“一带一路”倡议中经济法的功能担当及制度供给

孙瑜晨

（中国人民大学法学院，北京 100872）

“一带一路”倡议是中国发挥大国角色，承担大国责任的尝试，有助于促进亚洲地区的繁荣发展，也反映了中国和“一带一路”沿线各国的发展诉求。党的十九大报告指出，要以“一带一路”建设为重点，坚持“引进来”和“走出去”并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。但要与经济发展参差不齐、社会结构错综复杂、宗教文化差异较大的沿线各国进行深度合作、联结成命运共同体，就需要我们妥善处理复杂的经济关系和应对各类经济风险。包含金融法、财税法、竞争法等法律部门的经济法能够满足“一带一路”建设过程中的各类经济关系和经济风险的法律调整诉求。从国际经济法和国内经济法两条线索，探究经济法在“一带一路”倡议中的功能担当，并从财税法治、金融法治、竞争法治等若干方面，提出助力“一带一路”建设的制度建议，具有必要性和迫切性。

一、“一带一路”倡议的法治需求

“一带一路”倡议建立在我国已经积攒了成功经验的“走出去”战略之上，肩负了分解和消化国内过剩产能、寻找经济持续增长的新动力点、重塑区域发展格局、改变国家能源供给结构、保障国家安全、参与全球治理等多重任务和目标，一经提出就得到国际社会的高度关注，也被国内学者寄予厚望。传统的区域合作只是简单地以拆除阻碍贸易往来的规制壁垒和制度藩篱为目标，而“一带一路”倡议不仅要消除制度和规则障碍，还要着重解决阻碍区域经济一体化的自然障碍，通过全方位的互通互联推进我国与沿线各国的深度合作，是一种联系更为紧密的多边合作机制和更为稳定的区域合作安排[1]。“一带一路”倡议也不能简单地被定义为某一种具体的合作机制，也不以建立高标准的自贸区或区域经济组织为目标，“一带一路”倡议要更加多元化，涵盖面广、包容性强；不仅利用上海合作组织、大湄公河次区域经济合作等现有的合作平台，还拓展了亚洲基础设施投资银行（下简称亚投行）等新的多边开发机构，还针对不同的目标国家采用有针对性的合作机制，如孟中印缅经济走廊、中蒙俄次区域合作、中巴经济走廊等。“一带一路”在国内没有起点，在境外没有终点，“‘带’和‘路’有多条，没有边缘”[2]，极具开放性和灵活性。

以上诸多特征决定了“一带一路”倡议在具体实施中所面临的困难是复杂多样的。因此，“一带一路”倡议没有形成具有刚性特征的统一化规则，也没有构建一个权威机构进行统筹协调，它更倾向于一种非正式的协商解决和个案处理，此可称之为“软约束”。“一带一路”沿线各国经济发展水平悬殊，宗教文化千差万别，国情也各有不同，加之这些地区原来就存在很多大大小小的合作框架从而存在严重的制度过剩，导致“一带一路”倡议形成的规制只能是低标准的，否则难以推行和维系。这种软约束、低标准、宽口径的合作框架只有通过文明、和平的方式方法进行推进，方能赢得相关国家的支持，实现共赢。而“法治作为一种文明秩序以及和平时期治理社会的主要方式和方法，恰恰能够以较为理想的方式引领、规范‘一带一路’建设中的各种行为，进而实现其既定目标”[3]。现代法治蕴含的尊重权威规制、契约精神、程序正义、民主协商、公众参与、权利保障与救济、多元化纠纷解决、稳定主体预期、信赖利益保护等逻辑和理念，能够在复杂的环境下最大化形成共识，妥当地推行“一带一路”建设。加强“一带一路”法治化建设，不仅是倡议自身发展的内在需要，也是提升我国国际规则话语权的外在需要。还需要注意，在软约束和低标准的合作环境中，必然会滋生很多侵害我国企业利益的现象。因此，随着合作向纵深发展，还需要加强法律制度设计来保障“一带一路”建设所取得的果实。“一带一路”倡议是中国提供公共产品的过程，而沿线国家和国际组织能否从这些公共产品中获取共同利益、创建共同价值，关键在于公共产品的分配、使用过程中的法律制度建设[4]。马天山指出，“一带一路”建设需要法治予以保驾护航，离开了法治，经济、政治、文化、生态方面的发展也会因失去应有的保障而停滞，取得的成果也会因失去应有的保障而落空[5]。因此，针对相关法律制度进行探究，满足“一带一路”倡议中的法律调整诉求，保障相关主体的合法权益，具有重要的研究意义。“只有构建科学的法治化体系，营造稳定的、可预见性的法治环境，才能确保‘一带一路’建设的长期、稳定、健康发展。 ”[6]

