精准扶贫机制实施的政策和实践困境剖析

宋慧杰

摘要：随着我国对农村经济的重视度加大，政策性的改变发挥了不可估量的作用。扶贫机制的精准化落实改变了原有的扶贫瞄准机制，从传统的县级扶贫逐步转变为户级、村级扶贫，同时实现了下沉式的瞄准单元扶贫。虽然从理论角度考虑扶贫政策的落实大大提升扶贫资源的利用率，但是在实际角度考虑，其仍受政策的挑战与现实的考验。精准扶贫仍然面临着农户思想难转变、技术窘境、与乡村治理有冲突、政策制度有缺陷等方面的困境。实践中的精准扶贫机制落实必须要综合考虑人力因素、资金因素、技术因素、政治因素与组织因素，同时兼顾各个群体之间的利益。文章以此为基础，以扶贫预算为依据探讨精准扶贫机制现实困境，有针对性的提出解决意见，希望在实践中有推动意义。

关键词：扶贫机制；精准扶贫；政策落实；现实困境

一、扶贫政策发展史

自二十世纪八十年代 以来，我国开始实施扶贫发展战略。纵观其改革的历史，我国的扶贫政策尤其是扶贫瞄准机制一直不断调整。最开始我国扶贫机制瞄准的载体是县级扶贫，共覆盖大约70%以上的农村贫困人口590多个贫困县。综合当时的国家情况分析，以贫困人口的分布情况结合政府管理成本，在现实生活中贫困人口以县域经济为依托是最佳的脱贫选择。但县域经济的精准扶贫机制日渐暴露弊端，如主观因素的影响使得确立脱贫县出现了漏洞，扶贫资金的落实受到了干扰难以实现扶贫资金真正帮助贫困人员，扶贫资金过于分散，扶贫资金精准性较差。而到了2001年县域扶贫政策只能帮助到60%左右的贫困人员，使得近一半贫困户难以享受政府的帮助，相关政策出现了严重失真性。

2001年，精准扶贫机制逐渐转变为“扶贫要到村到户”改善扶贫落户到人头上减少非扶贫人口对扶贫金的使用，贫困村覆盖了大部分的贫困人口，扶贫到村的升级在一定程度上增加了扶贫的精准度。据相关调查显示，制度上贫困村制度式的划分却使得一些真正贫困的村户被排挤；相关对于县级瞄准错误率反而升高 ，即使是准确的划分了贫困村也不能真正的将贫困资金完全落实到贫困人员手中；有部分资料显示，我国扶贫资金对贫困户的覆盖率明显低于对中等户、富裕户的覆盖率，致使扶贫不准。因此有学者认为即使有农村低保政策但是扶贫政策的不精准性仍导致我国贫困人口难以减少。两种贫困瞄准方式贫困型县域和贫困村式资金辅助都属于区域性瞄准，然而在我国贫困县与贫困村中大部分并不是贫困人员，因此即使扶贫也难以实现精准到户。

为了改善扶贫的精准效果，自2005年开始实行建档立卡落实，国家逐步实施农户瞄准。2014年之后政府要求做到精准识别贫困农户、帮助与管理贫困户、加强落实考核工作等。至今为止，我国已经逐步建立起了分级别式的扶贫帮助，主要分为县、村和户的三级制扶贫瞄准机制。 然而扶贫精准度的上升也增加了管理的成本尤其是村级区域瞄准与户级瞄准。与此同时，不论何种机制都面临多方面的挑战，如社会舆论的误解、信息资源有误、方法机制有误等，综合有关数据表明扶贫瞄准的不得当有时带来的危害远远超过瞄准有误时。

本文以实际调研所获数据为基础，探讨了精准扶贫机制实施的政策和实践困境，分析精准扶贫难以实现最大收益的原因，希望针对性的改善策略对实践有推动意义。

二、精确扶贫机制在我国实施的困境

（一）精准扶贫中贫困用户识别难

识别谁为贫困农户是落实精准扶贫机制的基础。国家曾出台对应的法规与通知，要求正确识别贫困农户并建档立卡，但由于当时的资源有限因此即使建立了档案，也并未获取较多的扶助资源。随后国家又开展了两项制度，分别是扶贫开发与最低生活保障，再次強调了建档立卡的重要意义。随着发展，建档立卡、完善识别贫困农户机制成为精准扶贫的重中之重。

