改革开放四十年我国社会化养老服务的政策演进和发展趋势

马 岚

（南京大学社会学院，江苏南京 210023）

在中国的传统社会中，养老大多以个人和家庭事务的形式出现。新中国成立后，国有企业的单位福利和民政部门的社会福利有效地支持了家庭养老体系——退休金为大部分城市老年人提供了基本、稳定的收入和医疗保障；养老服务是以行政方式提供剩余性的福利[1]，保障对象为“三无”“五保”人员，为这些没有家庭和收入的老人提供基本生活来源和服务，起着托底保障的作用。除此之外，城市未就业人员和大部分农村老人的养老问题仍旧是由家庭来解决。因而计划经济时代的养老服务实际上是一种完全的国家福利，目标人群狭窄、服务内容单一，保障水平低下。

改革开放以后，随着工业化城镇化进程的推进、大规模频繁的人口流动、老龄化的加剧、平均寿命的延长、由生育政策导致的家庭结构的巨大变迁，以及市场化改革之下单位制度的消解，使得老年人的晚年生活逐渐溢出私人领域和单位福利的范畴，转向一种需要由政府主导、社会部门共同支持的公共服务制度安排。政策作为国家行为的载体，是分析判断国家大政方针走向的重要依据。养老服务政策是指政府为促进养老服务、保证老年人生活而出台的政策，具有导向、调控和分配养老服务资源的功能[2]。

通过梳理改革开放以来我国出台的养老服务政策、审视四十年来我国养老服务政策的演变过程，可以对我国社会养老服务体系的发展导向、特点、成效、问题以及未来走向有个清晰的把握。改革开放四十年以来，我国发展养老服务的一个核心概念就是“社会化”，最为突出的转变就是对“社会化”的内涵、特征和实现方式逐步有了科学、理性、适合中国国情的认识。而对于这个概念的正确认识、清晰界定以及在政策层面相应的制度设计对于我国养老服务的健康、迅速发展有着至关重要的作用。

一、文献回顾

近年来，在人口老龄化的严峻形势之下，养老问题成为重大的国计民生问题，国家出台的养老服务政策无论从数量、内容还是导向、重点上都有了很大的变化，学者们从不同角度探讨了新中国成立后我国养老服务政策的演变：刘晓静根据养老服务的提供主体将我国养老服务的发展分为以家庭为主阶段、社会福利社会化阶段、政府责任凸显阶段[3]；施巍巍从福利多元主义的视角论述国家角色经历了由膨胀扩张到收缩弱化再到调整加强的发展过程[4]；林卡则从养老服务政策目标群体的角度分析了我国社会养老服务体系的目标定位从特定的福利需求人群向广大老年群体扩展的过程[5]；韩艳提出政策客体逐渐扩大、养老服务项目逐渐增多，更加凸显社区居家养老方式的作用，更多运用市场型、动员型政策工具，更加关注政策效果，注重养老服务质量的提高等特点[6]；朱浩分析了自1986年以来养老服务市场化转型的探索，从初始阶段的“政府包办”到后来“养老服务市场化、产业化”的变迁，这种探索深刻体现了我国经济社会转型期的特征[7]。

虽然上述研究都从宏观层面讨论了养老服务政策在几十年跨度中的演变，但是大部分还都是停留在国家角色的调整、服务对象扩大、养老方式变化的层面上，并没有对贯穿其中的主导思想及其在不同时期的提法和表现进行系统的分析，对“社会化”的讨论也较少。

