农村宅基地制度改革背景下的美丽乡村建设机制探讨

胡建华 吴 安

1.高安市国土资源局 江西 宜春 336000 2.芦溪县国土资源局 江西 萍乡 337000

正文：

1 引言

2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：深化农村土地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。本文以江西省高安市为例，从分析农村宅基地利用状况入手，依托当前农村宅基地制度改革试点经验，提出实现乡村“生态宜居”的新思路。

2 农村宅基地利用现状

2.1 宅基地总量大

据统计，2017年末，高安市农业人口67.8万人，农业户16.2万户，3760个自然村；宅基地总面积10726.8公顷，人均158平方米；宅基地宗数约25.33万宗，户均1.56宗。从高安市近几年宅基地变化趋势来看，宅基地总量不但没有随着城镇化率的提高和农业人口的减少而下降，反而有所增加，宅基地利用粗放。

2.2 宅基地闲置现象突出

由于实行无偿使用，很难有效遏制农民超占宅基地的冲动，建新不拆旧、超面积标准建房和“一户多宅”现象普遍。同时，受“叶落归根”等传统观念束缚，不少农民在迁居城镇后，不愿将原有宅基地交还给集体经济组织，造成“人走房空”，不少宅基地处于闲置状态。高安市三分之二以上的村庄存在不同程度的空心现象，村庄周围是新建的楼房，而村内大多是上世纪建的平房，且无人居住、破烂不堪。

2.3 宅基地取得困难

由于制度、机制、管理等方面的原因，农民建新不拆旧，造成村庄越建越大，可用宅基地却越来越少。不少农民因担心子孙后代无宅基地建房，而想方设法多占宅基地。同时，受新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标限制，新增宅基地有限，造成急需建房户无地建房。

2.4 存在宅基地隐形市场

在城镇规划区、工业园区、交通干道沿线及旅游景点周边的农村存在大量农房出租的现象，有的用来开店、有的用来办公司、有的用来住人，造成城中村、路边村的农房越建越大、越建越高，超高、超大的农房到处都是，而村集体没有得到任何利益。

3 农村宅基地制度改革经验

高安市作为非国家授权试点地区，对农村宅基地制度改革进行了有益探索，在宅基地分配、使用、流转、退出和管理等方面形成了一些经验和做法。

3.1 择位竞价分配，有效遏制农民建房冲动

从高安市的实践来看，采取择位竞价方式分配宅基地，对抑制农民盲目建房有很好的效果。横向比较来看，即村与村之间的对比，采取择位竞价方式分配宅基地的村庄与采取无偿方式分配宅基地的村庄相比，申请建房数量平均下降28%；纵向比较来看，即同一村庄前后的对比，采取择位竞价后农民建房意愿，比采取择位竞价前平均下降35%。

3.2 超面积有偿使用，实现宅基地使用公平

高安市在宅基地制度改革试点中，对“一户多宅”、超面积标准使用的宅基地，由村集体收取有偿使用费，既实现了村集体宅基地所有者的权益，增加了村集体收入，又是对遵纪守法、按规定使用宅基地者的公平对待。同时，以收促退，促使农民自愿退出多宅部分和超面积占用的宅基地。2018年，728个试点村共退出宅基地1.29万宗，面积1501.8公顷。

3.3 适度流转经营，拓宽村集体经济来源渠道

在宅基地流转方面，高安市的做法比较谨慎，一方面，允许取得合法手续的农房出租，但必须向村集体缴交一定比例的收益；另一方面，允许村集体将收回的宅基地和废弃的学校、仓库等集体资产出租，所有收益全部归村集体。同时，鼓励村集体将闲置的宅基地用于增减挂钩复垦，周转指标所得收益归村集体。

3.4 农民自主管理，激发村民自治内生动力

高安市在试点过程中十分注重发挥农民自主管理作用，通过政府引导，帮助村组建立健全村民理事会制度。各村组宅基地制度改革工作，以村民理事会为主导，以群众为主体，在充分征求意见，反复酝酿的基础上，将村规民约、宅基地分配、使用、流转、退出和管理等制度交由村民大会或村民代表大会讨论、决定、执行。

4 农村宅基地制度改革与美丽乡村建设

4.1 宅基地制度改革能够为美丽乡村建设预留空间

在我国人多地少和生态文明建设战略背景下，用于美丽乡村建设的新增建设用地毕竟有限，主要还得依靠存量挖潜，而宅基地制度改革中农民自愿退出后收归集体的宅基地，以及农民手中可流转的宅基地，能为美丽乡村建设提供广阔的空间。

4.2 宅基地制度改革能够为美丽乡村建设提供资金支持

宅基地有偿使用、入市流转、抵押担保可盘活农村宅基地资源，增加农村集体经济组织和农民收益，吸引外来资本投入，解决美丽乡村建设资金来源渠道单一问题，为美丽乡村建设提供充沛的资金支持。

4.3 宅基地制度改革能够为美丽乡村建设创造良好环境

宅基地制度改革做得好的地区，村民自治深入人心，宅基地私有观念得到转变，农村建房秩序更加规范，集体经济有所突破，基础设施得到完善，居住环境得到改善，村庄整治美丽，面貌焕然一新，社会治安和谐有序，村民满载获得感和幸福感，为美丽乡村建设创造良好环境。

4.4 宅基地制度改革能够为美丽乡村建设提供模式参考

高安市作为一个非国家授权试点地区，宅基地制度改革开展得如火如荼，得益于高安市“政府引导、理事会主导、村民自治”的运行模式。与宅基地制度改革试点一样，美丽乡村建设同样需要充分调动和发挥广大农民群众的智慧和积极性，而全国各地宅基地制度改革的不同运行模式不失为一个个参考案例。

5 美丽乡村建设机制探讨

5.1 美丽乡村建设要建立村民自治机制

美丽乡村建设的主战场在乡村，主体是广大农民群众。如何在基层党组织的带领下发挥广大农民群众的积极性、创造性是美丽乡村建设成败的关键，而建立健全村民理事会，激发村民理事的内生动力，强化村民自治是最有效的手段。

5.2 美丽乡村建设要建立资源整合机制

在党和国家机构改革背景下，全面整合农业、交通、水利、自然资源、扶贫、新农村建设等涉农资金，建立健全资源整合调配机制，做到资金向一线聚集、资源向一线集中、政策向一线倾斜，为美丽乡村建设提供强有力的资金、资源保障。

5.3 美丽乡村建设要建立改革联动机制

在统筹推进美丽乡村建设的同时，加强与农村集体产权制度改革、农村土地制度改革等各项农村改革的衔接配套，特别是要加强与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的联动，运用好农村土地制度改革成果，最大限度释放改革的综合效应。