二、经济法在“一带一路”倡议中的功能担当

“一带一路”倡议提出至今，在有限的时间内取得了巨大成就，但也暴露出诸多亟待解决的问题。“一带一路”倡议是以“五通”为内容的全方位互通互联，而无论是道路联通，或货币流通，抑或贸易畅通都涉及大量的经济关系，需要经济性的法律规范予以调整。“一带一路”建设所面对的风险集中在财税领域、金融领域、竞争领域，需要财税法、金融法、竞争法分别予以调整。国内学者对经济法的体系进行过深入和广泛的研究，各种观点众说纷纭。尽管对于工业产权法、价格法、质量法是否属于经济法体系的问题存在争议，但是财税法、金融法、竞争法为经济法的重要子部门法已成为一种无异议的共识性判断。因此，“一带一路”倡议涉及的核心法律关系大都落入了经济法的调整范畴，这也决定经济法在“一带一路”建设中具有重要的功能担当。

（一）“一带一路”建设需要发挥财税法的协调功能

财税法在“一带一路”建设中的功能主要体现在对税权的协调上，在国际税法层面，通过税收协议协调税收管辖权冲突；在国内税法层面，协调国家征税权和企业财产权的冲突，协调国家税收利益和“走出去”企业的利益。“一带一路”沿线很多国家的税收法治环境落后，缺少国际税收立法和执法经验。中国企业走出国门后面临的风险很大一部分来自税收领域，主要包括关税壁垒、重复征税、转让定价中的风险、歧视待遇、税收抵免风险、反避税方面的指控等。造成这些风险的本质原因就在于不同主权国家间的税收管辖权存在冲突，需要税收协定予以协调。但“一带一路”沿线国家中，还有10个左右的国家没有与我国签订税收协定，这也导致与这些国家的税收冲突处于无法可依的真空状态，无疑暗藏巨大的风险[8]。除了国际税法的协调，“一带一路”的发展离不开国内税制的支持，但一些税制安排并没有起到推波助澜的作用，反而过于强调国家税收利益的维护，而忽视了对“走出去”企业的扶持。例如，在企业所得税法方面，境外所得抵免不彻底、不允许税前提取海外投资风险准备金，境外亏损不能抵减国内盈利且不同国别的境外盈亏不能互抵等[9]。应当不断完善财税法治建设，妥善协调国家税收利益和企业利益之间的冲突，完善税收抵免制度，建立国家和企业之间的良性取予关系。

（二）“一带一路”建设需要发挥金融法的调整功能

“一带一路”沿线国家金融总体实力薄弱和资本市场发育缓慢，“走出去”的国内企业缺乏直接融资和间接融资的渠道，让金融更好地服务“一带一路”建设就需要金融法的大力支持。金融组织制度是金融法的重要内容构成。为了推进“一带一路”倡议，我国也积极作出了亚投行、丝路基金等诸项金融组织安排，极大地促进了合作的深化与发展。亚投行与发达国家主导的世界银行、亚洲开发银行存在区别，丝路基金也不是一般性的投资基金，需要不断完善治理结构、加强金融制度供给，让这些金融组织能更好地完成政策性功能。“一带一路”倡议最突出的特点就是聚焦基础设施建设，但是该投资领域具有资金需求量大、利润回收期长等特点。加之，相比其他海外投融资项目，“一带一路”基建项目面临的地缘政治风险、非传统安全风险等更加突出，还需应对东道国金融危机、资产贬值、汇率动荡等金融风险[7]。因此，“走出去”的企业急需依靠金融工具和金融组织（如政策性银行、保险公司、资产管理公司、咨询公司等）为之保驾护航，通过分散和管理风险的金融工具（如海外投资风险保障险种、对冲性质的风险管理产品等）来妥善应对和化解各类风险。上述这些金融机制、金融组织、金融工具以及所产生相关的金融关系都急需金融法予以调整和规范。

（三）“一带一路”建设需要发挥竞争法的秩序维护功能

“一带一路”倡议中需要警惕竞争执法风险。我国在实施“走出去”战略时，很多国内企业就遭遇到了东道国的反垄断诉讼，而反垄断法的处罚和威慑又是极为严厉的。相比“一带一路”沿线国家的企业，我国企业往往更具经济优势、资金充盈、规模庞大，因此很容易被东道国认定存在市场支配地位，而支配企业的市场行为一旦被认定构成滥用行为，往往要缴纳天价罚金。不仅对企业利益造成巨大侵害，甚至会导致境外投资项目彻底失败。其次，“一带一路”建设中，我国实现了资本输入国向资本输出国的转变，大量国内企业赴沿线国家进行并购。清华-青岛数据科学研究院等联合发布的《“一带一路”跨境并购研究报告》指出，2016年中国已经超过美国及日本成为“一带一路”沿线国家与地区最主要的并购方。企业并购如果超过一定限度，引起市场结构的高度集中，就可能遭受东道国反垄断法的结构性规制。与较高的竞争风险相对应的现实却是我国企业竞争意识和竞争观念普遍比较淡薄。加之，沿线国家竞争执法机构可能会受到地方保护主义、贸易保护主义的侵扰而进行选择性、歧视性执法，进而存在损害我国企业利益之虞。尼古拉斯·佩蒂特就指出竞争执法或竞争控告中，执法机构可能存在非中立性的执法[10]。因此，“一带一路”建设中，加强竞争法治建设尤为重要。如何通过竞争刚性执法或非执法性的软法形式，矫正信息不对称，提高企业的竞争观念和竞争意识；以及如何协调国家间竞争政策，营造更大范围内的良性竞争秩序，让我国企业与沿线国家企业在同一基础上公平竞争等，诸多竞争法治问题殊值深究。

