把握和运用好新农村集体土地用地政策

顾洪丽

摘要：最壮美的景色是祖国的江山多娇，最振奋人心的场景是人们忙于丰收的沃野，农业经济是国民经济发展的基础，绿色生态的发展理念是国家可持续发展战略。把握和运用好农村集体土地用地政策，田、水、路、林、村科学规划、综合建设，可构建美丽富饶的新农村，壮美中国大好河山。

关键词：耕地保护；生态保护；宅基地制度；展望建议

土地是人类衣食父母，是人类之宝，是人类创造物质财富的第一生产资料。把握和运用好农村集体土地用地政策，对田、水、路、林、村综合科学规划，做好耕地保护、农村生态保护、农村宅基地制度改革维护、土地征地开发复垦补充耕地等土地管理工作，建设好“绿水青山”，丰收富饶的田野，是建设美丽新农村最重要的基础工作，是集约节约利用土地，富强农村集体经济的可持续发展战略。本文旨在疏导整理农村集体土地用地法律政策，探究展望新农村建设对现有集体土地政策的改革要求，以便科学规范管理集体土地，绿色发展和可持续发展农村经济，给致力于建设社会主义新农村的管理者以启迪。

一、经济发展，规划先行

国家施行严格用途管制制度，对“田、水、路、林、村”科学规划，实行综合整治，并将严格耕地和基本农田保护作为土地利用规划的主题，利用全球定位系统（GPS）和卫星遥感现代调查技术，通过实地调查每一块土地的类型、边界和面积，形成矢量化的图斑，通过地理信息系统（GIS）构建了以全覆盖遥感（RS）为底图的土地利用现状空间信息平台，为耕地保护制度和土地利用规划提供技术支持。我国的土地利用总体规划经历了三个时期，1996～2010年的土地利用总体规划中乡级土地利用规划已经实现了1：1土地利用分幅图，确定了每一个图斑的用途。土地利用规划实行建设用地总量控制，严格限制非农业建设占用耕地，严格规定占用农用地的审批权限（比如：征收占用基本农田必须经国务院审批），土地利用规划一经审批下达，必须严格执行。我国施行严格的用途管制制度和先进的卫星遥感等技术手段，及时禁止了违法占用耕地违法案件的发生，严守了严格保护耕地这条红线。

二、严格耕地和基本农田保护是我国的基本国策

民以食为天，一方水土養一方人，严守保护耕地这条红线，有利于维护我国生态环境平衡，实现我国人民对食品安全管控的自主权，有利于实现经济的健康发展和稳定的政治局面。因此，现行的法律、法规、规章、地方性法规都有严格保护耕地的相关规定，形成了较完善的保护制度体系。

中华人民共和国《土地管理法》规定国家实行占用耕地补偿制度，严格控制耕地转为非耕地，按照“占多少，垦多少”的原则有占用单位负责开垦数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，按照相关规定缴纳耕地开垦费；并要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。《土地管理法》第34条规定国家实行基本农田保护制度，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区区域内耕地的百分之八十以上，国土资源部和农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求划定城市周边永久基本农田图斑，2008年获批的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》要求2020年以前我国须保持18亿亩耕地，按80%计算我国的永久基本农田须保持在15亿亩左右。截至2017年6月底，永久基本农田划定工作圆满完成，全国有划定任务的2887个县级行政区共落实保护面积15.50亿亩。《基本农田保护条例》第27条对“基本农田保护责任书”的相关规定和第28条“基本农田保护定期监督检查制度”规定落实了责任人制度和对基本农田的动态保护。《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。无论从政策上还是行动上，都体现了党中央和国务院对严守耕地保护红线的坚定决心。

三、农村集体经济内部组织人员平等面积的“一户一宅”宅基地制度

基于我国传统的 “地大物博”理念，我国农村居民建设住宅都是采取无偿占用的方式，而且由于我国农村居民法制意识淡薄，超占多占宅基地的现象屡有发生。

中华人民共和国《土地管理法》第62条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《土地管理法》第77条规定农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。农村宅基地使用权的流转只限制在本集体经济组织内部，禁止富裕的城镇居民购买农村宅基地建设豪华别墅等“小产权房”行为。上述规定规范了城镇农村居民建设住宅的行为，有效遏制了随着城镇经济的飞速发展和人口的增长对非农业建设占用农用地面积的冲击，有效禁止了城镇和村庄住房建设面积的扩张对农用地的占用。随着经济的发展对土地的需求增进，土地越发显得“金贵”，诞生了节约集约利用土地的理念，我国的非农业建设占用土地转到城镇“空闲”和“闲置”土地的利用上，采取无偿或者有偿收回城镇“低效”利用和“僵尸企业”利用的工业用地，统一纳入政府储备库，重新确定开发使用者，用于新建设项目用地。“空心村”改造，几个小规模分散的农村集体经济组织村宅合并建设向“上空间”发展，限制随着人口的增长农村宅基地的建设规模扩大占用农用地造成耕地面积的减少。由于改革开放后农业经济的多样化发展，现有的宅基地制度需要得到进一步的完善，农村宅基地制度改革试点已在各省市区推行。

