全球视野下的船舶交通服务——基于IALA调查报告的解读

宋 山

2009年，国际海事组织（IMO）第26届大会通过了将成员国自愿审核机制分阶段向强制审核转变的决议。2013年IMO第28届大会通过决议，强制审核机制将从2016年对所有成员国实施。至此，IMO审核机制全面进入强制阶段。强制性审核机制的最大特点是对IMO的六大公约进行修订，以便将履约审核纳入到公约中，使审核强制化。[1]VTS审核作为强制审核的重要组成部分，将在IMO和IALA双重标准下推行，其中IMO公约从整体上把握审核的方向，而IALA规则则是具体执行和操作的标准。2016年，为进一步摸清当前全球VTS发展的状况，为强制审核的推行提供参考依据和数据基础，IALA发布了审核前调查报告A GLOBAL VIEW OF VESSEL TRAFFIC SERVICES（《全球视野下的船舶交通组织服务》）。IALA通过这份报告向世界传递了两个方面的信息，即审核前全球VTS发展的基本现状以及审核时IALA将重点关注的课题。第一方面的信息是事实依据，而第二方面的信息则是政策导向。通过分析这份报告，我们可以在弄清VTS发展现状的基础上，对强制审核的执行方向和发展导向进一步研究，以便为中国应对审核提出合理化意见。

一、从IALA报告看全球VTS发展现状

从IALA的报告中，我们可以解读出当前全球VTS发展已经基本步入正轨，但是仍存在着组织架构模糊、培训标准不统一、服务体系不完善等问题，而这些问题正是制约VTS发展的主要障碍，也是强制审核前各国需要正视的问题。

1.组织架构基本明晰，但仍存在模糊不清的问题，合法性受到挑战

报告中的第一个问题是，VTS主管当局是否是通过法律任命的，其中90%的回答是“是”，但是仍有7%回答“否”，3%回答“不确定”，也就是说仍然有近10%的VTS主管当局没有通过法律任命。在回答“你们国家是否只有一个VTS主管机关”时，有16%回答“否”，3%回答“不确定”。同时，有42%的主管机关表示并未任命VTS机构。

从上述数据中，我们可以得到这样的结论：其一，不管是VTS主管机关的法律任命，还是VTS主管机关的唯一性，全球大部分国家和地区都给出了肯定的答复，这就很好地说明了当前全球VTS的组织机构已基本明晰，通过法律任命取得合法性，通过唯一设定确定权威性。其二，考虑到全球VTS发展的不平衡和各国的实际情况，有些国家和地区在VTS组织架构建设方面有所欠缺，这将是未来VTS发展需要解决的问题，也将是VTS全球审核需要重点关注的问题。

2.培训标准基本统一，但仍存在不标准的问题，专业性遭受质疑

报告中对VTS培训的调查是一项重要内容。从数据来看，各国对IALA培训标准的遵守情况不容乐观，在所有的7个统计性调查中，得到肯定回答的比例没有一个超过80%，最高的是对V-103/1的遵守情况（78%），而对1014、V-103/2、V-103/4的遵守情况只达到48%。因此，总体来看，IALA培训标准的执行率并不高，进而可以推断，当前VTS人员的素质和水平可能无法达到IALA的标准和预期。

从目前全球VTS发展的情况来看，有几种情况必须考虑到：其一，IALA规则是在航运业发达国家的主导下制定的，标准相对较高，使很多发展中国家无法短时间达到。而且培训需要硬件和软件的双重支持，资金等因素的影响十分突出。其二，IALA培训允许第三方参与，许多国家将VTS人员派往其他国家进行培训和学习，因此，本国情况相对不乐观并不能完全代表整个VTS培训情况不乐观。相反，从另一个角度来看，VTS发展不发达国家将人员派往发达国家培训将有利于其水平的提高和VTS的发展。

3.服务体系基本建成，但仍存在不完善的地方，权威性彰显不足

VTS的服务业务主要包括信息服务（INS）、助航服务（NAS）、交通组织服务（TOS）等三大块，这也是VTS服务的基本内容。其中信息服务是VTS中心至少提供的服务。在此次调查中，有92%的VTS会按照V-127的相关规定进行船舶交通服务，有98%的VTS会提供信息服务，60%的VTS会提供助航服务，70%的VTS会提供交通组织服务。同时，能够按照IMO标准航海通信用语（SWCP）进行服务的占到89%。

从上述数据中我们可以看出：首先，大多数参与调查的VTS能够按照IMO和IALA的相关标准进行VTS服务，其中信息服务基本达到全面覆盖，助航服务和交通组织服务的提供也能达到大多数。同时，由于各个VTS中心性质和各国法律规定的不同，助航服务和交通组织服务的提供可能会有些差别，然而作为最基础业务的信息服务没有达到百分之百的覆盖。这表明VTS服务仍需不断完善，建立全球性、高质量的VTS服务尚需不断努力。

