船舶拆解作业海事监管问题与对策

邱 奇

据统计，2017年舟山拆船企业成交国内外各类废钢船27艘（包括钻井平台和钻井船）超过23万轻吨，同比与2016年（28艘）基本持平。按照法律法规授权，海事管理机构需要对拆船作业人员，拆船设施防污染制度与落实，待拆解船舶交接、进港、拆解作业等进行防污染监督检查。拆船作业存在较大的安全与防污染风险，海事管理机构对拆船作业安全与防污染的监管压力也随之上升，同时目前船舶拆解海事监管中还存在着很多现实难题需要进一步解决。本文将根据舟山海事局按照法律法规授权实施拆船监管工作的实际，分析目前海事管理机构在船舶拆解监管过程中出现的现实难题，并提出应对之策。

一、舟山辖区船舶拆解海事监管主要做法

（1）主动融入，提供海事专业服务。了解船舶企业的生产经营状况和发展需求，通过送政策、法律进企业等形式，帮助其符合国家对于船舶拆解的法规要求，在完善废钢船登记手续和在船厂附近增设临时停泊点等方面提出海事专业建议及帮扶措施。

（2）优化流程，有效提高服务质量。进一步优化拆船前信息收集、现场核查、拆船期间现场核查、拆解完工后监督等一系列工作流程，最大限度地方便企业。积极通过海事业务系统核查船舶相关证书的真伪及相符性，并督促船舶所有人按规定办理相关船舶证书和注销手续。

（3）严格把关，保障船舶进港安全。针对待解船舶，提出合理建议协助船企优化进港方案和航道选择，对引航计划和安全保障方案进行仔细审核，对发现的问题及时联系引航站、船方及代理整改，派海巡艇全程监护，及时清除碍航船舶，确保待解船舶安全进港。

（4）严格监管，减少拆解污染风险。根据拆船计划进度安排，及时组织执法人员开展拆解作业期间的防污染现场巡查，同时利用CCTV对船舶拆解现场实施不定期视频监控，保障船舶拆解作业防污染措施到位。针对发现的问题，对船厂相关负责人进行约谈，对拆解过程中出现的问题责令其及时纠正，保障拆解过程安全。

（5）强化跟踪，关注污染物去向。要求企业在船舶拆解作业结束后，及时清除污染物，并将作业全过程产生的污染物清除处理情况一并向海事管理机构报告，海事管理机构视情况进行现场核实。并加强参与废钢运输船舶管理。严禁雇用内河船和证书不全海船进行废钢运输。

（6）主动服务，落实拆解现场核查。根据上级文件要求，对于国内适用拆船补助的船舶，落实专人在商定时间内与交通运输主管部门、船级社工作人员一起查验并核销相关证书，突出废钢船拆解过程中拆船前、拆船期间、拆解完工三个特殊环节的现场核查，并对实船进行验证与拍照留存，配合做好现场完工验收。

二、船舶拆解海事监管中存在的主要问题

（1）法律授权主管机关过多。我国相关法律将拆船作业监管按照水域行政授权给海事、环保、安监、海关、检验检疫、海洋渔业、军事、质量监督等部门，存在严重职责交叉，不便于统一管理。其中明确海事管理机构对拆船作业的管辖权，但仅限于水上拆船和综合港港区水域拆船的环境保护工作，以及协助环境保护部门监督港区水域外的岸边拆船防止污染工作[1]。拆解船舶监管仅靠海事部门一家单位力量太薄弱，需得到政府支持，联合相关单位，形成齐抓共管的局面。

（2）现有法规对拆船厂设置要求存在矛盾。《防治船舶污染海洋环境管理条例》已经取消了关于拆船点设置的相关审批，但《中华人民共和国交通部拆船船舶监督管理规则》一直未进行修订，保留着拆船点设置审批要求。拆船单位关闭或者搬迁后，由监督拆船污染的主管部门检查验收是否合适，且没有具体的验收标准和程序。

（3）缺乏拆船厂防治污染设备和器材配备的强制性标准。根据要求拆船企业应当按照国家有关标准配备相应的防治污染设备和器材。目前国内涉及船舶拆解的标准仅有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解单位防污染设施设备配备及操作要求》《JTT 879—2013 港口、码头、装卸站和船舶修造、拆解单位船舶污染物接收能力要求》，但该标准属于推荐性标准，不具有强制性。根据《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》的要求，船舶拆解单位应当编写报告，评价其具备的船舶污染防治能力是否与其装卸货物种类、吞吐能力或者船舶修造、打捞、拆解活动所必需的污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力相适应。交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作时应当对评价报告进行审查，确认其具备与其所从事的作业相应的船舶污染防治能力。但对已有拆船厂防污染能力确认和保持由谁来负责没有明确。

（4）对从事拆解作业人员的资质要求不明确。从事拆解作业的人员需要具备相关安全和防治污染的专业知识和技能，但再无下文，也没有另外的文件作具体规定，实践中无法明确要求企业具体安排什么样的人员符合法律要求。