（四）“一带一路”建设需要国际经济法和国内经济法双管齐下

需要注意，助力“一带一路”建设的经济法治涉及国际经济法和国内经济法两方面的内容。针对两个法律部门的关系，学界存在割裂理论和融合理论两种学说。割裂理论认为，国际经济法和国内经济法是两个完全独立的法律部门，各自在不同的领域发挥调整功能，互不干涉，各自为政[11]。由此，在财税法、竞争法、金融法中也需要单独划出国际财税法、国际竞争法、国际金融法的子部门。但是这种割裂的二元论观点在经济全球化时代，已经逐渐丧失正当性。如果一个国家公然违背国际社会公认的经济规则和经济习惯，其必然会在国际竞争中失去“份额”，甚至被淘汰。因此，国内经济法也需要依据国际经济法的理念进行内在价值体系和外在制度体系的改良。同时，任何国际经济合作、经济协调以及其他国际经济关系中，国家才是主体与核心，离开了国内经济法的支撑与配合，上述这些国际经济关系将被阻塞。对此，美国学者汉斯·凯尔森就提出了一元融合论观点，他指出国际经济法规范多数是不完全规范的，它们需要国内经济法规范来约束；国际经济法是以国内经济法的存在为前提的，没有国内经济法，国际经济法便是一种无法适用的支离破碎的法律秩序[12]。本文持一元论观点，认为国际经济法和国内经济法都必须遵循具有通约性和普适性的经济法理念，都可以被统摄于经济法体系之下。助力“一带一路”的经济法治建设，必须同时注重国际经济法和国内经济法两个方面，更需要注意二者之间的协调。

总之，经济法在“一带一路”倡议中有重要的功能担当，肩负重要的历史使命。经济法治水平的高低、经济法各子部门法的完善与否，将关乎能否实现复兴古丝绸之路的“美好愿景”。应用经济法理论，沿着国际经济法和国内经济法两条线索，提出推动“一带一路”倡议发展的经济制度建议，无疑具有重要的理论价值和现实意义。

三、助力“一带一路”倡议的财税法治建设

助力“一带一路”倡议的财税法治建设应当从国际税法和国内税法、实体税法和程序税法双管齐下，齐头推进。

（一）国际税收实体法的完善：以税收协调为视角

从国际税法的角度，关税壁垒、重复征税、歧视性待遇等税收障碍的产生主要是由于国家间的税收管辖权冲突所造成的，而消除这些障碍最好的办法就是依靠国际税收协调。“在区域经济一体化过程中，税捐调适扮演了极重要的角色。”[13]温来成也指出财税政策的协调关系各方的核心经济利益，为了让“一带一路”倡议能够可持续发展，实现各方共赢的局面，必须实现有效的财税协调[14]。但是，“一带一路”区域税收的协调面临着重重困难，这是因为沿线国家税制存在极大差异。有的国家税制以直接税为主（如新加坡、以色列、伊朗、埃及等），有的国家则倚重间接税（如俄罗斯、泰国、印度、越南等）；有的国家实行累进型所得税（如越南、马来西亚、埃及、缅甸、巴基斯坦、巴勒斯坦等），有的国家则采用比例型所得税（如蒙古、保加利亚、白俄罗斯、泰国、乌克兰等）；有的国家实行属人征税制（如巴基斯坦、越南、蒙古、埃及、孟加拉国、泰国、波兰等），有的国家则采取属地征税制（如马来西亚、巴勒斯坦、叙利亚、卡塔尔等），有的国家采取属地兼属人制（如埃及公司所得税为属人制、个人所得税为属地制）①属人制和属地制是确认税收管辖权的两项基本原则。属人制以纳税人的国籍或住所为标准，确定税收管辖权；只要构成公民或居民的纳税人，就需要就其全球所得纳税。属地制以纳税人的收入来源地或经济活动地为标准，国家只对纳税人来源本国领土范围内的所得征税，来自国外的所得则不予征税。。税制的巨大差异性导致税收协调将面临极大的协调难度和极高的协调成本，也决定了“一带一路”区域税收协调必须是一个渐进性的过程。欧盟在区域税收协调方面采用了一种渐进式的改革路径，非常值得我国借鉴。这种渐进路径首先在关税壁垒、双重征税、反避税等重要领域形成专门性的区域税收协定；随着合作的深入，再不断延伸扩大到预约定价、税务协助、税收情报交换等更深层次的领域，最后逐渐形成涵盖各方面的综合性的税收区域协调协定。对此，我国台湾地区税法学者葛克昌指出：“……最富成效之欧盟，其税捐调适为其一体化中重点，可供‘一带一路’政策参考，唯税捐调适系长期阶段性工作，需一步步进行……”[13]

