导对绩效管理高度重视，从中央到地方都积极开展对绩效管理工作的探索并提出了更高的要求。

1.总书记提出了明确要求

全面实施预算绩效管理，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想在财政领域的一个根本要求，是落实以人民为中心发展思想的必然诉求，也是推动国家治理现代化的有力举措，是实现高质量发展的一个有效途径，应该说对于更好地贯彻党中央国务院的重大决策部署、增强政府的公信力，增强人民的获得感、幸福感和安全感都有着重大的意义。近几年来，习近平总书记在不同的场合特别是每年在审议预算草案的时候，都对提高绩效提出明确要求。

2.从中央到地方积极探索部署

党的十六届三中全会提出了要建立预算绩效评价体系，从中央到地方在绩效管理方面都做了大量积极有益的探索，尤其是十八大以来绩效管理的步伐进一步加快，在党中央批准的财税体制改革总体方案中专门就预算绩效管理作出了论述和部署。十九大明确提出了加快建立现代财政制度，特别明确建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这对预算绩效管理提出了非常高的要求。李克强总理在2018年的《政府工作报告》中也对实施绩效管理作出了具体部署。最近，中共中央印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，明确提出了人大预算审查监督的重点，要向支出预算和政策的效果拓展，并作出了明确的制度安排。

（二）全面实施预算绩效管理的改革实践

从中央财政层面来讲，财政部这些年狠抓绩效管理的落地，按照党的十八届三中全会精神，依照财政部门的设计，积极推动构建预算绩效管理体系。

1.实现绩效目标、监控、自评和责任全覆盖

目前一般公共预算已经初步建立了以项目支出为主的预算绩效管理体系，并且正在不断地延伸和扩展，虽然时间比较短，但绩效管理的成效总体比较好，效率较高，推动的力度也比较大。

第一，实现了绩效目标的全覆盖。这几年财政部门大力抓绩效目标的管理，绩效目标是绩效管理的龙头，这项工作抓不好，后续工作就失去了抓手。特别是要把绩效管理进一步往前移，绩效目标管理还是实现绩效管理关口前移的重要手段。目前中央所有部门一般公共预算所有项目，全都设置了绩效目标，合计大约有10万个项目，特别是对两千多个一级项目都逐一进行专家会诊，部门司、专家、预算司对每一个项目的目标都做了认真的督促使其制定得更加完善，特别是在目标的合理性、规范性上下了很多功夫，取得了很大的进步。

2017年以来，财政部又重点对中央和地方的转移支付项目绩效目标做了认真的研究、部署、推动，也取得了很好的效果。转移支付和部门的项目还有很大的区别，转移支付很多政策导向性更强，所以在绩效目标的设定上，实际上要求更高，这方面财政部门下了不少功夫。

2018年初财政部又把这个目标管理扩展到中央的政府性基金预算和国有资本经营预算。目前，中央层面实施绩效目标管理的资金规模已经超过了2.5万亿元。

第二，绩效监控加大了力度，实现了部门的全覆盖。从2016年开始，财政部就推动绩效目标的试点，先在15个部委试点。从2017年开始，又把范围扩大到了所有的部门。每个部门都选择了一些重点项目开展绩效目标的执行监控，确实产生了一定的效果，在监控中也发现了大量问题，财政部门及时调剂预算，在防止资金走偏或者资金使用缺乏效率方面发挥了很大的作用。

第三，在绩效评价领域，绩效自评实现了全覆盖。《预算法》明确规定各级政府、各部门、各单位必须对预算执行情况进行绩效评价。绩效评价是一个法定的义务，必须往前推进，但是，完全依靠第三方的力量，依靠财政部门的力量很难落实《预算法》的要求，所以财政部门就实行了绩效自评和重点绩效评价相结合的机制。一方面落实《预算法》的要求，另一方面也实现了部门的自我管理和外部监管相结合的机制，发挥绩效管理的作用。

目前为止，中央本级的项目都实施了绩效自评，并且财政部建立了抽查制度，50%以上超过一定金额的绩效评价报告都要报财政部，其中很大一部分还移交了审计署，发挥监管的合力，倒逼各部门提高绩效，也提高绩效自评的准确性。