（5）对船上相关文书的处置要求不明确。对于拆解船舶船上的有关船舶文书和航海图书、资料由主管机关按有关规定处理。具体按照什么规定并无下文或另文规定，两个国家强制性《GB18093—2000航海日志》《GB18438—2001轮机日志和车钟记录簿》也并未明确相关拆解船舶文书需要由主管机关处理。

（6）对船上相关设备的处理要求不合理。按照要求船舶在抵达拆船场（点）前，任何单位和个人未经主管机关许可，不得将船上的航海仪器、通信设备（包括收发报机、甚高频无线电话、音响和视觉信号等）、消防救生设备以及必要的安全备品和靠泊用具等拆除或撤走，但没有明确后续处理要求。且除报警装置外的船舶设备等，没有必要经过主管许可，只要明确到达拆船场（点）后方可拆除或撤走并妥善处理即可。

（7）“废钢船登记证书”办理周期长。法律规定拟拆解的外国籍废钢船在交接前，要取得“废钢船登记证书”。由于进口废钢船通常是到达港口交接后才能回船旗国办理“船舶注销证书”，期间需要一定的时间（一般为两个月），“废钢船登记证书”办理周期长或者无法办理，会对企业生产造成一定影响。

（8）待拆船舶的停泊地点指定操作困难。按照要求，在拟拆解的废钢船需要进港的，应在进港前按主管机关的规定办理进港申报手续，经主管机关批准后方能进港，并在指定地点停泊。指定地点是由谁指定，既不明确，又无必要。

（9）拆解前的现场检查没有必要。在《防污条例》第30条第1款中明确拆解船舶只有经海事检查合格后方能拆解，但海事管理机构尚未针对船舶拆解前检查制定相关的程序性规范和业务导则，且船舶清舱、洗舱、测爆等工作均是由具备资质的单位或人员完成，应相信其业务能力，没有必要再由海事管理机构现场检查，视情抽查即可。

（10）实际拆船工艺与法规有差异。目前拆船企业现有的拆船工艺，由于船舶管系、结构复杂，一般是拆解到什么部位时再对该部位进行清洗，测氧测爆后进行拆解，特别是对船舶燃油舱的拆解，部分船舶的燃油舱位于船舶的双层底的位置，处于船舶的最下层，为船舶的密闭处所，一般采取先将残存的燃油抽出后、通风测氧、测爆，在对货舱拆解基本完成后，再对燃油舱残存的油泥进行清舱拆解。但现行做法不能满足全部清除后方可进行拆解的要求。

（11）缺少强制性的拆船作业标准。按照要求拆船作业需要遵守相关操作规程，但目前国内涉及船舶拆解的标准有《JTT 787—2010 船舶修造和拆解单位防污染设施设备配备及操作要求》《绿色拆船通用规范WB/T1022—2005》，但均属于推荐性标准，不具有强制性，不能按照标准对企业拆船作业进行强制要求，不能作为现场监管的依据。《防止拆船污染环境技术导则》是中国拆船协会于2002年制定的规则，非行业标准，仅对其会员具有约束力。

三、相关对策建议

一是对管辖权进行合理分工授权。建议将拆船作业根据类别（水上拆船和岸边拆船）进行分别明确，不再以港区水域来区分，水上拆船及停靠码头拆船由海事管理机构主管，坞内拆船由环境保护部门主管，避免职责交叉、协而不助。

二是制定拆船厂防治污染设备和器材配备的强制性标准，并通过法律明确对已有拆船厂防污染能力确认和保持的责任单位。

三是取消“废钢船登记证书”办理。建议在办理证书注销期间，企业进行船舶拆解时，不要求办理“废钢船登记证书”，只需要提供取得废钢船所有权的证明即可，这样既便于企业操作，又可减少海事管理机构工作量。

四是针对船舶拆解前检查制定相关的程序性规范和业务导则。对船舶文书处理及相关设备的处理作出明确规定，特别是针对应急无线电示位标、AIS、部分无线电设备、航行设备、相关文书等的后续处理作出明确要求。

五是制定完善拆船作业现场监管要求。建议制定相关的安全和防污染作业强制性标准，明确作业安全、健康和环保标准和工作程序，落实企业主体责任，并进一步明确从事拆解作业人员的资质要求。

六是明确拆解前污染物质的清除要求。建议保持目前关于污染清除的严格要求，由具备资质的单位进行清除，且要测氧测爆合格。为便于操作，可明确船舶的待解部位如存在污染物质必须在该部位清除完毕且要测氧测爆合格后方可进行拆解。同时明确污染物报备的详细要求。

七是进一步完善拆船监管执法工作程序。建议制定拆船监管执法工作程序、拆船作业报告的执法程序以及现场监管的执法程序，编制拆船现场监管工作指导书[2]，明确现场拆船作业现场安全与防污染监管程序和标准。

参考文献：

[1]邱奇.基于履约的拆船作业海事监管差异分析与对策研究[J].中国海事,2015(12):44-46,53.

[2]常文,赵颖磊.我国船舶拆解立法现状及履约建议[J].中国海事,2014(6):26-30.