关于养老服务的“社会化”，国内的学者大多从养老服务提供主体的角度提出了自己的看法：王思斌提出“社会化”就是指注重发挥非正规系统——家庭的重要作用，以作为正规系统——政府和市场的有效补充和支持[8]；吴国卿认为“社会化”应重视和强化社区养老的作用，社区既是一个空间概念，也是一种养老模式，社区养老更符合老年人的心理特征和生活习惯[9]；姜向群认为“社会化”是现代养老服务的重要特点，其核心是通过社会途径为老年人提供多方面的养老服务[10]；潘鸿雁认为“社会化”就是由社会组织和企业分担政府的公共服务职能，从而成为多元供给主体，提高公共服务的质量和效率[11]。因而学术界对养老服务社会化内涵的界定都集中在发动、依托不同社会主体来扩大养老服务的供给。上述定义都是从一种静态的、特征性的视角看待“社会化”，仿佛“社会化”本应如此。而实际上，“社会化”是一个动态的过程——对“社会”概念的认识是动态的、不断深化的、日益明晰的，“社会化”的制度安排是从无到有、从粗浅到科学完备的。此外，从政策层面所反映出来的养老服务“社会化”的演变，为我们呈现了一副更为宏观、更为广阔、更为制度化的“社会化”景象，它一方面与我国经济体制的变革息息相关，体现了改革开放对养老服务的冲击和影响；另一方面反映了社会保障对经济体制变革的回应，凸显了国家层面建设养老服务体系的导向、重点和成效，这是在中国语境中具有中国特色的养老服务政策路径探索，逐渐形成并完善养老服务的“中国模式”[12]。

二、改革开放以来中国养老服务的政策路径

改革开放以来的四十年间，我国的人口年龄结构发生了很大的变化。尤其在2000年进入老龄社会以后，持续的低生育水平和人口预期寿命的不断提升使得中国人口老龄化开始了加速的进程，如何应对老龄社会的挑战已经成为中国政府和全社会都关注的问题。回顾改革开放至今我国养老服务政策的演变过程，可以根据社会化的不同内容和不同程度分为四个阶段。

（一）第一阶段（1978—1998年）老龄问题开始进入国家视野

1982年，中国首次参加世界老龄大会，并在会上就中国老龄问题现状作了发言。会议主要讨论了世界人口老龄化的形势，导致人口老龄化的决定性因素和人口老龄化对社会经济的影响。会议得出的一致认识是老龄问题绝不仅是发达国家特有的现象，今后发展中国家的人口老龄化无论就规模和速度而言都将超过发达国家已经达到的水平。这次会议一方面将中国老龄化纳入了世界老龄化的进程之中，另一方面标志着我国的老龄化问题进入了国家视野，中国政府开始认识、了解、重视老龄问题。

1989年，国家首次在政府工作报告中提出“人口老龄化越来越成为我国社会的重要问题，各地区、各部门都应关心老年工作”。1994年，出台首个老龄工作发展纲要——《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，我国人口正在迅速老龄化，人口老龄化会给社会带来一系列问题和影响。提出发展生产力是解决老龄问题的根本对策，坚持家庭养老与社会养老相结合的原则，积极建立和完善社会养老保障制度，增加老年人福利设施，扩大社会化服务范围。《纲要》也是我国第一次对老龄问题的系统、科学表述，对应对老龄化做出了积极的规划和部署，是国家层面对社会养老服务体系的早期探索。

1996年颁布实施《中华人民共和国老年人权益保障法》，这是我国首部老年人权益保障法，开启了中国老龄工作新时代，标志着我国老龄工作进入法制化轨道。在养老服务方面，《老年权益保障法》主要明确了两方面的内容：一是家庭赡养与扶养，对主要养老方式、赡养人概念和义务做出具体规定。二是社会保障，对国家养老保险制度功能、养老金的发放和来源、城市“三无”老年人和农村“五保户”的供养主体、政府老年人救济、抚养扶助协议做出具体规定[13]。

总的来讲，2000年以前中国社会化养老服务的观念还没有形成，老年人的服务内容多属于社会福利与社会救济的范畴，政府服务的对象基本限于孤寡老人和生活困难老人，主要通过福利院、敬老院、光荣院等收养性社会福利机构完成。1999年，中国正式迈入老龄化社会，老龄化的严峻形势使得养老服务成为一种广泛而紧迫的社会需要，因此一系列加强老年保障、推动养老服务发展的政策开始出台。

（二）第二阶段（1999—2006年）：养老服务由“福利性”向“社会化”拓展

1999年10月，全国老龄工作委员会依法设立。各省、自治区、直辖市全面颁布老年工作条例，陆续依法设立老龄工作机构，编制实施老年事业规划。养老服务事业开始有了制度化的组织机构和管理机制。