结合“一带一路”沿线国家的情况，税收协调应当采取一种从无到有、由浅入深、从局部到综合、从过渡到稳定的渐进策略。第一，尽快与没有签订相关税收协定的国家签订税收协定，可以向立法能力不足和立法经验缺乏的国家提供相应的制度咨询和制度援助。沿线国家中，东南亚的缅甸、东帝汶，西亚的巴勒斯坦、伊拉克、约旦、也门、黎巴嫩，南亚的马尔代夫等国家与我国还没有签订税收协定。没有相关协定保驾护航，我国企业面临着东道国税收政策易变、税收成本和风险难以预测、税收歧视频发、税收争议得不到解决等诸问题。第二，对于签订较早的税收协定，应当根据“一带一路”倡议的目标和宗旨进行更新和修补。我国早期与一些沿线国家签订税收协定时，主要参照了《联合国关于发达国家与发展中国家双重征税的协定范本》，该范本侧重于保护接受投资的东道国之利益。但在“一带一路”建设中，我国主要作为资本输出国、投资输出国的角色存在，继续参照该范本对我国不利。因此，应当按照《经济合作与发展组织关于对所得和财产避免双重课税的协定范本》，对早期税收协定中不利于我国利益的条款内容进行修订[15]。例如，常设机构的认定将对企业的税负产生关键影响，一旦构成常设机构就须负担纳税义务，因而认定标准越严苛将越有利于来自资本输出国的企业。我国与菲律宾、巴基斯坦、印尼、越南、泰国、马来西亚等多个沿线国家的税收协定都参照了联合国范本，规定在东道国提供建筑服务只要达到六个月就会被认定为常设机构，认定标准比较宽松，有利于东道国；而经合组织范本规定的认定期限为十二个月，认定标准更为严格，有利于我国企业[15]。因此，我国有必要参照经合组织范本对既有协定进行更新。第三，创新协调方式，可以围绕重点项目进行有针对性的、更高质量的和更具时效性的协调。在不损害税收法定原则的前提下，协调的广度和深度可以根据项目需求适当变化，围绕项目的投资征税、税收优惠、税收征管合作等问题进行专项协调，签订协调方案[9]。第四，充分利用现有的区域合作平台，加强不同国家间的政策沟通，实现税收方面由专项协调向综合性全面性协调扩展。除了欧盟的税收协调外，《欧亚经济联盟条约》也是一种渐进主义的成功范本。俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克三国先实现了关税协调，然后进一步实现增值税和消费税的协调，最终签订了包括综合性税收协调、金融政策协调等内容在内的《欧亚经济联盟条约》。第五，在签订综合性协定的基础上，进一步巩固协调成果。一方面制定对双边或多边都有刚性约束的法律框架；另一方面可以组建具有权威性的协调机构，以履行促进税收协调、组织协商、提供咨询建议、监督协调协议或协调方案的实施、解决税收协调争端等职能。

（二）国内税收实体法的完善：以税收抵免制度为中心

在国内税法方面，最主要的改革破局点在于优化税收抵免制度，同时该问题也是国际税法的研究范畴，涉及国际税法和国内税法的协调。根据我国《企业所得税法》第三条、第二十二条、第二十三条的规定，我国实行属人征税制，构成“居民纳税人”者须就全球所得缴税；全球所得中的境外所得部分则采用分国别不分项的限额抵免法；超过限额的部分可以往后结转5个年度。税收抵免制度是消除重复征税的措施，关乎“走出去”企业的核心经济利益。我国作为“一带一路”建设的资本输出国，将有大批量的居民企业去沿线各国投资并就这些境外所得向国内税务机关缴税。可以说这项看似细微的“小制度”却具有影响区域经济合作全局的“大功用”。税收抵免还是一项需要平衡国家税收利益和投资企业利益的制度，理想的制度设计应当寻找平衡点，在不损害国家利益的条件下应为赴沿线各国的投资企业提供最大化税收支持。遗憾的是，当前的税收抵免制度还是忽视了对“走出去”企业的激励，影响我国企业的海外竞争力。

首先，国内企业在沿线国家的主要投资去向就是投资期长、回报较慢的中长期基础设施建设。但是，企业所得税法仅允许5年的结转期，漫长的海外投资往往导致无法抵扣的税额累计得越来越多，直到最后无法抵扣而内化为企业的成本。

