人工智能背景下促进流动人口公共服务精准化的财政政策研究*

韩 健，程宇丹

(1.北京大学 光华管理学院,北京 100871；2.中国国际经济咨询有限公司,北京 100004; 3.重庆工商大学 财政金融学院,重庆 400067;4.中央财经大学 统计与数学学院,北京 100081)

党的十九大报告指出人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为我国当前社会的主要矛盾，这种主要矛盾的变化要求政府的财政政策目标必须实现由公共服务均等化向公共服务精准化转变。与此同时，随着大数据、云计算技术的日趋成熟，人工智能再次成为学界、业界关注的热门话题，政府的管理者也迫切希望可以借用人工智能的手段，更加精准地给居民提供各取所需的公共服务，以适应社会变化。从理论上说，人工智能的技术手段可以提高人们解决复杂事物的能力，更好地应对不同人群的差异化需求，是对人类改造世界能力的拓展。然而，流动人口由于其较强的流动性，再加上中国特有的户籍制度，使得流动人口的公共服务供给成为政府最为复杂的工作之一，实践中借助人工智能手段未完成既定财政政策目标的事情屡见不鲜，甚至还会出现严重的偏差。

由此可见，人工智能在流动人口公共服务精准领域的应用有别于在政府采购等电子政务中的使用，表现出更加复杂、动态的特点。因此，有必要在深入分析当前流动人口现状、厘清流动人口公共服务新特征的基础上，提出如何利用人工智能手段促进“精准化”服务的具体对策，以实现人工智能手段与财政政策目标的有效联动。

一、流动人口和我国流动人口的新特征

(一)流动人口的概念界定

按联合国国际人口学会的定义，流动人口是指因为某种原因在不同地理空间移动的人口；此概念同迁移人口一致，迁移人口的户籍、生活居住地等随人口的迁移路线发生改变。但在户籍制度这一特有的国情前提下，我国所界定的流动人口同国外有着非常明显的不同。在我国，虽然流动人口的居住地发生了变化，但其户籍还保留在原籍，而迁徙人口不论自身的居住地还是其对应的户籍均发生了变化。因此，我们通常所说的流动人口是狭义的，是根据我们特有的国情所定义的，属于一个中国化的概念。本文把流动人口的概念界定为：超出某个时间长度和地理空间范畴，户籍没有随居住地改变而变化的人口。

(二)我国流动人口的新特征

据《中国流动人口发展报告》(2017)数据显示，当前我国流动人口数量已达到2.45亿。受地区经济、社会政策、自身年纪、家庭结构等因素的影响，人口的流动性十分复杂，向经济发达地区、中心城市流动与返乡就业、流向乡镇企业交织在一起[1]。具体来说，目前我国的流动人口自身存在诸多特殊性，主要体现在四个方面：一是人口和民族的构成复杂，人口基数大，成分复杂；二是居住点分布呈现点多面广的趋势；三是文化层次参差不齐，其中文化程度不高者占很大比例；四是流动人口从事的职业种类复杂，收入多样差异[2]。此外，流动模式伴随着家庭成员共同外出(或分批流出)人数比例的不断增加，逐渐从单人流动转变为家庭流动，不再是20世纪90年代主要表现为从农村流向城市、以男性单人外出务工为主的特点。流动人口的上述特征使其和人才跨区域的流动不一样，他们的居住和工作条件往往较差。因此，流动人口对政府提供的避孕节育、妇儿保健、计划免疫、传染病防治等基础公共服务的需求更加迫切。流动人口中家庭化的迁徙者更易成为流入地的稳定居住者和就业者，他们对公共服务质量的需求往往比他们的父辈更高。除此之外，目前阶段乡镇企业成为流动人口的新聚集地，城市和乡镇这两个不同的聚居地因为自身的生活特点导致流动人口对于公共服务的需求不能完全等同。正是以上这些流动人口的特点和差异导致了公共服务在针对流动人口这一特殊群体时面临着异于常规公共服务的复杂局面。

