英国住房保障制度介绍（二）—英国住房保障制度与时俱进新发展

■ 王志成译

四、英国住房保障制度的政策特点

总体看来，英国住房保障制度的主要政策特点有以下几个方面：

（一）住房保障法规政策特点

在不同的历史时期，英国住房保障法规所形成的具体政策与制度的目标并不完全相同。但从整体上看，英国的住房保障政策与制度的改革可以简单地归纳为：从由政府直接投资建造住房发展到通过市场机制，解决住房问题，其法规政策特点主要表现有：

①政府调控政策。在英国的住房保障制度中，占据主导地位的仍是中央政府，但中央政府只进行适度调控；地方政府作为住房保障政策的执行者，起着直接和关键作用。中央政府和地方政府的协同调控执行主要表现在：一方面，中央政府对地方政府的住房政策的实施进行宏观调控，地方政府负责住房分配、管理和租金制定政策等方面的具体实施和执行。另一方面，中央和地方两级政府之间通过调控执行相互配合，构成英国住房保障制度的主体，发挥很大的作用。

②市场调控政策。英国的住房保障制度包括公共住房的财政政策和金融政策，并结合引导和管制政策，直接供应和间接补贴双管齐下。因此市场调控政策主要从抑制需求和增加供给入手，通过调控税收、土地供给、信贷成本和银行利率等手段平抑投机性购房。房地产市场主要调控手段。例如：一是通过征收空置税或空房税和对非土地所有者自住的土地交易征收交易税，抑制投机。二是利用利率杠杆抑制需求。三是增加房源供给，在城市改造中夷旧建新时给予政策扶持。四是英国的金融机构比较发达，各金融机构之间有明确的分工，资金来源及用途受到严格限制。五是政府通过立法引导住房协会、私营公司等的住房建设和投资方向，通过行政手段赋予住房协会更多支配和管理社会分房的权利职能，并要求企业在房地产开发时须配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府对保障性住房的质量标准和租金也有着苛刻的要求，从而保证居民的基本生活质量。

③住房建设政策。所谓住房建设政策主要涉及的是确立建房主体地位，住房法与城镇规划法勾连、规制房屋建设标准的制度。英国的住房保障法规首先明确由谁来建设房屋、建房的选址以及标准问题，因而住房建设政策是保障性住房法构建的一个部分，住房建设政策规定了住房建设的主体、选址和建房标准的内容，使其成为保障性住房法的首要标志。第一个标志是确立了地方政府建房主体地位。一方面赋予当地政府建设住房以满足公民需要的权利；另一方面规范了不合格和不卫生住房的处理以及重建的权力问题。第二个标志将住房法与城镇规划法勾连。既解决了住房建设时的选址问题，又优化了居民的居住环境；使整个城市布局更加合理。

④住房分配政策。英国保障性住房分配政策是指在保障性住房法下，申请者根据自身的类别、家庭成员、优先因素等条件针对英国的多种保障住房形式提出申请，相关部门按照法律既定的体系审核，保障申请者能够适时调整到对应标准的住房。英国履历保障性住房分配政策的目标是：一方面建立起政府主导保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申请者制度。确立保障性住房分配制度以政府为分配主体，可以使得政府从宏观的角度来调整整个社会的矛盾。规范分配制度的分配对象，保障了无家可归者和中低收入者有房可住，缓解社会矛盾。

⑤住房补贴政策。英国保障性住房的补贴政策旨在帮助租住房者支付房租或者给予建房者以补贴，即住房补贴制度由地方政府的建房补贴以及住户补贴两部分构成。在初期，住房政策补贴以地方政府建房补贴为主。之后出台的补贴系列法律都是关于提高住户补贴金额的规定，而且能够根据各住房者的经济状态的变动及时调整补贴金额及其补贴对象，以达到补贴效益的最大化。英国住房补贴政策的设立，一方面明确了个人在保障性住房分配中的主体地位，让政府更好地倾注于宏观调控和低收入家庭的住房保障问题；另一方面直接的住房补贴为援助大多数贫困家庭提供了最有效的途径，有助于防止贫困家庭集中于特定的建筑物和聚居区。

（二）住房保障中低收入政策特点

1980年，英国政府修定《住宅法》导入了“可支付住房制度”后，多年来政府把提高住宅私有化与自有率、满足低收入家庭、关键岗位人员和首次购房者的住房保障需求为主要目标，形成一系列以可支付住房制度为主的中低收入住房保障政策。其政策特点主要有：