第二，国内企业为了分散风险，往往会往多个国家投资。例如，在泰国有业务的中国企业，往往会在越南、马来西亚等邻近国家有相应的投资。但是我国企业所得税法实行的是分国别的抵免，来自不同国家的抵免限额不能相互冲抵和调剂。假设这家中国企业在泰国盈利，但是在越南的子公司亏损时，相互之间的盈亏不能充抵，这样无疑加重整个企业集团的负担，影响企业整体竞争力。2017年末，特朗普政府推出了美国近30年来最大的减税法案——《减税与就业法案》，这次历史性减税将对全球经济产生重大的外溢影响，其中最核心的改革措施之一就是将美国企业境外所得的征税原则由属人原则改为属地原则，这相当于美国企业的境外所得都可以全额免税[16]。特朗普政府掀起的这场减税战，大大提高了美国企业的境外竞争力。如果我国不及时改革国内企业所得税制，继续放任限额抵免法对境外企业的束缚，将极大弱化“一带一路”的经济功能、乃至社会和政治功能。从国际情势、“一带一路”倡议的实际情况、国内企业所得税法的内在改革需要来看，我国都应该实施免税法。免税法具有降低企业成本、提高企业海外竞争力、吸引海外资本向我国投资等多重红利。如果推行较为彻底的免税法存在的改革阻力较大，最低方案也应该先对重点鼓励的“走出去”企业实行免税法，以替代抵免法，给企业更多的“红利”，如高新技术企业、高附加值企业等。

（三）税收程序法的完善：以税收咨询程序和税收争议解决程序为例

以上主要涉及实体税法的改进，程序税法也有诸多需要完善的方面。

首先，应完善税收咨询程序。“一带一路”涉及六十余个国家的相关税收政策及相关税收协定，政策信息体量巨大，各种税收安排错综庞杂，因而急需完善咨询程序。值得一提的是，国家税务总局陆续在其网站发布了59份《国别投资税收指南》，基本覆盖了沿线各国[17]。但是，这种信息发布行为并不是一种具有约束力、常规化和常态化的稳定机制，税务信息的公开广度和挖掘深度也存在不足。未来可以通过“互联网＋”建立统一的“一带一路”涉税信息咨询服务平台，打破信息孤岛，加强税务信息的高质量、全面性供给。对于重点行业、重要企业、重点项目或重点事项（如预约定价、资本弱化、征管合规要求等），税务机关还可以通过深度调研，形成专业性报告，提供专门性、点对点的税收咨询服务[18]。

其次，还应当优化税收争议解决程序。目前国际税收争议解决程序主要包括东道国当地的税收争议解决程序、不同国家税务机关间的相互协商程序和外交保护程序。外交保护程序是一种极端的解决机制，存在将企业间经济问题上升为国家间政治问题的风险，因此需要满足严苛的条件，一般不轻易启动。而东道国当地的争议解决程序往往受到本国利益最大化、地方保护主义的影响，进而存在歧视我国企业的风险。相比之下，行政性的相互协商程序更受到我国企业的青睐。但是，由于相互协商程序没有约束力和强制力，东道国税务当局延迟答复、不答复等情形时有发生，而且协商程序耗费周期非常漫长，极大加重企业的时间成本和经济成本。东道国税务当局存在协商抵触、协商惰性，或者协商结果完全不利于我国企业，我国企业也无计可施，因而必须寻找新的“破局点”。对此，笔者认为可以诉诸仲裁程序来解决税收争议。仲裁程序具有国际性、公正性、专业性、中立性、灵活性等特点[19]，可以较完美地适用于“一带一路”税收争议。未来相关的税收协定中可以明确约定，当事人可以选择仲裁程序作为一种解决税收纠纷的补充性选择。

四、助力“一带一路”倡议的金融法治建设

（一）亚投行决策及融资机制的完善

在诸项推进“一带一路”倡议的金融组织制度中，最为引人瞩目的就是亚投行的设置。亚投行是政府间性质的区域多边开发机构，通过搭建一个高水平的合作平台，让沿线各国充分利用各种杠杆工具撬动大量的涌入资金，从而为基础建设提供源源不断的金融支持。对世界而言，亚投行补充和完善了全球融资体系，对以国际货币基金组织和世界银行为主导的国际金融格局提出挑战，是完善全球金融体系和变革金融治理结构的推动力[20]。

首先，亚投行能否胜任历史使命，实现上述愿景，取决于亚投行治理结构的正当性和制度设计的合理性。亚投行的治理结构借鉴了亚洲开发银行和世界银行，但又在决策机制方面存在差别。作为首个由中国倡导的多边开发银行，其治理机制的设计必须尽可能提升以中国为代表的发展中国家在多边开发银行中的话语权与地位，否则亚投行就与发达国家主导的现有开发银行没有区别；但在另一方面，亚投行的设立初衷是建成面向世界的高标准的新型国际多边机构，只有去“中国化”才能实现飞跃。因此，存在两种不同利益之间的冲突，需要设计良法寻找平衡。在亚投行的决策机制中，我国是第一大股东，同时拥有事实上的一票否决权。为了最大化凝聚共识、赢得支持，我国应当注重维护其他国家的话语权，特别须重视沿线中小国家的投票权保障问题。亚投行采用“基本票＋加权票”制度，每个成员国持有的“基本票”数量相同，而加权票则由资本份额决定。这种“人头＋资本”的方式照顾了中小国家，比纯资本决要更为公平。但是，中国在亚投行的投票权占比是马尔代夫的95倍多，比亚洲开发银行42.63倍的最大占比差还要高得多[21]。因此，应当考虑按一定比例提高基本票的占比，以进一步缩小这种投票权差距，保障中小国家的话语权。