新中国的养老服务，发端于福利院、敬老院，靠这些机构承担农村“五保”和城镇“三无”对象供养和服务。2000年国务院办公厅转发民政部等十一部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，以解决公办福利机构资金不足、数量少、服务水平低、服务对象有限的问题。这是国家养老文件中第一次明确出现“社会化”的提法，这个文件着重解决两个问题，一是减轻国家在兴办和运营福利机构上的财政负担，实行投资主体多元化，采取国家、集体和个人等多渠道投资方式。二是要求拓宽福利机构的服务面，实行服务对象公众化。可以看出，社会化概念其实最初是相对于“福利性”而言的，意在通过扩大投资主体和服务对象让养老服务等同于纯福利性之间关系慢慢松绑。

2005年民政部出台《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，鼓励和支持社会办福利机构的发展。之后《民政事业发展第十一个五年规划》明确指出继续发展以老年人、孤儿、残疾人为主补缺型的福利事业，兼顾发展面向社会公众制度型的福利事业。可以看出，这个阶段虽然提出了“社会福利社会化”的思路，但仍然是以福利性养老机构建设为主导的，属于“补缺型”的养老服务，重点在于为需求最迫切的孤老优抚对象提供的“托底保障”。

除了福利机构的社会化，在这个阶段，还出现了“社会”的另一种用法。2000年，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》明确，“坚持家庭养老与社会养老相结合，充分发挥家庭养老的积极作用，建立和完善老年社会服务体系”，第一次明确提出“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。这里我们看到了“社会”的另一种内涵，即“社会”和“养老”作为固定搭配，是与家庭、社区并列的一种相对而言的一种养老方式。更明确地讲，这里的社会养老就是专指机构养老，并且偏重于强调福利性的养老机构。这个文件是进入新世纪后对我国养老服务事业做出的总体规划，但此时仍旧将家庭养老定位为最传统、最普遍的养老载体和养老方式，希望充分发挥其在应对老龄化社会中的基础性作用，而名曰“社会养老”的机构养老的定位仍旧是补充性的。

（三）第三阶段（2006—2012年）：形成了社会养老服务的概念和体系

经济实力的提升为国家强化养老服务职责提供了必要的基础和支持，这个阶段，养老问题作为重要的社会问题被加以重视，“养老服务”成为一个独立的、专有的概念开始被使用。

2006年2月9日，老龄委等十一部门联合颁发《关于加快发展养老服务业的意见》（以下简称《意见》），第一次明确提出“养老服务业”的概念、重要性以及多种实现方式，要求建立“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。“养老服务业”的提法，标志着养老服务开始从社会福利的范畴向现代服务业转向，养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务行业，其中含有建设一个独立、完整、科学、健康的业态体系的内涵。“服务体系”则意味着养老服务是一个包含不同部分的整体，内部存在一定的结构性、秩序性和相互联系，体系反映了类别的细分、复杂性的增加，也意味着协调性、整体性的提升。《意见》中将居家养老、社区服务、机构养老并列为这个服务体系的三个组成部分，也标志着居家养老服务被提上了国家日程。

党的十七大开始关注治理和改善民生，确立了“老有所养”的民生发展目标，在国家的政策体系中将服务对象“社会化”，表明此后政策对象就不仅仅是处于“托底”范围内的“三无”“五保”老人了，而是面向全体老年人。党的十七届五中全会进一步提出“优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”的要求，第一次将社会养老服务纳入国家五年规划的范围。至此，“社会养老服务”的概念基本成形——“养老服务”的提法之前加上了“社会”，社会养老服务是包括“养老服务事业”和“养老服务产业”两部分，正式明确了在国家福利范围之外的“养老产业”的制度性定位。

2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对老龄事业的发展做出了新的部署，“积极应对老龄化”是总体要求，发展思路从2000年“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”到2006年的“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，此次再次调整为“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。新的养老服务体系的提出，表明我国养老服务政策在总体架构和内部结构上都有了新的布局：从“家庭养老为基础”到“居家为基础”从“社会养老为补充”到“机构为支撑”，从“养老机制”到“养老服务体系”，虽然只有几字之差，但体现了政府对居家养老概念、养老机构职能和养老服务体系的重新认识。