①公共住房类租房政策。在英国很多地区，中低收入居民对公共住房类租房的需求远大于已建数量，政府部门通常采用打分制，根据申请人住房条件、财务状况和登记时间来判断，尽可能满足最需要租房的居民需求。同时允许注册社会地产公司面向中低收入者租房。不同的住房协会有不同的租房标准，有的只服务特定人群，如有残疾人或小孩的家庭。

②可支付合作租房政策。住房由可支付合作者共同拥有，每个居民支付房租，负责维修、确定租金标准和决定谁能成为合作者。

③租房者购买权政策。鼓励租房者按一定折扣购买租住房屋。折扣根据支付租金年限而定，最高折扣为16000～32000英磅。为享受这项政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，则需要租住5年。如果在5年内出售所购住房，需将折扣部分全部退还议会。同样，针对租住注册社会地产公司房屋的中低收入居民，也鼓励允许按一定折扣购买租住房屋。最高折扣一般为9000～16000英磅。居住年限要求同上。

④特殊置业计划政策。该政策主要用于帮助那些无权或无法行使购买权的人群，允许其按一定折扣购买目前租住房屋，首次可以只购买25%产权，国家按年向租住者收取不超过剩余产权价值3%的租金，使其最终可购买100%产权。

⑤公开市场购买政策。针对东部地区中低收入者、伦敦工人和首次可支付购房者。购买者需通过贷款筹集75%的住房资金，剩余25%通过两种类型产权贷款提供。其中12.5%资金由同一抵押贷款机构提供，其余12.5%资金由指定住房协会提供，属政策性贷款，五年内免息。

⑥首次购房部分产权政策。针对无力购买全产权的首次购房者。参与者需购买指定FTBI发展计划中的住房（小户型）至少50%产权，三年后需对另50%产权支付1%费率，逐年上升最高不超过3%。如果出售住房，则须将出售时未拥有的产权部分的价值返还有关部门。

⑦共同所有权政策。旨在帮助北爱尔兰无法购买商品房的人群。参与者视其购买力应购买相当比例的所有权（通常为40%～75%）。

⑧重要居住保障政策。旨在帮助公共部门工作的人群寻找安居房，这类人群主要包括教师、护士、监狱工作人员、社区工作人员、消防人员、地方政府雇用的教育心理专家和职业治疗专家等。其保障政策可按规定获取政府补贴，按市场价格的80%甚至更低的价格租住条件较好的房屋。

⑨退出保障机制政策。英国政府注重退出保障机制的政策建立。例如享受折扣购买公共住房的居民，如果在规定年限内出售公房，须返还全部或部分折扣，社会主要岗位人员如果离职，须立即归还商业性和政策性产权贷款。这些保障机制有利于促进社会公平，及时归集资金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

⑩中低收入住房保障财税政策。一是税收激励措施，允许修建可支付住房的成本，计入免税额或进行税收减免；二是提供政策资助，允许在现有规划上扩大高成本地区中低收入购房者比例；三是为首次购房者提供储蓄计划，允许住房抵押存款减免税收；四是鼓励提供土地，发展共享产权方案；五是采取多种方法，鼓励在原有非住宅区进行混合用途住宅开发；六是对修缮经济适用房减免增殖税。如对RSLs维修房屋，仅按5%征收增殖税（全税为17.5%），以降低成本。

（三）住房保障福利政策特点

英国是资本主义国家中福利制度发展最早的一个国家，是住房问题产生最早也是政府干预最早的国家。英国的住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责。英国住房保障模式发展的总体路径可以归纳为：慈善机构零星资助—政府实行租金管制政策（特殊时期）—政府直接大规模建设社会住房—社会住房私有化—政府提供住房消费补贴、抵押贷款利息免税—特殊群体免征住房出售后的资产所得税等。为保障公民的居住权，政府采用了与居住方式相对应的、分层次的住房福利体系，具体政策特点有：

①自有住房福利政策。对于自有住房居民提供的福利政策，支持在限额内抵押贷款且是购买第一套自有住房的居民，减免住房抵押贷款所需支付的税收，税后收入用以支付利息的部分还可以得到税收补贴。对收入较低、年龄较轻的首次购房者及不能得到建筑协会贷款的购房者，采取固定利率的办法，由当地地方政府提供贷款。