第四，绩效责任的全覆盖。从2016年开始，中央本级的一级项目和专项转移支付的绩效目标，财政部就随同预算同步批复下达，绩效和预算有同等的约束力。

2.绩效评价和结果应用向纵深发展

绩效评价工作进一步往前推进，推动政策、项目和存量资金的绩效评价结果得到有效应用，通过向人大公开绩效信息推动绩效监督。

第一，建立了绩效评价的常态机制。2015年以来，财政部统一组织对一些重大民生政策、一些重点项目开展绩效评价。目前，涉及资金已经超过一万亿元，特别是部分政策和项目的绩效评价结果得到了应用。

第二，向人大报告了重点绩效评价的结果。绩效信息向人大报告的机制初步建立起来，目前已经将10个中央部门的重点项目和66项中央对地方专项转移支付的绩效目标，15个重点民生政策和重大项目的绩效评价结果，99个中央部门的111个一级项目的绩效自评结果，提交全国人大常委会参阅、审议。绩效信息向人大公开是推动绩效管理的一个有效手段。

第三，启动了专项领域的绩效评价工作。财政部对财政的存量项目，已经分领域逐步启动了绩效评价，2017年主要针对经建领域所有的项目开展独立第三方绩效评价。目前，财政部委托社科院、部内的预算评审中心会同第三方评价机构，结合业内专家，共同全面开展评价。这相当于把财政资金的管理领域切分成几块，分块推进评价，对这些存量项目建立起绩效约束机制，也为下一步建立存量项目的清理退出机制打下基础。

3.建立了绩效管理工作的协调机制

目前财政部和全国人大预工委的预决算审查室，还有审计署的财政司建立了一个三方协调的工作机制，形成了相关部门绩效管理的合力。从地方来讲，全国绝大多数地方财政部门都在推动预算管理工作，尤其省级推动的力度比较大，广东、河北、河南、安徽等地都结合自身实际，在绩效管理方面抓出了特色。一些地区在绩效评估方面取得了进展，有的地区在第三方绩效评价方面取得了成绩，还有的地区在绩效评价结果应用方面有一些比较有特色的招法，比如有的地区将绩效评价结果和绩效工资挂钩，有的地区和公务员的考核挂钩，都大大提高了绩效管理的成效，取得了进展。

二、全面实施预算绩效管理面临的问题

王克冰副司长梳理了当前全面实施预算绩效管理面临的问题。

第一，绩效管理的意识依然薄弱。虽然总体上从中央各部门到地方各级政府都开始重视绩效了，但是在具体的工作中，是不是真正地做到重视绩效，还不能说已到位。从推进绩效管理到真正重视绩效，到所有的部门和单位，包括地方政府都特别注重提高资金的使用效率，这还需要一个过程。目前相当一部分部门和地方还处在被绩效考核的状态，积极性、主动性有待提高，依然还普遍存在重资金分配轻资金管理、重资金使用轻资金绩效的现象。

第二，绩效管理的约束有限。目前主要缺乏将绩效评价目标、预算安排、政策调整有效挂钩的机制，所以绩效管理对中央部门和地区的约束力比较有限，存在绩效、预算双软约束问题。

第三，绩效管理水平有待提高。一方面，从财政部门工作自身来看，存在绩效管理范围不全的问题，从全国范围来看还没有真正完全覆盖到五级政府，从每一级政府来看还没有覆盖到所有财政资金。在财政管理领域这种支出低效无效的问题还没有得到根本解决。另一方面，第三方绩效评价的市场还不够完善，独立的第三方评价力量略显不足，专业性有待提高，还没有形成一个比较完备、科学独立的第三方绩效评价体系。

第四，绩效管理在有些地方还没有深度地融入管理的各个环节。这方面比较突出的是在专项转移支付方面，绩效监控还有薄弱环节，再加上一些地方、部门重视不够，制约了绩效工作的开展，影响了绩效管理水平的提升。

三、全面实施绩效管理的国际借鉴及启示

西方80%的国家都实施了绩效预算，绩效管理已经成为现代国家治理的非常有效的工具之一。与会的美国专家陆毅和大卫·坎贝尔分享了美国政府绩效预算管理和非营利组织绩效评价的相关经验，中国财政科学研究院陈穗红研究员梳理并提出三点对我国预算绩效管理的借鉴和启示。