流动人口既是公共产品和服务的间接提供者，又是公共产品和服务的消耗者。提供基本公共服务要花费成本，既要消耗土地、水、能源等自然资源，又要耗费公共交通、医疗卫生、教育、环境等社会资源。由于公共产品具有非竞争性和非排他性的特征，如果仅仅由市场提供，那么必然会出现“搭便车”“市场失灵”的低效率供给状态。公共产品的供给离不开政府的参与，应通过财政支出为公共产品买单再投入市场，以弥补市场的不足。由此可见，在公共产品和服务的提供方面，政府始终发挥着不可或缺的作用。与此同时，政府提供公共产品和服务的能力受自身以及外部因素的双重影响而存在差异。其中，自身因素主要包括政府的执政理念、管理制度与决策目标，外部因素主要是指资源的稀缺性、财政资金使用效率的高低、可持续增长的人口数量等。在诸多的外部因素中，人口数量指标是核心，一方面它是社会发展所需要的“人口红利”的供给源泉，促进人口流入地的经济发展，增加政府的财政收入；另一方面，它又会导致人口流入地公共资源短缺的后果，给公共服务系统造成冲击。一定时间空间范围内的资源总是稀缺的，如何最优化地配置资源，让相对有限的资源最大程度地满足人类需求，是社会管理和服务中迫切需要考虑的问题[3]。

二、流动人口公共服务智能化供给存在的新问题及原因

公共产品和服务供给不足、结构不合理的现象在我国一直存在。流动人口的家庭化，使其教育、医疗消费比例会随着家庭规模的扩大而增加。据《中国流动人口发展报告》(2017)的统计数据显示，截至2017年年底，我国人均医疗消费的中位数由一人户每年200元增加到每年500元。不仅如此，还因为基础公共服务供给主体单一、民间组织发展迟缓、政府监督机制不完善、城乡地区间供给不均衡等因素，财政支出效率低下和公共服务供给质量不高成为新的亟待解决的问题。虽然公共服务信息化、智能化的举措能够解决原有供给模式下公共服务供给不均衡、机制僵化的问题，也提升了公共服务的供给品质；但受智能化水平的局限，仍然存在恶意排挤竞争对手，产生忽略公共责任、贪污、不公正以及供应产品和服务质量不高等一系列问题。社会组织在提供公共服务时，也面临资金短缺、多头管理、审批繁多等阻碍[4]。另外，当公共服务面对流动人口这一特殊群体时，既要面对原有公共服务提供所面临的全部问题，同时还要面对因其流动性而增加的新的难题。

(一)流动人口公共服务供给主体间的协调不力

不同的供给主体有各自的偏好，目标往往存在差别，各个主体的功能不能形成一个有效的整体；加上各个主体内部职能部门的设置具有明显的分散化特征，缺乏协调沟通与有效合作；不同部门的智能化水平不一样，匹配程度也不一样。这些都使得流动人口公共服务供给处于供给质量低下、效率不高的状态，导致了与财政政策目标相背离的结果。

政府提供公共服务供给的职能部门存在重叠和错位的现象。与人口事物相关的政府职能部门很多，但是各个部门的职责分工不同，对流动人口管理的内容和重点也不相同。一方面，按照分工，各部门各司其职，各自为政；另一方面，由于流动人口公共服务供给的复杂性，单个部门的工作或多或少地会触及到其他部门领域，需要其他部门的合作配合。有的侧重某一专业服务领域，如教育、卫生、工商、社保、计划生育、公安(治安)、社会办(社区建设)；有的侧重某一人群，如残联、老龄委、妇联、农民工办；还有的点面都侧重，如综治委和计生委。综治委成立时有人口专项组统筹协调全市流动人口服务管理工作和人口动态管理体系；计生委也有统筹人口政策的职能，主要负责流动人口计划生育的信息共享、服务和管理。每个部门制定政策都围绕自身的工作目标和工作重点，出台的政策往往仅从本部门工作考虑，很难全面顾及。

目前，我国针对流动人口这一特殊群体实施公共产品和服务流入地供给的制度。通常在人口流入的地方，政府会采用大机构统筹与专业机构协调的混合方式，成立人口管理委员会，实施当地计生委领导，辖区各个街道、社区、村镇政府相关职能部门积极配合的管理模式。这种模式的优点是既可以发挥各个不同职能部门的功效，又可以在计生委协调下产生系统效应。然而在实际操作中，街道、社区、村镇政府由于受公安、民政等多部门领导，加上人员配置不足，使得提供公共服务产品和服务的政策很难落到实处。“协调不力”已经成为各地地方政府的普遍问题。多部门领导且多项工作同时开展，各有各的智能化信息交互平台，如果没有科学的安排，那么其结果一定是混乱的。现实中，重复供给、有效供给不足的现象始终存在。例如：在很多地方，对流动人口的社会救助，就没有一个部门明确对其负责。另外，在对流动人口提供公共服务产品和服务的时候还离不开流出地政府与流入地政府之间的跨区协调，但实际上多为地方政府间的自发行为，财政部主要协调财政支出资金的跨区域调配即转移支付，但是缺少专业化的协调地方政府间合作、提供公共服务产品和服务的机构，部门间合作行为的持续性不强。这些不足都影响了公共服务整体的实效性。