②租用公房福利政策。对于租用公房居民，政府公房的福利性质直接体现在其低廉的租金水平上。对每一套住房，首先由地方政府进行评估，提出“公平”房租价格，实行租房市场供给与需求相平衡状态下的租金。如果“公平”房租价格高于公房的福利性房租，则根据租房者的经济情况，在“公平”房租基础上打一定的折扣。同时制定“标准住房福利”标准，由国家划定一条收入线，收入水平恰好在这条线上的享受一定数额的住房福利；如低于这个标准，则增加相应的住房福利，如高于这个标准，则减少相应的住房福利。对儿童、残疾人，除了这些标准待遇外，还增加了额外福利。通常，公房租户实际房租支出占平均收入的比重不足10%。

③租用私房福利政策。对租用私房的居民，“标准住房福利”提供了类似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了现金津贴的方式。地方政府在对私房租户进行审核后，按照当地公房的“公平租金”以及家庭收入确定津贴数额，用现金的方式提供住房津贴，并直接支付给房东。

④贫困住房福利政策。对于贫困家庭的住房居民，英国在住房福利中设置了防止人们因住房支出而沦为贫困的机制，规定居民在享受了标准住房福利时，如果扣除自付房租后，其实际收入低于贫困线，可进一步得到住房补助。对于收入已经低于贫困线的家庭，除了提供“标准住房福利”外，还以社会救助方式增加福利。对居住自有房的贫困户，每年提供固定数额的修缮费和保险费，以防止住房质量下降。

（四）住房保障市场运行政策特点

为使住房保障制度更好地发挥作用，英国政府还不断制定完善了系统配套的市场运行政策予以支持。政策模式是新自由主义价值取向与自由市场政策；其政策特点如下：

①自由市场保障政策。在英国的住房保障法规中，一直以市场运作成为保障实现的重要政策，大多数住房保障都是由社会机构来具体操作的，例如一些类似“住房协会”的非营利机构，目前英国全国有超过110家类似的机构来具体实施共有产权住房政策。政府部门的职责主要体现在政策的制定和资金的资助方面。

②公共住房主导政策。现在，公共住房仍然发挥着重要保障作用。虽然公共住房被大量出售，但英国各级住房管理机构每年掌握着数百万套公共住房，而且中央和地方财政每年都为公共住房的维护和改造提供大规模的资金支持，同时能够根据实际情况灵活的采取收购或建设的方式来加大公共住房的供给。

③公房整体出售政策。随着近年来租住公房居民“优先购买权”政策的实施，大约1/3的公房租赁者已经购买了住房，还有大约2/3的公房租赁者仍然租住在现有公房中。英国政府鼓励将现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入，对所拥有的公房进行维修和管理。

④产权分享政策。英国政府自2005年推出“新居者有其屋计划”以来，其方式就是购房者可先购买部分产权，然后逐步购买完全产权。住房协会和地方政府公房的承租人，以分享式产权方式购买其承租公房的部分产权，其余产权由住房协会或地方政府保留，购房者付房租。房租标准是房东所持产权资本价值的2.75～3%/年。购房者可以根据自己的经济能力，分次购买产权，直至购买全部产权。但是在第一次购买时，购房者最低购买25%的所有权。

⑤廉价自有住房政策。总体而言，英国的收入房价比较低，大约在1：2.93～1：3.15之间，但多年来英国政府一直将自有住房价格控制在适宜价位作为一项重要的政策目标，对自有住房价格进行宏观调控。

⑥可承受租金政策。近年来由于租金上涨较快，英国相当多的居民仍然需要政府的住房帮助。政府为向低收入居民提供较低的、可以承受的租金的住房，资助的建房活动仍将是英国住房保障的重要方式。

⑦特殊群体保障政策。此类政策主要体现为对一些特定的住房困难群体落实救助和救济的保障职能，包括无家可归者、重要工作人员、部分低收入家庭等，还包括对于住房翻新、流动居所等住房形式和行为进行管理和资助，同时对大量公共住房年久失修的问题采取了“体面家庭和公共住房融资”政策。为进一步提高住房自有率水平，针对部分特殊群体推出了“新居者有其屋计划”，通过共有产权住房的方式资助这些家庭购买住房。

⑧私营机构政策。此类政策主要是更多地发挥私营机构的作用。英国早在1844年就已成立了住房协会，该协会一直坚持以较低的价格向工资收入水平很低的工人们提供出租改良住房。其主要职能有四大特点：一是长期的独立的住房合作组织的法人实体；二是独特的住房合资行业协会；三是协会自己从事保障住房的生产、经营活动；四是该协会具有短期合作社、租户管理合作社、住房金融合作社等多种形式。由于中央财政的住房建设和维修拨款受政府保障能力的限制，即使对地方政府经批准筹措的建房资金，也要受政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房的建设与筹措维修资金。目前，中央政府的住房保障预算资金，除了向地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。