（一）加强绩效信息应用是改革的主要趋势

纵观30多年来各国的绩效预算改革，绩效信息和资源分配之间的联系越来越紧密，也在预算决策中发挥着越来越重要的作用。各国通过一系列的改革逐渐强化绩效信息在预算安排和资源分配决策中的作用，促成了绩效预算从技术到机制的转变。美国的绩效预算主要关注政府项目的绩效信息（例如青少年再犯罪率），不太关注预算过程的绩效信息（例如资金到位率)。美国的绩效预算将绩效信息带到财政资源分配的“圆桌”上来。财政分配是一个政治利益的分配，是一个社会需求的分配，绩效到底在其中发挥什么样的作用呢？从美国的经验来看，财政分配的影响信息因子包括：上一年的预算、民生需求、政治利益相争或对换、上级政府、法律强制性要求、转移支付、经济好坏、投资需要、负债能力和意愿、一把手（总统，州长，市长，县长）的政策方向等。长期来看，世界主要发达国家绩效预算发展的主要方向是绩效信息在预算决策中的作用逐步得到强化。但是由于国家治理能力等因素的制约，短期内绩效预算改革可能遭遇一些阻碍，且各国绩效预算改革的发展路径也呈现出多样化的趋势。绩效信息的作用关键在于有没有用绩效信息去决定项目的优先权，也就是用绩效信息来决定哪个项目该投资？哪个项目该第二轮投资？有没有用绩效信息管理项目的优先权，有没有用绩效信息来再分配资源，有没有用绩效信息决定一个新的项目是否上，有没有用绩效信息把绩效的指标精细化，有没有用以前的绩效信息指导下一年将要执行的绩效目标。

对于中国来讲，绩效评价信息的应用，为什么会对政府部门的绩效管理产生动力作用呢？主要是建立了绩效评价结果的问责机制。预算单位的领导要对预算管理的效果负责任，评价信息就是是否负责任的重要依据，这要落实到领导班子或者行政首脑的晋升、奖金等等，才有内在的动力关心预算的管理问题。绩效评价信息应用还有非常重要的一个方面，就是要公开信息，将绩效评价信息要向领导、公众公开。因为在信息公开的压力下，各个政府部门首脑就会有压力、约束力。

（二）政府职能部门在绩效管理和预算中的地位日益突出

美国为何政府职能部门的地位日益突出？政府职能部门在绩效预算和管理中很重要，在预算中报预算、执行预算、接受审计都是政府职能部门参与的。因此，美国政府职能部门的工作中以绩效为重点，绩效改革就有戏。完善的绩效管理机制是绩效预算取得成功的必备条件，完善的绩效管理机制应给予政府职能部门改善绩效所需的灵活性，同时加强执行过程中的监督和问责。美国政府职能部门有一定的灵活性，在美国只要是同类项目有灵活性的相关需求，是可以把钱从一个项目转到另外一个项目的，体现了绩效的二次分配。绩效预算的第一次分配是财政部门的第一次分配，等经费到了职能部门之后，职能部门具有二次分配权，这是非常重要的。因此，美国政府职能部门是绩效预算执行的保证，政府职能部门通常具有同质性，它的服务会同质，同一个性质就容易比较，服务的同质性将会加强预算的有效性，因此，在绩效预算的管理中必须要抓紧政府职能部门。

绩效信息如何进一步推进绩效预算和管理结合？绩效预算不只是技术活，而是文化、技术、管理操作的高度结合。文化性体现领导管理层的支持，技术性体现绩效指标体系的质量，操作性体现绩效与日常工作的紧密联系。美国建立绩效信息多方位使用的“地图”，如何发挥职能部门的积极性，使其参与绩效管理和预算是突破瓶颈的关键。

（三）如何评价非营利组织的绩效

从利益相关者的角度，美国构建起一个关于非营利组织绩效的分析框架。非营利组织利益相关者包括：非营利组织本身、政府部门出资者、个人捐助者、受益人，每一个利益相关者对绩效的关注点、定义都不同。没有一个度量工具可以满足所有利益相关者的需求。如果所有利益相关者都有平等的发言权，那么什么才算绩效由谈判协商决定。如果利益相关者不平等，那些有权力的利益相关者将定义什么是绩效。