(二)流动人口公共服务供给需求识别具有随意性

目前，针对流动人口公共服务需求的调查主要基于简单的问卷、社区基层工作人员反馈，以及如教育、医疗等不同领域、不同职能部门之间现状的汇总。在这个过程中，受区域差异、行业差异的影响，公共服务智能化并没有发挥其应有的水平，服务供给与需求不相匹配，一方面，供给过剩，提供了不必要的服务，出现资源闲置；另一方面，又出现了供给不足的局面[5]。

另外，流动人口缺少向政府求助的思维惯性。尤其是农民工，他们第一时间想到的救助对象往往是亲朋好友，这使得政府不能及时获知流动人口需求的具体内容，也增加了政府的调研成本。主要体现在：一是就业信息支持与创业资金支持缺失[6]；二是公共卫生服务经费有限，部分免费卫生服务项目供不应求；三是随迁子女服务难以享受廉价、优质的教育服务；四是特殊饮食供给需求仍待满足，例如针对流动人口中少数民族这一群体的特殊需要；五是日常公共文化服务的吸引力不强。显然，目前的智能化、信息化手段并不能够解决上述问题。

(三)流动人口公共服务的效果评价缺乏量化标准

公共服务供给包含卫生医疗、就业、教育等诸多内容，不同地区的传统文化、民俗的不同也会对人们的需求产生影响，但实际中公共服务产品和服务提供好坏的标准没有被明确建立起来，在这样一个模糊的框架下提供公共服务产品和服务，不仅效率低下，而且对政府的公职人员也缺乏激励机制。实践调查中发现对流动人口的公共服务缺乏标准化和量化，主要体现为专职服务人员岗位职责缺乏标准化，服务水平缺乏量化。公共服务的供给要明确服务人员在公共服务中所要承担的具体责任，也应该对服务需提供的内容设置较为具体的量化标准。量化标准的缺失严重影响了人工智能在实际应用中的效果。

三、人工智能与公共服务精准联动的建议

2013年11月，中共中央总书记习近平在湘西考察时首次提出“精准扶贫”，“精准”成为学界和业界共同关注的焦点。将“精准化”这一概念具体应用到流动人口公共服务中，是“精准扶贫”思想的具体实践体现[7]。

(一)强化人工智能在公共服务领域的精准应用

从原理上说，人工智能可以调用事先储存了海量数据的基础层部分，通过“机器学习”，实现其在各个领域中的功能。人工智能技术的大数据分析功能、非结构化数据处理功能以及推断和演绎问题的能力都是传统人工或是其他技术无法替代的，推进人工智能的研发与应用是历史的必然。结合我国流动人口公共服务的现状，强化人工智能在公共服务领域的精准应用，可从以下三个方面着手。

一是流动人口公共服务精准化的供给侧。首先，政府公共部门应积极适应需求端的个性化和多样化特点，提高公共服务的水平和质量。通过建立健全政府信息平台，实现人工智能与云计算、大数据处理分析功能的联动，有效促进公共服务和产品的精准化供给。其次，精准化的公共供给不仅包括产品和服务本身，而且包含保障精准公共服务有效供给的具体制度和法律条文。要充分发挥人工智能的机器学习功能，及时更新、辨识信息，解决信息不对称的问题和法律盲点。再次，公共服务供给精准化的要义在于供给要与需求相耦合，通过人工智能的数据处理能力，有效增强供给侧与需求侧的联动，实现信息数据跨地区、部门的动态共享，为流动人口的公共服务精准化提供技术支持。最后，公共服务的有效供给还依赖于一系列相关制度及流程的精巧安排和精细设计。因此，应依托人工智能技术，纠正过去长期存在的协作不畅等缺点，在制度、政策执行、协同机制、服务对象、测量结果这五个方面精准调配，实现有限资源的优化配置。

