东营市水权交易制度建设初探

李 杰 ，刘德虎 ，谢 勇

（1.东营市水利局，山东 东营 257091；2.东营市水文局，山东 东营 257091）

随着黄河三角洲高效生态经济区国家战略的逐步深入，东营市水资源供需矛盾日益突出，寻求新的水资源配置方式，实行科学的水权交易制度势在必行。本文结合东营市的用水现状，对东营市水权交易制度进行了初步探索。

1 水权交易制度的优越性

水权交易制度是基于水权的合理分配，为满足新增用水需求，通过市场机制推动水资源向科学配置和高效利用方向流转而产生的一种行为，是缓解水资源供需矛盾的有效途径。

从东营市的用水现状分析，建立水权交易制度，引入“使用者付费”机制，符合东营市建立生态文明城市的要求，能够在一定程度上缓解当前用水指标不足的问题，能够增强公民的节水意识、提高用水效率、促进节水型城市建设；建立起水权交易市场，是进一步落实最严格水资源管理制度的有效措施，也是缓解东营市用水矛盾的最佳之路。

2 水权交易制度推行面临的困难

2.1 相关的法律法规体系尚不完善

我国现行的《水法》规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使，但《水法》仅对水的所有权进行了规定，而水权交易中水资源使用权确权主体和对象、确权程序和期限、登记形式和载体以及运行机制等问题的规定尚不明确；水权的确权规则、交易程序、价格引导、用途监管等制度也不健全，政府和市场在水权交易中的定位尚不清晰。

2016年水利部印发的《水权交易管理暂行办法》，为进一步完善水权制度、推行水权交易、培育水权交易市场的决策部署，指导水权交易实践将对水权交易制度的推行起到积极的促进作用。但水权交易制度要全面地开展，还需要相关法律部门协同攻关，完善立法及其理论，制定出台一整套相应的法律规范。相关的法律法规体系尚不健全，也是东营市推行水权交易制度面临的困难之一。

2.2 政府调控占主导，市场调节空间有限

我国法律规定水资源归国家和集体所有，但水权交易制度的推行需要市场的参与和调控，因此政府和市场在水权交易制度中的地位划分也成为水权交易制度推行的一个关键问题。

东营市现行的水资源管理体制和运行机制也是以政府调控为主，水资源供给主要从确保社会效益角度出发，按照政府指令性计划对各行业供水量进行分配，市场调节空间相对有限。

2.3 缺乏有效的用水计量方式

用于交易的水资源必须要有精确的计量和监控，这是确保水权交易顺利进行的前提。水权交易制度对取用水精确计量提出了更高的要求。目前，东营市城镇居民生活用水已基本实现精准计量；但工业用水方面的“跑、冒、滴、漏”现象还没有完全消除，某些企业用水户的真实用水量难以准确掌握；农业方面，由于用水量大，灌溉方式多样，收费标准不一，农业用水计量方式不统一，有的地区甚至不计量。加快计量设施和计量方法改革，是全面推行水权交易制度的重要基础。

3 水权交易制度推行须探索的问题

3.1 加快完善水权法律法规体系建设

水权交易要做到有序进行，需要一整套与其相适应的法律、法规作为基础。

一方面，水资源的所有权、行政配置权、使用权都需要相关的法律法规来明确和规范。水权市场运行过程中，发生侵权行为和扰乱市场秩序的行为也应有相应的法律法规予以处罚。另外，还要以法律、法规、条例等形式对水权交易主体、水权分配制度、交易制度、价格制度加以保证。另一方面，水权交易中如何保护第三者的利益也要明确规定，以防止对环境可能造成的负面影响，明确出现水事冲突时的解决办法等。健全的法律制度，有利于促进水权交易制度健康发展，使水市场不断得到发展和完善，更好地保障水权交易买卖双方的利益。

目前《山东省水资源管理条例》的立法工作正在调研，东营市也在积极配合相关部门，完善立法工作，力争尽早实现水权交易制度建设的法制化。

3.2 坚持政府调控和市场机制相结合

由于水资源的公共属性，建立健全水权交易制度，需要加强政府对水资源的统一管理。政府应理顺对水资源的所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制和水资源供需关系相适应的水资源权属管理模式。

各级政府及其水行政主管部门要由全过程的水资源管理者，转变为初始水权分配和交易规则监管主体，要根据当地资源、社会经济条件来分配水资源，切实保障人民生活用水和耕地用水，合理安排城镇布局及工业布局，做好水资源的宏观合理配置，防止市场失灵。同时，政府还要适应市场机制的要求，通过建立水权登记与水权转让制度，规范并支持各类水权及其转让行为。在清晰界定水权的前提下，要积极发挥市场在水资源配置中的作用，做到政府调控和市场机制相结合，实现水资源使用权的有效转让，提高水资源的利用效率。

对东营市而言，为建立高效的水权水市场，也应重视市场机制的调节作用，坚持政府调控和市场机制相结合的原则。

3.3 加快水利信息化建设

取用水量的精确计量管理是保证水市场公平健康运行的前提。目前，东营市正在开展水资源管理平台业务系统建设，在国家水资源监控能力建设项目基础上，增设市级重点取用水户和地下水监控点，建成市级水资源管理平台和业务系统，实现省、市、县级水资源管理一体化。

水资源管理平台业务系统的建设，将实现东营市、县（区）级水行政机构对三条红线的全面监控，实现对年取水许可量5万m3以上取水户的动态监测，实现对河道水源地附近、沿海附近及内陆重点地区地下水的动态监测。水利信息化的建设，将逐步实现取用水的精细化监督、监测，为全面推行水权制度创造有利的条件。

4 结语

水权交易涉及到水政治、水安全、水经济、水环境等多个方面，不只是水资源配置问题，同时也是权力和利益再分配的问题。建立规范有序的水权转让制度和交易市场，需要法律法规的保障，需要政府职能的转变，需要基础设施的建设等。今后，东营市将继续对水权交易制度进行深入探索，选定试点，由小推大，逐步推行水权交易制度，缓解水资源供需矛盾。

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