首先，所谓“养老服务体系”，“服务”贯穿了体系中“居家”“社区”及“机构”三种养老方式，也成为三种养老方式的共同特征。服务是指从业者为了满足他人和社会需要，采取正当合法的手段所进行的职业活动和结果，其本质上就具有社会性和职业化的含义，因而家庭照料并不能称为“服务”。其次，用“机构养老”来替代过去的“社会养老”，是对“机构养老”与“社会养老”关系的重新界定，表明社会养老并不仅仅等同于机构养老，机构养老只是社会养老服务中的一种。第三，从“机构为补充”到“机构为支撑”，机构在养老服务体系中的作用和地位发生了变化，反映出国家希望养老机构能够在老龄化不断加重、传统家庭养老不断弱化的现实情况中发挥中流砥柱的作用。

此后，养老服务进入了科学规划的阶段。2011年12月，国务院办公厅出台《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，这是新中国成立以来第一部社会养老服务体系建设的专项规划，将发展社会养老服务提升到影响国家经济社会发展全局的高度。其中全面分析了我国社会养老服务面临的形势和挑战，明确提出了社会养老服务体系的内涵、功能定位、指导思想和基本原则，系统规划了我国“十二五”期间养老服务体系建设的目标、任务、政策和保障措施。这是指导“十二五”时期我国社会养老服务发展的纲领性文件，也是我国养老服务体系建设制度化进程中的里程碑，至此，国家为养老服务社会化的实现勾画了一幅蓝图。

在这个阶段中，养老服务政策数量不断增多、内容进一步完善，政府在养老服务政策制定上思路更加清晰，将科学规划、引导发展作为首要职责，为社会养老服务事业的发展提供了良好的制度环境，国家责任逐渐强化。

（四）第四阶段（2013年至今）：养老服务体系的全面社会化和产业化

党的十八大报告中明确提出“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。“积极”和“大力”这两个词，既反映了我国养老问题的严峻性，同时也表明了新一届政府应对老龄化的态度和决心，这是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的战略部署，也是我国政府把养老服务从家庭事务提升到国家政策的重大举措。在这种主导思想和发展思路的指引之下，我国的社会养老服务进入了全面展开、加速发展的阶段，包括机构管理、评估体系、人才培养、社会化发展、资金支持、医养结合、智慧养老等各方面的政策、法规纷纷出台。这些文件，一方面是为养老服务体系发展提供良好的政策条件、社会环境及智力支持，另一方面是从内部优化结构、提升质量，加强其应对老龄化的可及性、效用性、及时性以及服务质量的高低。

由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅自设立的养老机构行使行政许可权。2013年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》开始实施后，为规范养老机构的设立运行和管理，民政部正式启动了配套规章的制定工作。2013年6月《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》先后出台。两个办法的出台并不仅仅是监管的法律依据，还是行业的指导性方案，对于社会力量兴办养老机构的促进作用，这两个办法的出台是非常及时的。

这个阶段，养老服务社会化的导向愈加清晰：《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，都意在加快发展社会养老服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索公建民营、政府购买养老服务等多种养老服务供给方式，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。2014年，政府相关部门又相继出台了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》《关于民政部门利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见》和《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》。2015年出台《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，继续支持鼓励民营资本、外国资本进入养老服务领域。2016年10月，发改委出台《促进民间投资健康发展若干政策措施》，确保各类投资主体进入社会服务领域一视同仁，重点解决民办养老机构在设立许可、土地使用、医保对接、金融支持、人才培养等方面的难题。2016年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》都意在有效增加供给总量，更好地满足社会日益增长的养老服务需求。此阶段养老服务政策主要集中在养老服务供给方式创新以及养老服务质量提高上，为养老服务体系化、社会化建设的进一步延伸。2017年2月，民政部等部门联合印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称《通知》），进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境。2018年初，“全面放开养老服务市场”就被民政部明确列为2018年重点工作任务之一。