其次，基础设施建设具有初期资金需求量大、建设周期冗长等特点，这决定了亚投行成立之初就面临巨大的融资压力，要回应如何引入大体量资金的问题。因此，亚投行必须引进公私伙伴关系模式（PPP），通过公私合作，引入大量私有资金弥补缺口。2017年亚投行投资运营局局长潘于恩明确表示，亚投行引入PPP模式。为了促进PPP模式发展，应当充分利用亚投行平台，推出丰富的融资项目和产品，让私人资本有多种选择；亚投行还应当推进基础设施资产证券化，为私人小额资本参与基础设施建设提供渠道。

再者，亚投行的影响范围和辐射范围还与人民币国际化的程度休戚相关。人民币连续多年成为我国第二大跨境收付货币，离岸人民币市场也在高速成长，而“一带一路”倡议为人民币国际化的再提速提供了新动力[22]。“一带一路”沿线国家人口占全球总人口近六成，应当推动人民币在沿线各国的国际化程度，不断增强人民币的认可度，从而形成稳定的“人民币区”①推进人民币区的形成依赖于以下几项主要的制度设计：签订货币互换协议，约定将人民币作为支付货币；建立便捷的人民币清算机制；推动人民币纳进“一带一路”沿线国家的储备货币；针对沿线很多国家倚重能源的产业结构，应促进人民币在沿线国家能源领域的贸易结算。。

最后，还需要建立跨境基础设施债券市场、跨境基础设施交易平台及其他跨境基础设施投融资平台，这样才能充分发挥和放大亚投行对“一带一路”倡议的支撑作用。总之，亚投行的发展建设不能局限于一点或一隅，而是一项系统性的工程设计。

（二）坚持市场化原则以发挥丝路基金的撬动作用

在助力“一带一路”的金融制度中，丝路基金的设立也颇具亮点。丝路基金由中国出资400亿美元，其设立目标主要用于支持具有战略意义的中长期的基础设施建设、资源开发、产业合作项目。亚投行的重心在于为相关项目提供间接融资，而丝路基金则定位于中长期开发投资基金，两者各有侧重。尽管中国在“一带一路”国际高峰论坛上宣布向丝路基金增资1 000亿人民币，但与中长期项目需要的庞大资金体量相比，仍然是杯水车薪，这也决定了丝路基金必须发挥间接指引功能和杠杆功能，引导社会资金进入。据亚洲开发银行研究所测算，亚洲地区2010—2020年需要超过8万亿美元的基础设施投资费用。

首先，为了更好发挥丝路基金这种“四两拨千斤”的撬动作用，基金运作就必须坚持市场化原则。市场化原则首先要求丝路基金的投资决策应充分考虑经济效益，丝路基金并不是简单的政策性基金或国家援助计划，应追求合理的投资回报和财务可持续，应坚持市场化定价原则，加强风险防控。投资项目选择过程中，应当做好项目评估和尽职调查，设计完善的风险缓释机制。

其次，尽管将基金目标限定在基础设施建设等领域体现了方向明确的特点，但是也应当兼顾收益性的考量。一些高新技术、高附加值、高产能的项目也应当获得该基金的支持[23]。为了提高投资效率和回报率，可以围绕重点行业设立子基金，组建专业性较强的子基金运营团队，并建立有效的激励机制。

再次，应当按照市场化原则完善基金内部治理结构。不同于一般性的投资基金，丝路基金的主要出资为外汇储备，投资者在决策时会充分考虑政策性和资金安全性，进而可能存在过度干预，影响基金管理人的商业判断；另一方面，基金管理人也存在滥用政策，为自己谋私利的“道德风险”，导致基金的引导功能异化[24]。因此，应完善丝路基金管理人规章、议事规则、执行监督、项目评估、信息披露、损害赔偿等方面的规定，实现基金管理人和投资者的利益平衡。

最后，相比一般性投资基金，丝路基金要面对更多的政治和安全风险，其指向的也都是投资期长、回报较慢的中长期项目，因此为了保障投资收益，还应当积极与东道国协商签订倾斜性支持协议，争取让东道国在政策法规、税收优惠、生产成本等方面给予支持。例如，中俄两国政府就为了支持丝路基金投资的亚马尔项目签订了两国间的稳定协议。

