内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革试点调查报告：以鄂托克前旗为例

内蒙古社会科学院牧区发展研究所课题组

摘 要：本文通过鄂尔多斯市鄂托克前旗草牧场“三权分置”改革试点工作的实地调查，介绍当地实践经验和具体做法的基础上，分析草牧场经营权抵押权属复杂价值评估难、抵押贷款处置变现难、贷款用途难以限定，以及草牧场流转仍处于自发和随意状态等问题，试图从完善“三权分置”改革配套机制、健全抵押风险防范机制，及建立草牧场经营权转让市场等角度，提出了进一步推进牧区草牧場“三权分置”改革试点的对策建议。

关键词：牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查 鄂托克前旗

一、鄂托克前旗调研基本信息

鄂托克前旗位于内蒙古自治区鄂尔多斯市西南部，处于内蒙古、陕西、宁夏三省区交界处，土地总面积12180平方公里，全旗辖4个镇，68个嘎查村。2016年总人口为7.96万人。其中蒙古族人口约占总人口的31%，是一个以蒙古族为主体，汉族占多数的少数民族地区，是内蒙古33个牧业旗之一。2016年5月，鄂托克前旗成为全国首家草原确权“三权分置”试点嘎查，并以哈日根图嘎查为试点深入推进改革工作。2017年7月，课题组赴该旗就有关牧区草牧场“三权分置”改革问题进行实地调研。课题组以哈日根图嘎查为重点，以随机抽样的方式走访23户牧民，进行问卷调查及专题访谈（访谈牧户基本情况见下表）。

二、 鄂托克前旗草牧场“三权分置”改革基本情况

2015年，鄂托克前旗在全面完成草原承包经营权确权登记工作的基础上，以哈日根图嘎查为试点，先行先试推进草原牧区“三权分置”改革。2016年5月，鄂托克前旗成为首家国家草原“三权分置”改革试点，在试点嘎查哈日根图颁发了第一批《草原所有权证》《草原承包权证》《草原经营权证》。随后，在全旗39个嘎查全面推开“三权分置”改革工作。据相关资料显示，截至2017年7月已完成39个嘎查、3952户农牧户、1166.04万亩草牧场的草原承包权证、经营权证发放工作，备案登记草原流转1.1万亩，已制定草原承包确权登记换证手续工作流程图、草原经营权流转程序图和草牧场经营权抵押流程图。鄂托克前旗不动产登记管理中心已正式运营，并已启动草牧场经营权抵押贷款。目前，该旗已配合金融机构为6户农牧户办理365万元草原经营权抵押贷款手续，进而为全面推行牧区草牧场“三权分置”改革提供了较好的做法和先行经验。

三、草牧场“三权分置”改革的主要做法和成效

（一）强化组织领导，确保草牧场“三权分置”改革有序推进

鄂托克前旗把草牧场“三权分置”改革作为全旗草原保护利用的重点，先后印发了《鄂托克前旗开展农村牧区草原三权分置工作方案（试行）》等指导性文件。在具体工作中，为有效化解和调处土地草牧场矛盾纠纷，成立了由法院、农牧、林业、信访等部门为成员的草牧场确权矛盾纠纷调处组，各镇也成立了相应的矛盾纠纷流动调处组妥善调处草牧场矛盾纠纷。同时成立了鄂托克前旗农村牧区土地承包仲裁委员会处理草牧场确权颁证过程中的边界及合同纠纷。

（二）强化阵地建设，打造优质服务平台

为了进一步强化草牧场“三权分置”改革的服务能力，鄂托克前建立了自治区首家旗县级数字草原信息中心，下设数据处理、草原监测、草原流转服务、档案管理、草原生态补奖审核和牧草分析试验六个服务平台。该平台能够提供便于草原确权与数据采集、协调金融机构办理经营权抵押贷款、做好草原流转后续管理等服务功能，既便于实践操作，又维护牧民的合法利益。