当前我国的主要识别依据是“依法定程序识别”，主要步骤为自主申报、村民互评、地方政府调查、多部门审核、张榜公示等。在实际操作中，主要面临着因乡镇分级分配致使部分农户产生抵触情绪、非贫困的识别标准降低、临界标准农户难以裁定等难题。

1. 分配法导致部分贫困户未纳入范围

目前，贫困区域及资源的划分主要是根据贫困户的规模与数量，大部分地区选择逐级分配指标来防止虚报、多报等现象的出现，具体方法为：先获取监测贫困人口的数据，省部门分解此数据将指标向下划分，而各下级相关部门则是以贫困线确定本区域贫困户的规模。如某地以人均1650元为划分标准，确定农村为30%总体贫困发生率；另一区域以1600元为划分标准 确定农村为20。2%总体贫困发生率。县级综合贫困线，贫困总体发生率确定，再向乡镇划分指标，再向行政村划分，最后再逐级上报并审核。

由此可见，划分贫困农户的重要人物就是村干部，村干部使用主要识别方法为将指标向村民小组分配，并由组长确定本组名单；或小组以村庄姓氏将指标向各家族分配，并逐步推选出来贫困农户；或有村干部或村民直接推选。这种选举方法，使得贫困农户难以真是的比较其经济状况，通常以人情远近确定，使得扶贫制度丧失可信性，也会使得部分农户未纳入贫困范围。

2. 纳入非贫困标准后难以确定贫困户

对于使用贫困线确定贫困人口规模的方法只适用于县区域性规模，但实践中各地对此方法的利用率并不高，主要由于管理成本过高。各地主要是以村干部推荐或村委会选举的方法进行贫困户确认。因此各地出现了一些较为固定化的选择模式，如家庭缺乏壮劳力、家庭成员有残疾、家庭有多个成员在同时上学等以劳动力和家庭负担多少来确定贫困户的标准，严重的影响了贫困户的正确确认。另外，影响贫困户确认的影响原因还包括：误解其他政策与扶贫政策之间需要鼓励性支持的原则，如部分地区为完成计划生育，给响应号召的农户按“贫困户”指标；给积极进行集体活动的农户以“贫困户”指标作为奖励；部分地区扶贫机制对“贫困户”有特定性要求；部分地区将道德标准纳入贫困户的划分标准等，虽然这些非成文性政策在实际中促进了农村的发展，但是非贫苦标准却降低了贫困户的识别准确性。

3. 难以确定“临界”农户

虽然政策和程序上有明确的贫困户确定标准，但是在操作过程中“临界”户却难以判断。

根据调查在有限区域内，最穷人口与最富人口均方便确认，但一般性贫困却难以认定。在部分地区，综合考察农户情况后，仍存在“贫困户”难以取舍的问题，部分地区不得不采用平均分配或轮流分配的方法来分配扶贫金，降低了扶贫实践中的精准度。

（二）乡镇的实际管理情况制约精准扶贫

目前，我国农村呈现出空心化、城镇化的状态，为精致扶贫带来限制。

1. 监督机制难以落实

在各地区开展建档立卡制度时，通常以张榜公示作为贫困户的监督机制。而当前乡镇中，经济观念使得村民代表大会难以召开，并且空心化的农村人员流失也使得监督机制缺少代表，并且参与人员缺乏广泛性，严重影响对扶贫资源的公平分配。同时使得监督机制丧失其权利作用，村委会和留村代表权力过强，致使扶贫分配会出现不公。此外，空心化，导致部分贫困户难以了解扶贫金的信息难以按规定完成扶贫资格审核。大量的人员外流也使得落户机制难以开展与监督，如部分地区虽有到户养殖的扶持，但由于缺乏劳动力，使得项目难以实践。