总的来讲，这个时期政府在养老服务政策制定上思路更加清晰，政策的数量和内容都得到了长足的发展，主要集中在养老服务供给方式创新以及养老服务质量提高上，是养老服务体系化、社会化建设的进一步延伸。

三、养老服务政策“社会化”的内涵演变

养老服务的社会化，是中国特有的一个概念和历史过程，与中国的历史遗存、改革路径、现实国情密切相关。它体现的是在改革开放的大背景、新形势中，养老服务所作出的适应和调整。

（一）对“社会”概念的认识和界定

养老服务“社会化”的概念，最早出现于在1999—2006年这个阶段中，“社会”一词在不同语境中有着两种截然不同的含义和用法，即广义的和狭义的“社会”：一是“社会”常常与“福利机构”同时出现，如“关于加快实现社会福利社会化”“支持社会力量兴办社会福利机构”，在这里“社会”意指拓展福利机构的兴办主体，意在扩大投资来源以减轻国家在兴办和运营福利机构上的财政负担。第二种用法是在早期国家的养老服务框架中，“社会养老”与家庭养老、社区服务是三种并列、有所区别而相互补充的养老方式，其划分标准是老年人的居住地，因而“社会”是外在于“家庭”和“社区”的，“社会养老”实质上就是指机构养老，并且是福利机构，这是狭义的“社会”概念。一种是主体性的，一种是地点性的。

到了第三阶段，随着“社会养老服务”的概念正式出现在官方话语中并从此成为我国养老事业的核心概念，对于“社会”的用法更加清晰、逐渐定型。将“社会养老为补充”更改为“机构为支撑”，这标志着将“社会养老”不再简单等同于“机构养老”。“社会养老服务体系”主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成，那么就是说“居家”“社区”和“机构”都属于社会的范畴，至此“社会”狭隘的地点性含义彻底被摒弃，这使得“社会”概念有了回归其本身广泛内涵的可能性。

（二）养老服务社会化的内涵和主要内容

“发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励城乡自治组织参与社会养老服务。充分发挥专业化社会组织的力量，不断提高社会养老服务水平和效率，促进有序竞争机制的形成，实现合作共赢。”基于“社会”第一种含义的拓展和深化，这一段话是对养老服务社会化概念的全面诠释，主要包含以下几层意思。

一是服务对象由“剩余型”向“普惠型”转变。当下所提的社会养老服务从针对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”“五保”老人的基本生活保障，拓展至为面向全社会有养老服务需求的老年人提供服务，由原先“剩余型”向“普惠型”的养老服务转变。但是，这种“普惠型”并不意味着国家将全体老年人的养老事务全部包揽，也不意味向每一位老人的每一项服务都是免费的，而是说养老服务体系的建设是面向全部有养老服务需求的老年人，以满足他们的养老需求为根本目标。其中，根据不同的老年人在养老服务的内容、方式和费用都会有所差别，是一个多元化、多层次的体系。

二是参与主体的多元化。这是我们最为熟悉的养老服务社会化的内容，也是大部分学者讨论最多的一点。所谓养老服务主体的“社会化”主要是指相对于“家庭”和“国家”而言的。充分动员、组织社会各方面的力量，参与到社会养老服务中来，这些主体包括企业、社会组织、慈善机构等等。通过大力培育和扶持非营利社会组织，让尽可能多的养老服务的事务由社会组织去承担；通过积极的产业化政策创造良好的产业环境，使得企业能够在养老服务市场中立足并做大做强，提供多维度、高质量的养老服务。

三是社会化要靠产业化的途径来实现。服务对象和参与主体的多元化只是解决了资格的问题，而要使得养老服务体系真正实现“社会化”发展，必须通过“产业化”的途径。“产业化”本义是指以行业需求为导向，以实现效益为目标，依靠专业服务和质量管理，形成的系列化和品牌化的经营方式和组织形式。“产业化”强调产业本身的生产性、规模性、运营性、职业化。现在讲养老服务的产业化，其实质是指将养老服务业作为一个产业来看待，按照产业的组成要素和发展规律来培育和运营——包括培育多元产业主体，鼓励社会资金的投入，促进养老服务大规模发展，提升养老服务从业者的职业化，带动整个养老服务产业链的发展。