在中国非营利机构分为两大部分：一部分是公立机构即事业单位，包括公立的幼儿园一直到大学，包括卫生所到三甲医院、科研机构等等，这些公立的非营利机构使用了大量的财政资金，所以在财政管理中是不可忽视的部分，难题也相当多。在中国目前对事业单位的整体绩效评价还很少，主要是对使用财政资金项目进行评价。在评价中主要是关注了两头，一头从政府角度来看，这些事业单位使用的财政资金是否达到了政府想要的政策结果，比如教育的公平、科技的发展等等。另外，接受者的服务满意度如何？如何对事业单位进行绩效评价，在中国还是需要进行探讨的一个问题。另一部分是民营的非营利机构，中国在改革发展当中也兴起了大量的民间非营利组织，他们的绩效也有非常重要的意义。从利益相关者角度出发，对事业单位来讲，政府作为投资者要关心资产的安全性，作为服务的购买者对事业单位服务合同的执行也要关心。对于民间非营利机构来讲，现在这方面政府对他们的管理是比较薄弱的，非营利本身对绩效也没有太多的要求。因此，从关注利益相关者这个角度去构建完善的管理和监督机制是非常有利的。

四、全面实施绩效管理的实现路径

王克冰副司长在内的各位专家分别提出了未来全面实施绩效管理的政策建议。他们指出，全面实施预算绩效管理应从“全面”“绩效”两个关键词着手，在广度上实现预算范围全覆盖，在深度上实现贯穿预算全过程。通过预算管理的流程再造和制度的完善，能够挖掘管理上的潜力，把财政资金配置到更有效的领域，提高其使用效率，从而缓解当前的收支矛盾。

第一，绩效评价要推动全系列。一方面要横向扩大绩效评价对象的覆盖范围，评价对象要实现全方位覆盖，不仅一般公共预算，四本预算均要进行绩效评价。另一方面要纵深推进绩效评价覆盖各级政府，凡使用财政资金的单位和项目都应纳入绩效评价范围。也就是说，五级政府财政都要实施绩效管理，真正形成项目、政策、部门整体财政运行全方位协调推进的格局。

第二，预算绩效应全面提升质量。要依据相关法律、法规及管理办法，制订相对规范统一的绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责，规范操作程序和质量控制要求。重大政策重大项目可以让第三方介入，但也要普遍推动绩效自评，可以通过建立抽查制度等手段来增进绩效自评的准确性。

第三，预算绩效应全过程有机结合。在绩效管理上还要实现目标规划的全面性，当前的“牛鼻子”是要形成绩效目标、绩效评价和预算编制的挂钩机制，来解决低效无效的问题，而从长远来看，则要真正让绩效管理发挥在国家治理中的支撑作用。如何将绩效目标和预算编制结合起来、将绩效的监控和预算执行结合起来、将绩效评价与最后的预算资金分配和预算结构的调整结合起来，通过预算的绩效管理，促进部门整体的履职以及部门业务的管理，这将成为全面实施预算管理的努力方向。

第四，绩效和预算要深度融合。在预算编制领域，要实现绩效和预算管理的深度融合，不能形成“两张皮”。要提高预算的决策水平，重大政策和重大项目要做好绩效的评估论证，绩效的信息和评价结果要加以利用，对重大项目要做全周期的绩效管理。要做到绩效目标和预算编制的融合，每个政府部门在申请预算的时候，要明确地提交预算的绩效目标，如果没有绩效目标或者提得不合适，获得预算拨款就不容易，绩效目标是部门预算拨款决策的最重要考虑因素。

第五，推进全面绩效管理需要制订一个长期的规划。因为预算绩效管理是一项长期的工作，只有进行时，没有完成时，需要不断在实际工作中落实，在实践中发展，因此需要科学制订规划，积累预算绩效管理各个阶段与环节的宝贵经验，形成一套合理的可操作方法。此外，尽快建立健全预算绩效评价指标体系，包括绩效评价的共性指标体系及个性指标体系。建立起全国统一、科学有效的评价体系，使得评价指标与标准具有可比性，保证评价结果的科学性和公正性，进一步提高绩效评价质量。

第六，需要处理和考虑几个重要的问题。绩效管理要处理好财政资金的经济性与政治性的关系，财政性与行政性的关系，部门性和社会性的关系。预算绩效全覆盖的几个方面，包括预算单位、预算资金、预算决策都应该全覆盖，应该将成本效益分析纳入到绩效预算决策过程中。绩效管理需要考虑谁来干的问题，也就是公共定价的问题。