（三）完善海外投资保险制度以分散“一带一路”投资风险

在风险社会，保险业成为金融行业极为重要的组成部门，保险制度成为金融法治建设的重要方面。“一带一路”倡议深度推进过程中，需要通过保险制度设计来分散、管理和控制风险，因而完善的保险安排可谓是“一带一路”建设的“强心剂”。2017年《中国银保监会关于保险业服务“一带一路”建设的指导意见》提出，要提升保险业服务“一带一路”建设的渗透度和覆盖面，构建“一带一路”建设保险支持体系，创新保险产品服务，构建“一带一路”保险服务网络。针对我国在“一带一路”建设中作为资本输出国的角色定位，完善对外投资保险制度意义重大。尽管我国是《多边投资担保机构公约》的会员国，这能够为跨国私人投资者提供一定的政治风险担保，但是多边投资担保机构的微小担保份额对于“一带一路”庞大的投资额来说，可谓杯水车薪。因此，我国的海外投资保险制度才是管控“一带一路”投资风险的柱石。遗憾的是，该制度在形式和内容上都存在一定的缺失问题。

一方面，助力“一带一路”的海外投资保险制度存在形式理性缺失的问题。作为全球第二大对外投资国，我国目前还没有专门针对海外投资保险的法律法规。我国《保险法》并不调整海外投资保险关系。目前，海外投资保险关系之调整都依赖《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》和《关于进一步加大对境外重点项目金融保险支持力度有关问题的通知》这两个政策性文件。这些文件层级和效力较低、文本规定过于笼统、缺乏实操性，这与我国作为对外投资大国的身份是极度不匹配的。应当抓住“一带一路”这一契机，推动《海外投资保险法》的制定，对海外投资保险的涵义、相关程序和险别进行细致规定，以弥补形式理性缺失的问题[25]。

另一方面，海外投资保险制度存在内容狭窄的问题。实践中，我国出口信用保险公司主要承保的风险包括征收险、外汇险、战争及政治动乱险、政府违约险，这显然无法满足“一带一路”的保险需求。很多沿线国家政治关系错综复杂，宗教信仰、民族关系、恐怖主义问题盘根错节，领导人更迭频繁，很多新型政治风险层出不穷。更严重的是，近年来很多政治风险开始披着环境保护等其他风险的外衣出现，即以莫须有的环境保护为理由叫停我国企业参与的投资项目，给我国造成巨大经济损失。对此，我国的海外投资保险制度还应当涵盖以下非商业性险别：政策变动险、国有化险、骚乱险、外交险、恐怖主义险、营业中断险、与政治风险有直接因果关系的环境保护险等。

（四）重视互联网金融制度以推动“网上丝绸之路”建设

我国的互联网金融发展已经走在了世界前列，在“一带一路”建设中更应当充分发挥互联网金融的巨大能量。互联网金融服务的交易成本较低、融通效率高，而且打破了国界与地域的限制，特别适用于我国与沿线各国之间的经贸往来。互联网金融是一种创新金融，依托互联网技术针对不同人群、不同期限、不同利率结构、不同行业深度融合的金融产品都会出现，可以满足沿线各国不同消费者差异化、个性化的金融需求。同时依托互联网技术，跨境电子商务、跨境结算等金融业务都会不断发展。“一带一路”沿线很多国家居民分布分散、低收入人群数量庞大，互联网金融比传统金融更容易吸收这些小额闲散资金，聚焦长尾市场，打破传统金融的“二八定律”，实现金融普惠化发展[26]。促进互联网金融在“一带一路”建设中的应用与发展，实现向“网上一带一路”的变迁，首先需要通过立法建立行业标准，包括促进互联网金融互通互联的技术标准，防范病毒攻击、信息泄露的安全标准，能够实现对跨境电子商务、经贸往来全线程管控的监管标准等。其次，需要树立以保护金融消费者为核心的法治理念。可以通过建立稳定的互联网金融合作框架，保护我国与沿线各国金融消费者的信息隐私权、知悉权、选择权、索赔权、受教育权等各项合法权益；强化融资者和金融平台的信息披露义务、风险提示义务、信息审核义务等。

五、助力“一带一路”倡议的竞争法治建设

“一带一路”倡议推动亚欧非大陆更广范围内的市场竞争，因此强调竞争法治建设至关重要。刘旭指出区域间的法治纽带就是要着力打破局部地方的封闭性，推动区域空间经济要素的流动性及开放性，并形成实现公平竞争的制度及社会环境，因而推动跨区域开放及公平竞争机制应当为“一带一路”建设的主要宗旨之一[27]。