四、严格保护农村生态环境和严格坚持生态保护下的土地复垦和土地整治整理制度

习总书记提出：“让良好的生态环境成为人民生活质量的增长点”，良好的生态环境，能让人心情愉悦，身体康健。《全国国土规划纲要2016-2030》提出了构建耕地、林草、水系、绿带生态保护域，设置“生态线”，划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积，将用途管制扩大到所有自然生态空间，拟建成“天蓝，水清，地绿”的国土美丽家园。中华人民共和国《环境保护法》第13条规定县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接，其主题精神已在《纲要》中充分体现，严格保护生态环境的理念已在人民心中根深蒂固。中华人民共和国《土地复垦条例》第16条规定土地复垦义务人应当建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土地及地下水，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，建立土地复垦监测制度，加强对土地复垦情况的监督检查，规范了土地复垦活动，加强了土地复垦管理。

五、适应新时代发展要求，新农村土地政策的探究展望及其创新改革建议

1. 我国的耕地保护形式依然严峻，据第二次全国土地调查的耕地质量成果显示，2009-2013年耕地增减情况是耕地减少面积大于耕地占补面积。我国耕地后备资源有限，开发复垦的耕地不能使现有耕地面积增加，而只是对原有面积的补偿，而随着经济的发展，房地产开发市场规模的扩大，大型交通、水利、能源等基础设施的完善，无能规避占用耕地建设的风险，因此，城市新工业建设用地应尽量占用城镇原有的“空闲地”、“低效用地”、和闲置土地，各级政府应当做好“闲置”、“空闲”的低效利用土地的收回和处置工作，建立耕地占用档案和收回土地储备利用档案（这项工作很重要）。强化耕地保护执法监察，充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，实现“天上看，地上查，网上管，群众报”违法行为发现机制，对耕地进行全天候、全覆盖监测；进一步加强耕地保护督查，对违法违规事件及时限期整改。

2. 生态环境污染应提前预防，严禁重污染物的排放，而不是允许重污染物排放，而限定排放标准。重污染物严重威胁人民身体健康，一旦对环境造成污染便不可逆转。所以工业项目和矿产资源开发等建设项目在申请用地建设审批时，应对其项目拟建成后对生态环境的影响做综合评价，对于那些严重污染和严重损坏生态环境的建设项目严禁审批通过项目报批，严禁批准提供项目开发用地。

3. 土地复垦义务人违法法律规定未完成复垦义务的，不能一罚了之，如《土地复垦条例》第39条，对土地复垦义务人“责令限期改正及逾期不改正”的处罚，按照应当进行表土层剥离土地面积处每公顷1万元的罚款的规定，罚款是用于哪个单位继续履行复垦义务？还是有复垦义务人继续履行复垦义务？应将复垦义务追究到底。

4. 随着农村住房市场的兴起，在农村集体内部发生了通过有偿方式进行房产交易的行为，其次是在城市与农村之间通过有偿方式进行房产交易的行为，包括以“农家乐”、“观光农业”、“度假住所”等名目以短期租赁或长期租赁形式使用住宅用地，已经超出农民基本保障住宅宅基地的用地范畴了，农村宅基地的使用应当从无偿使用向有偿使用转变，农村宅基地使用制度有待完善。

因此，可依法盘活农村建设用地，用于发展养老服务、发展观光旅游、发展流通，运行农村新兴产业依法使用集体建设用地，应将农村宅基地分类定级，确定有偿和无偿应用的标准；制定农村集体经济组织宅基地分配方案和增值收益方案，确定宅基地有偿使用费的起征标准；制定农村集体经济组织的宅基地无偿退出和有偿退出办法，对符合有偿使用费收取标准的住户收取相应费用，对有偿退出宅基地的村民按标准进行补偿。

参考文献：

[1]我国农村建设用地流转若干模式比较研究——基于农民土地权益保护的视角[J].魏东霞.农村经济与科技，2011（06）.

[2]集体建设用地政策演进与农民土地权益保护[J].陈玲芳.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2011（03）.

[3]城乡统筹发展中农地产权正义与农民土地权益保护[J].杜明義.现代经济探讨，2011（06）.

（作者单位：枣庄市国土资源局）