四、社会化概念主导下的政策导向

纵观改革开放四十年来我国养老服务体系的演变过程，“社会化”是一个纵贯始终的核心概念和总体导向。国家以制度化的形式为老年人提供生活保障，这是大部分工业化国家的普遍做法[14]。福利国家的观念和实践影响并带动中国的福利体系变革，但是受制于文化传统、特殊国情和发展阶段等因素，中国的社会养老服务体系建设也呈现出一定中国特色的制度安排和政策导向。

（一）三种养老方式的界定及其关系定位

进入20世纪以后，在官方文件中出现的对于三种养老方式的定位分别有：“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”；建立“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”；“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”；延续“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的目标同时提出“统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老”的基本原则；“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。

首先是养老方式的变化，不仅仅是名称的变化，更表现出分类标准和内涵的根本不同。2000年的时候是按照居住地和顾者身份角色的不同区分家庭养老、社区服务、社会养老，家庭养老是指老人和子女或其他亲属居住在一起，由家庭成员或其他亲属提供照料的养老方式；社区服务是社区居委会为本社区老年人提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务；社会养老就是由福利机构工作人员提供服务。2011年开始建立社会养老服务体系后，以老人居住地点分为居家养老、社区养老、机构养老，居家养老是指老人居住在自己家中，由保姆、家政服务者、护工等上门提供服务；社区养老有社区日间照料和居家养老支持两种类型[15]，即 “社区提供的机构服务”和“社区提供的居家服务”，就是说老人既可以到社区日托中心接受照顾，也可以在家里接受上门服务；机构养老是指老人离开自己的家，住进专门的养老机构，由养老机构工作人员提供服务。可以看出上述类型的划分并不科学，居家养老和社区养老中的居家养老支持无论从形式上还是内容上都并无实质差别。虽然对于这个问题国家相关部门没有明确的重新界定和再说明，但是2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提到“统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老”，社区养老已经不再作为与居家养老、机构养老并置的一类出现。

其次，养老服务体系格局的调整引起机构重要性和地位的变化。“机构养老为补充”的“补充”是从政府为社会成员提供社会保障的角度来看，机构养老主要承担托底保障的作用。自“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”提出后，“9073”“9064”的养老格局成为多数省份的操作标准和实践模式，即90%老人居家养老，6%~7%社区养老，3%~4%机构养老，机构养老主要发挥“托底保障”的作用。而“机构为支撑”则是从整个以市场为主体的养老服务业的事业发展角度来讲的，相对于家庭和社区，国家在对养老事业的顶层设计中希望机构养老成为整个社会养老服务体系的中流砥柱。从“补充”到“支撑”的主要原因是在社区养老的实践当中，政府在购买服务时经常找不到相关的组织承担，即使有，也是零散的、低水平的，而一些养老机构参与到政府购买服务当中时，却能够提供专业化、规范化、标准化的服务，因而对养老机构有了重新认识，这是由养老服务发展的阶段性特征决定的[16]。2015年11月3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从“机构为支撑”变回“机构为补充”，一词之变折射出“十三五”乃至更长的未来时期，我国养老政策的新思路。这是根据中国国情、文化传统及现实需要做出的新调整，从国家对养老服务财政投入、资源利用的角度来说也是最优选择。

（二）强化国家责任与推进社会化进程之间的有效平衡

一直以来家庭都是我国老年人养老的责任主体和供给主体。新中国成立后，在倡导家庭照顾为主的基础上，国家推行的养老政策实际上具有社会福利和社会救助的双重特点，因而大多数社会老年人都不在国家责任的范围内。随着计划经济的终结，企业员工的养老问题被推向社会，而同时传统家庭养老模式开始弱化，政府自身无法面对汹涌而来的养老服务需求，于是国家开始着手社会福利改革，主要内容是推进福利机构的社会化[3]。总体来看，此阶段把解决老龄问题的视角由家庭逐步转向社会，这在方向上是正确的。但在没有形成市场、社会有效供给的局面时就过早地让渡、弱化了政府养老服务责任，收缩了福利能力，减少了部分养老福利的供给[6]。