（三）规范流转程序，保障农牧民利益

为了进一步规范草原流转程序，完善草原流转体系，制定了由转让方申请、数字中心信息审核、征求嘎查村村民代表意见、镇人民政府签署审查意见、转让方缴纳共有人养老保险、旗行政主管部门签署审查意见、旗分管领导签署审批意见、草原行政管理部门出具流转草原经营权证书的四部分八个步骤的流转程序，有效保护农牧民利益。

（四）强化氛围营造，激发群众参与改革的积极性

鄂前旗利用微信公众平台、网络、集贸市场和农牧民培训等途径，加大对各级党政机关及广大农牧民的政策宣传，使广大农牧民群众充分认识到开展草原确权承包工作的必要性，激发广大农牧民群众积极参与到该项改革工作中。同时制定出台了《鄂托克前旗关于推进土地草原规模化经营的实施方案》等规范性文件，鼓励农牧民向龙头企业、家庭农场、专业大户和农牧民专业合作组织合法有序流转草牧场。

（五）创新多种方式，推进草牧场“三权分置”试点工作

鄂托克前旗把放活草牧场经营权作为草牧场“三权分置”改革创新工作的侧重点，不断探索多机制下“三权分置”改革的实现方式。如把财务、金融运行状况良好的地区作为开展草牧场承包经营权担保、抵押的试点；把草牧场流转程序标准规范、规模效益突出的地区作为开拓土地托管、股份合作的试点；把草牧场承包关系稳定、产权明晰的地区，作为开展互换并地、有偿退出的试点等。

四、推进草牧场“三权分置”改革中面临的问题

（一）部分草牧场确权承包仍有争议

处理和理顺因流转导致发生变化的草牧场权属关系是草牧场“三权分置”改革中最棘手的问题。部分牧民流转草牧场时，把承包权和经营权一并转让，于是其签订的草牧场流转合同是否也应受到新规约束或保护，需要进一步明确。另外，草牧场面积不符、界线不清等争议纠纷仍较突出，影响草牧场确权工作顺利进行。目前，哈日根图嘎查仍有9户牧民存在草牧场纠纷。

（二）牧民对草牧场“三权分置”改革了解不深

在课题组所走访的样本户中，多数牧民对草牧场“三权分置”改革知之不多，虽然承包草场已确权认定，并颁发了新的草原承包权证、草原经营权证，但很多人并不很清楚“三权”的含义，也不了解所有权与承包权、经营权的区别，将三权混为一谈。即使政府相关部门不断宣传牧区草牧场“三权分置”新政，牧民只是模糊地觉得自己享有的权利更多了一点而已，却对草牧场承包权、经营权缺乏清晰的认识。

（三）草牧场流转仍处于自发和随意状态

通过调研发现，牧民之间的草牧场流转仍具有很大的随意性和自发性，流转率偏低，并以亲朋好友之间的内部流转为主，多商定口头协议，以短期流转为主。即使签订了流转合同，也不规范，缺乏必要的内容。而且缺乏对草牧场流转信息平台的应用，草牧场流转双方缺乏及时有效的信息沟通，造成草牧场流转不畅，不利于农牧业规模化发展。

（四）草牧场经营权抵押权属复杂、价值评估难

草牧场经营权的抵押融资额度取决于价值评估大小，然而其价值评估体系的实践操作十分困难。客观上受区位、土壤、水源、地形地貌等自然条件以及牧（饲）草种类不同，草牧场价值存在差异，客观、准确评估其价值不易。而主观因草牧场流转形式、期限、流转金交付方式的差异也增加了评估难度。同时，因草牧场经营权评估具有一定的公益性质，多数专业评估机构和人员都不愿意进入该领域，牧民则认为评估费用较高，进而影响通过评估获取抵押贷款的积极性。