二、从IALA报告解读强制审核的方向

当前，全球海运业正进行着一场标准化、有序化的变革，以此来应对越来越严重的矛盾和危机。强制审核是一个契机，迫使为海运和船舶服务的VTS也必须做出改变，而且这种改变必须是全球性的，也必须是彻底的。从IALA的这份报告中，我们能够解读出IALA对未来VTS发展的愿景和努力方向，也是即强制审核重点关注的地方。

（1）更加注重VTS服务机构的有序性。IALA报告的第一部分调查了各国VTS机构的设置情况，包括机构名称、数量以及VTS授权的合法性来源等，这些问题的设置彰显出IALA对当前VTS有序发展的关注。有序化发展是当前全球VTS尤其是VTS建设比较落后国家和地区亟须解决的问题。所谓有序化，是指VTS设置有充分的合法性，VTS运行有制度保障，VTS发展具有可持续性。

IALA致力于全球VTS服务的有序性发展，主要包括几个方面：其一，关注VTS法制建设，保证VTS设置有充分的合法性来源；其二，关注VTS制度建设，保证VTS运行的制度环境稳定；其三，关注各国VTS内部的有序性，避免无序化和重复设置。当然，有序化并不意味着所有国家必须按照同一个模式去设置和建设VTS，因为各国国情的差异，VTS设置和建设也必须考虑到地方困难和特色，IALA注重的是全球VTS整体的有序化发展。各国可以根据实际情况，在IALA规则和指南的标准下制订相应的VTS建设方案和发展规划，IALA负责进行监督和审核，从而保证整体的有序发展。

（2）更加注重VTS培训的标准化。为使世界各国VTS培训形成统一的标准，IALA先后出台了V103有关VTS人员培训和发证的标准、1014有关VTS培训机构授权和批复的指南、1017证书再有效培训要求和评估、1027培训模拟的设计与实施、1032与AIS引入相关的培训等指南，然而，在实际操作中却没有真正切实地落实。VTS从业人员是VTS运行的关键，也是VTS发展的核心，因此实现VTS培训的标准化是IALA一直奋斗的目标。

一方面，IALA将继续完善VTS培训标准，根据船舶发展和VTS建设的需要及时更新人员培训指南，使VTS培训标准能够更具时效性和时代性。另一方面，IALA将加大力度监督各国和各地区对人员培训标准的遵守，监察VTS的值班素质和水平。下一步，VTS强制审核必将把培训标准的审核当作重中之重。据统计，在自愿审核阶段，培训审核的不符合项占据了较大的比例，这是各国尤其是VTS建设相对落后国家应该重视的问题。

（3）更加重视VTS服务的优质化。优质服务一直是全球VTS的最高追求。首先，优质服务应该包含两层意思：一是VTS自身服务体系建设的优质化，二是VTS对外服务的优质化。简言之，对内强化体系，对外强化服务。在VTS服务体系建设方面，应该把握两大抓手，即质量管理体系（QMS）和安全管理体系（SMS）。通过制定质量方针、目标以及质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等活动，实现服务质量的提升。IMO和IALA已经致力于完善各方面VTS建设的标准和规则，而各国则需要在IMO和IALA标准以及其他国际标准（例如ISO标准）的指导下制定并完善自己的质量管理体系。对于安全管理体系建设，则必须从硬件和软件两方面入手，通过对安全设施和安全文化等方面的建设，实现VTS的安全运行，这是VTS服务优质化的基本前提。在对外优质服务方面，IALA报告有近三分之一的篇幅是对VTS服务的调查，足见其重视程度。

外部服务可以概括为两大方面：一是对VTS基本业务的服务，如信息服务、助航服务、交通组织服务、支持联合行动等，对于基本业务，VTS必须做到专而精；二是对VTS基本业务外的拓展，如超出VTS服务区范围的服务，这是一个存在争议的话题，虽然能够最大限度地保障船舶安全，但是也会使VTS承担更多的法律责任。适度、有限的服务应该是IALA所提倡的。

三、结论

IMO强制审核已经开始实施，中国海事早在强制审核议案提出之时就已经着手开始备审工作。技术方面，中国在自愿审核时已经取得了丰富的经验，PSC和FSC相关技术也已经达到世界先进水平。2016年以来，部海事局和各直属海事局也已经对强制审核进行了系统的论证和准备，中国足以应对强制审核的到来。VTS方面，中国虽然起步较晚，相关体系亟须完善，但是近些年在人员培训、硬件配备、技术创新等方面已经取得了长足进步，因此顺利通过审核应该不在话下。然而，通过强制审核只是短期目标，以备战强制审核为契机，精确把握IMO和IALA在全球VTS发展中的精神和意图，对于完善中国VTS发展体系，实现VTS跨越式发展，从而进一步加强海事机关的国际履约能力、提高我国海事管理水平，具有积极的意义。[2]同时，中国海事还应积极参与全球VTS标准和规则的制定，谋求从参与权向话语权和主导权的转变。[3]

参考文献：

[1]裘建伟.IMO强制审核机制的新特点[J].中国海事,2016(7):57-58.

[2]凌黎华.我国应对IMO审核机制强制化转变的新策略[J].中国海事,2016(2):32-34.

[3]胡坤.面对IMO强制审核,中国海事如何应对?[J].珠江水运,2015(5):12-13.