（一）竞争信息不对称的矫正

共建“一带一路”不仅推动沿线各个国家间的货物和服务贸易，还大力推动企业境外投资与并购。但是，不管何种模式的商业往来，都需要妥善应对来自东道国的反垄断执法风险，包括企业之间的合同安排被认定为垄断协议的风险，滥用市场支配地位的风险和经营者并购审查的风险。我国企业相对于沿线国家企业而言，规模庞大、经济力量强、竞争优势显著，很容易受到反垄断法惩处。反垄断法又是威慑力极为强大的法律部门，一旦被认定存在卡特尔或托拉斯，往往要向东道国“上缴”天价罚金，严重威胁企业利益。律商联讯和中国公司法务研究院发布的《2016—2017中国企业“走出去”调研报告》中指出，有超过四分之一的被访企业表示曾遭遇反垄断调查、环保审查、反商业贿赂和反腐败审查，以北美、南亚、东南亚、西亚、中亚居多。鉴于反垄断法的强大威慑，我国企业首先必须熟知东道国的反垄断法规和其他竞争政策，矫正竞争信息不对称，从而合理有效地降低触犯反垄断法规的风险。沿线许多国家都有各自的反垄断法，例如俄罗斯的《俄联邦商品市场竞争与限制垄断活动法》、印度的《竞争法》、土耳其的《保护竞争法》等。此外，中国企业在境外并购中很容易遭到东道国的经营者集中审查，因而还需要对东道国控制经营者集中的申报门槛和申报程序、审查标准和审查程序、各种抗辩制度等进行深入了解。遗憾的是，与这种严重的信息不对称和极为复杂的域外竞争制度环境不相称的是，我国针对“一带一路”的涉外法律服务供给在质量和数量上都极为匮乏，“走出去”企业对于涉外法律人才存在巨大的需求[28]，涉外竞争法律服务更是稀缺。对此，应当注重涉外律师队伍的建设，制定“一带一路”律师境外服务准则。律师协会、注册会计师协会等社会团体应当针对性培养一批“一带一路”涉外律师，特别是熟悉涉外竞争法知识的律师，填补人才缺口。

（二）竞争非中性问题的解决

我国的国有企业是“一带一路”建设最重要的力量，沿线国家大型项目建设中总有国有企业的身影。但是，从以往面向欧盟的“走出去”实践来看，我国国有企业非常容易被判定违反竞争中性原则，而遭遇极为严苛的竞争审查和监管。例如，欧盟委员会在审查中化集团与荷兰帝斯曼集团成立合资企业的经营者集中时，就不断拷问中化集团的国有背景，以判断中化集团和该领域其他被中国政府控制的国有企业是否应当被视为“一个实体”[29]。如果被视为一个实体，那么企业巨大的经济规模将导致经营者集中申报以失败而告终。值得一提的是，中国人民银行行长易纲指出，中国将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。OECD竞争委员会与工作组秘书处在共同形成的《竞争中性：维持国有与私人企业公平竞争的环境》报告中，将竞争中性原则归纳为八大要素：国有企业组织合理化、成本确认、商业回报率、税收中性、监管中性、债务中性与补贴约束、政府采购等。“竞争中性”原则的引入一方面为国企改革提供了新思路，另一方面能够有效解决国企遭遇的东道国歧视性待遇问题。我国政府应当积极推动对国企治理体系的“竞争中性”改造，同时还应当积极利用双边、多边对话机制和交流渠道，积极参与竞争中性国际经贸规则的制定，宣传我国国企的竞争中立，揭开其“神秘”的面纱，让“一带一路”沿线国家公平、公正对待我国国企。

（三）反垄断法域外管辖权冲突的协调

一些沿线国家明文规定其反垄断法的效力可及于境外主体，这就很容易侵犯其他国家的反垄断法管辖范围，进而产生管辖权冲突。例如，2003年印度《竞争法》规定在特定情形下，竞争委员会将有权调查任何有关协议或者滥用市场支配地位或者企业合并，只要上述各项具有或者可能对印度国内相关市场的竞争产生显著的不利影响[30]。2005年《俄联邦商品市场竞争与限制垄断活动法》规定本法适用于影响俄联邦商品市场竞争的各种关系，包括俄罗斯和外国的法人……本法适用于上述主体在俄联邦领土之外导致或可能导致对俄联邦市场中的竞争产生限制或其他负面效应的活动或所签订的协议[30]。为了协调反垄断法的域外管辖冲突，亚洲一些国家做出了实质性的制度努力。例如，东南亚国家就制定了《东南亚国家联盟竞争政策地区指南》。该《指南》由“东盟竞争问题专家组”负责起草，于2010年8月由东盟秘书处正式以东盟的名义发布，旨在于2015年前为东南亚各国引入相互协调的竞争政策[31]。但是，该《指南》只惠及东南亚，而能够协调西亚、中亚、北亚以及其他“一带一路”国家间的反垄断法域外管辖矛盾的制度措施尚付阙如。因此，我国政府应当推动建立一个惠及沿线各国的、能够协调各国反垄断域外管辖权冲突的、更高层次和更广范围的制度平台。通过谅解协议、正式制度、组建“一带一路”竞争问题专家组、签订竞争信息交换协议等举措，加强助力“一带一路”建设的竞争法治建设，最终建立稳定、繁荣、公平的统一竞争市场。