（五）草牧场经营权抵押贷款处置变现难、贷款用途难以限定

草牧场抵押到期不能还贷时，如何处置变现抵押物也是实践操作中的一大难题。目前金融机构对土地草牧场经营权抵押并没有很高的参与积极性。另外，草牧场经营权抵押制度的初衷，是解决承包户畜牧业生产经营中资金短缺问题。但在现实生活中，牧户很可能会因为非生产性应急需要（如上学、治病、还款等），将草牧场经营权施行抵押贷款。当到期无能力还款时，很容易引发高利贷倒贷和借贷。虽然这种抵押权实现具有偶然性，但承包草场抵押的潜在风险仍然存在。

五、推进草牧场“三权分置”改革的对策建议

草牧场“三权分置”改革要通过稳定承包权、放活经营权，实现农牧业的规模经营。而要放活草牧场经营权，必须理顺承包权与经营权的权利关系、草牧场流转方式对抵押的影响及抵押风险等困境，保障广大农牧民的合法权益。

（一）加强对草牧场“三权分置”改革的宣传引导工作

草牧场“三权分置”改革关系到草原牧区、牧民切身利益取向，因此不仅是执行改革任务的各职能部门，更重要的是让广大基层干部群众都要切实了解改革精神，充分利用广播、电视、网络、报刊等多种媒体，通过解说身边典型事例、发放相关宣传材料等多种形式宣传草牧场“三权分置”改革的目的、意义及相关知识，提升干部群众对“三权分置”改革的正确认识。

（二）加强政府服务职能，依法维护牧民的草牧场流转权益

尽快全面完成草牧场的确权登记，明确牧民在草牧场流转中的主体地位和相关权益。建立旗、苏木、嘎查三级草牧场流转管理机构，并建立健全草牧场流转的法律法规和实施细则，从制度和政策上引导草牧场合理健康流转。对流转后草牧场的生态状况进行动态监测，坚持草牧场利用与保护并重的原则。同时，必须约束地方政府的政绩冲动，充分尊重牧民的意愿，不能搞行政命令强迫式流转。

（三）完善“三权分置”改革配套机制，实现经营权的抵押权能

建立草牧场经营权价值评估的专业机构，以专业机构和人员进行经营权价值计量，并进行综合的技术评估和定价。同时，确定草牧场经营权抵押偿还顺序。经营权作为次生性用益物权，具有物权的占有、使用、受益等权能，在经营权抵押偿还时，应将其各项权能的偿还顺序确定为收益权、使用权、占有权，缓解经营权的变现困难。如，金融机构优先收取草牧场上的牲畜或打草场上的饲料的收益权，若还不能抵偿，再依次取得草牧场经营权的使用权、占有权。

（四）建立完善草牧场经营权流转抵押的风险防范机制

一要建立健全高效便捷的监管体系。规范草牧场经营权流转程序，对草牧场经营权流转价格、期限、规模、用途严格监管，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁草牧场上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、全程监管等制度，在具体操作中要加强甄别和警惕，做出明确的判断。三要严格把关融资资格，防止利用草牧场经营权进行投机套利。四要構建草牧场经营权抵押担保及补偿机制，分散贷款风险。

（五）建立健全草牧场经营权流转市场

建立健全草牧场经营权流转市场是实现草牧场“三权分置”改革的重要机制，是放活草牧场经营权的制度保障。在国家层面上创建草牧场经营权流转信息平台，建立全国性交易市场或区域性交易市场，交易双方以自愿、合法、有偿、等价为原则转让草牧场经营权，规范交易草牧场的管理制度，实行登记注册、动态检测、适时介入等。同时，积极探索草牧场承包权退出机制，为现代家庭牧场或合作经济组织发展提供体制机制保障。

参考文献：

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[3]王巧丽.“两权”抵押贷款试点下内蒙古草牧场质押贷款业务的难点和问题[J].华北金融，2016，（10）.

[4]鄂托克前旗草牧场“三权分置”纪实[EB/OL].http：//www.nmagri.gov.cn/zxq/msxxlb/eeds/686492.shtml，2017-7-12.

[5]鄂托克前旗五措并举，全力推进草牧场流转平台建设[EB/OL]. http：//www.nmagri.gov.cn/zxq/msxxlb/eeds/623111.shtml，2016-11-7.

责任编辑：张莉莉