2. 干部老龄化与工作复杂化阻碍扶贫

乡村两级在实践中为主要的到户项目执行者。但当前乡村工作人员的素质却有待提升，升职成为工作的主要动力，使得部分乡村干部难以胜任乡村工作，因此与复杂的农村工作发生冲突。部分贫困村的村干部工资收入较低，村委会可支配资金较少，但却承担较多的管理任务，各种项目支出较大，然而上报批准获取活动金时间长，程序复杂，最终难以落实，导致部分扶贫项目金并未到户而是作为活动的使用金。此外部分精英干部的流失，使得村委干部趋于老龄化，乡村治理能力下降，也制约了精准扶贫。

（三）传统贫困观念干扰扶贫落实

对社会观念与舆论进行研究，文化也会对精准扶贫造成影响，如贫苦人群的污名化使得部分贫困户主动放弃应享受的帮助；反向激励使得不贫困人群不惜造假来争取扶贫名额，从而降低脱贫的自主积极性。如在实践中部分农村地区贫困户并不了解贫困户的标准，部分贫困地区贫困户却激烈的竞争名额等。部分地区的平均分配思想也制约了精准扶贫的开展。

此外，贫困户扶持政策的附带鼓励措施也吸引了非贫困户对扶贫的竞争，造成了群体的分化性，使得贫困人口结构被打破，村庄间的名额争夺矛盾也日益凸显。

在扶贫政策落实的时候存在的矛盾包括：农户争夺贫困户名额发生冲突；农户与村干部之间矛盾不断；农户主动实施自我救治的意愿降低，过分的依赖扶贫政策；越来越多的鼓励政策使得扶贫成本无形增加。

（四）扶贫机制自身缺陷影响精准扶贫

扶贫机制本身蕴含着缺陷，需要对应的辅助机制进行配合，如资金使用登记，绩效考核制度等。但过高的工作期待与严苛的专款专用要求等，都使瞄准机制出现失误，此外动态的管理机制也会增加管理的成本。诸多制度本身的缺陷降低了扶贫的精准性。

1. 考核制度的不合理

各级领导者对于扶贫制度执行的状况，已经扶贫瞄准的情况使用短期的效益进行评判。

政府普遍愿意为提高政绩形成工作示范点，为了让有限的扶贫资源收获最大效益，经济与发展成为选择示范点的前提，并且示范点的扶贫资源比一般贫困点更多，而担心业绩不合格的心理，使得村干部确定贫困户时，考虑农户的综合因素较少，而过多考虑了经济因素，丧失了扶贫机制的本身扶贫性。在部分地区维稳成为干部为维持政绩追求的目标，认为无人闹事则为有收获，使得部分贫困户指标不得不划分给“闹事”农户。

2. 专项政策不能满足农户的实际需求

对于扶贫资金通常选用实物发放，虽然部分程度上可以避免资金出现挪用的问题，但却忽略了农户与市场的实际需求。另外，扶持资金与实际成本存在差异，无形中加大了贫困户的负担，尤其是债务危机。

三、完善抚贫机制

第一，加强识别机制的建立，以多角度识别系统完善对贫困户的识别，如综合评级农户的经济、劳动力、消费、教育等多方面的内容，完善建档立卡制度的综合性，较少或避免固定政策与实际实施中的脱节，保证专款专用。

第二，完善扶贫考核制度，综合贫困线。农户的收入和消费情况建立初步的贫困户确定，并以教育，资产等内容进行考核制度的完善，并且随时对扶贫制度与实际实施中的差异为依据进行微调。

第三，改善资金管理制度，探索收益制度。对地方政府给予更大的扶貧资金使用权与自主权，弥补政府政策中资金的缺乏针对性的问题，使得资金落户更为精准。拓展综合性扶贫政策，加强农户的思想教育，增加农户的自主进步性，激发创造性，改善根本上的贫困。

四、结论

精准扶贫机制是理论与实践结合的产物，随着国家对农民民生等问题的关注，扶贫政策越来越完善。精准扶贫不仅是扶贫正车的原则也是其追求的目标之一，但是在实践践行中，仍然存在许多落实到户的困境，主要体现在政策与实践两方面。因此，对于提示扶贫制度的精准性不仅要结合实际情况，还需要政策上的不断调整。希望本文提出的完善措施对实践有推动意义。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）