进入老龄化社会以来，福利国家的经验促使中国政府也认识到国家必须为日益增多的老年人提供适当的生活保障,承担起必要的照顾和帮助老年人的责任。2000年开始采取一系列措施解决老年人的养老问题，其中最重要的就是调动和引导社会力量提供老年服务。而这个阶段与改革开放初期福利化改革的根本区别在于强化国家责任和推进社会化进程的并行及有效平衡。养老服务业管理体制的核心是理顺和规范政府和社会的关系，既要充分发挥政府的主导作用，又要充分发挥社会力量的主体作用；政府部门职责权限边界明确，社会力量权利义务具体清晰。

政府必须发挥主导作用，也只有政府能够发挥主导作用。政府的主导作用主要体现在宏观决策、制订规划、政策调控、财政投入、制定标准、规范收费、行政管理、加强监管等方面。首先，国家致力于构建养老服务体系，对社会养老服务体系建设做出系统规划，出台了一系列文件为养老服务业的健康发展提供良好的制度环境和政策支持。第二，从中央到地方，各级政府将社会养老服务体系建设经费纳入财政预算，并根据经济社会发展水平逐步增加。2013年养老服务体系财政性投入总计240亿元，2014年达240亿元，2015年332亿元。这些投入包括养老服务设施建设投入、养老服务机构补贴、对低收入老人政府购买居家养老服务、对农村“五保”老人和城市“三无”老人提供集中供养服务。此外，对养老服务机构建设用地实行行政划拨，还对运营过程中涉及的 11项规费进行减免。据报道 “十三五”时期政府将合计投入2 908亿元，年均581.6亿元，财政支持力度明显加大，年均增长18.2%[16]。通过作出决策、财政投入、加强规范、制订规划，发挥了不可替代的主导作用，推动了我国社会养老服务体系建设的不断发展。

同时要科学处理政府和社会的关系，充分发挥社会力量的主体作用，形成建设现代养老服务体系的强大合力。从2000年开始，养老服务社会化方向日渐明晰，在以政府为主要责任主体的前提下,鼓励社会力量通过各种方式和手段参与为老服务,政府“独当一面”的格局逐渐改变，包括投资主体、运行机制都体现了市场化、产业化发展格局，企业、社会团体、个人等社会力量纷纷投入养老服务业，在投资运营、运行机制、服务方式和内容等方面，逐渐引入竞争机制，在有效提供高质量的养老服务的同时，实现参与者的价值追求和经营目标[18]。

（三）养老服务成为一个开放的领域，与社会的互动增加

首先，养老服务已经从单纯的民政事务发展到成为影响国家经济社会发展全局的重大性问题。养老服务体系建设是一项总量大、覆盖面宽的社会性系统性工作，涉及许多方面。进入老龄化时代以来，我国的养老服务业逐渐突破民政事务的范畴，与相关部门的互动合作增多，如国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，联合发文的文件数和部门都越来越多，且多涉及的养老服务，强化政策之间的协调和衔接，形成推进养老服务业发展的政策合力。

其次，政策的系统性和配套性增强。任何一个政策都不是孤立存在的，纵观四十年来养老服务政策的出台，发现养老服务政策的系统性越来越强，通常是围绕一个主题的政策会有一系列的《意见》《通知》作为支撑和配套，形成一个文件群，以文件的形式将宏观导向、发展思路、具体规定和实际做法制度化，既保证了政策的连贯性和延续性，也推动了宏观政策的具体实施和落地见效，增强了政策制度的针对性、协调性、系统性。

另外，养老服务在每个时期的重点随人民需求和社会变化不断调整。随着社会发展和时代变迁，近年来中国老年人口在经济收入、家庭、健康、文化教育等方面都发生了较大的变化，这就决定了他们的各方面需求也呈现出新的特点。同时，信息网络技术、人工智能的飞速发展和广泛应用也为养老服务业的产业升级提供了有利的技术支撑。这一系列的变化，都能够在国家的养老服务政策中找到落脚点，近几年来的政策重点正是集中在医养结合、智慧养老等方面，反映了国家政策层面对新兴需求和养老服务业时代变化的积极观照和快速回应。