二是流动人口公共服务精准化的需求侧。一方面，政府要不断发挥人工智能的数据挖掘功能，探索流动人口潜在的公共产品与服务的新需求，借助人工智能技术实现公共服务供给模式的全方位变革，在智能化的过程中，改变过去自上而下、被动的需求统计模式；另一方面，政府可以建立电子政务交互机制，实现公共服务的自助获取。通过推广政务互动平台的方式，使得流动人口能主动向政府相关职能部门表达诉求。在宣传国家公共服务制度政策的同时，大力推广人工智能技术，让越来越多的人可以掌握并且使用它，真正感受到人工智能带来的便利，逐渐习惯主动通过交互平台了解政府所提供的公共服务的内容，反映服务的质量情况，实现流动人口公共产品和服务的空间精准。

三是流动人口公共服务精准化的标准化。要把握公共服务的匹配性，制定动态量化标准测评工作的进展情况。基于现代经济学理论，无论生产函数的技术是哈罗德中性还是索罗中性，技术都会通过加倍的劳动力要素或者加倍的资本要素提高最终生产的产出。因此，要把人工智能技术与劳动技能、资本状况相联系，构建更加完备的决策系统。人工智能在一定程度上把人从劳动中解放出来，帮助人们更加理性地进行科学决策。但现代社会管理的客体复杂且动态，这使得决策的目标也在不断调整变化。与此同时，还应把人工智能技术与经济环境、公共需求的变动相联系，实现公共服务的精准化。通过人工智能与政务交互平台信息的有效联动，大力发展人工智能的动态监控技术，随时调整并更新公共服务精准化的提供标准，彻底改变过去公共服务供给单一化、同质化的状况，解决人民群众日益增长的美好生活需要和公共服务发展不平衡不充分的矛盾。

(二)实现人工智能手段与财政政策目标的动态统一

目前，关于公共服务精准化的研究主要基于应用经济学的视角，在政策建议方面也只是提出应加强信息系统开发和大数据运用，并没有对这些技术手段本身进行分析。而流动人口自身特点及公共服务供给的复杂性以及我国户籍制度等特殊的国情，使得照搬西方经济学中的福利经济理论这一做法难有实效。为了在实践中彰显“经济正义”[8]，还需要以当代中国马克思主义作为指导，在流动人口公共服务现状分析的基础上，深入分析问题背后的矛盾，实现人工智能与公共服务精准化有效联动的财政政策目标。

一是要始终坚持人的社会实践主体地位。从价值属性的角度看，人工智能技术始终是人类认识世界、改造世界的手段和工具，它通过对人们思想的创造性模拟，探索信息的改变机制，成功地代替了很多领域中的人的劳动。它不仅让人们从复杂繁重的工作中解放出来，而且使人们不再直接从事高危的工作，有效降低了社会必要劳动时间，促进实践主体不断开拓新的劳动领域和自我完善。人工智能作为认识、改造世界方式的一种新的技术手段，不是对人这个实践主体地位的否定，而是从发展的角度验证了人类本身的实践主体地位。各式各样的智能化产品把人类的物质精神需求与现有的科学技术水平联系起来，是人类实践活动的产物，人工智能的研究、生产以及运营，都是人作为实践主体主导下的结果。

二是要避免“数字鸿沟”导致社会发展产生新的不平衡问题。人工智能在20世纪八九十年代就被提出，近年来在全球范围内再次成为焦点，最重要的原因之一在于云计算、大数据技术发展的日益成熟。因此，不同国家或地区之间的科学技术水平差距必然会导致人工智能及其应用水平的差距，产生新的社会发展不平衡问题。另外，人工智能技术开发需要成本，必然产生使用费用，富裕的人可以更多地享有人工智能技术带来的便利，人工智能技术的使用成本在客观上会成为一般劳动者共享技术成果的阻碍，加大贫富差距。

三是探索建立供需联动、功能完善、权责分明的多元公共服务供给体系。人工智能改变了社会必要劳动时间的长短，但没有改变劳动时间在不同人群之间的分配以及社会收入分配结构。换句话说，虽然人工智能技术在形式上用智能机器人承担了人们的劳动，但在实质上没有改变资本家对劳动人民的剥削本质，劳动者所能够享有由人工智能技术革命所产生的经济红利十分有限。要实现公共服务的精准化服务，除了要加强制度和理论的精准化设计外，更应该引入人文关怀，树立科学的世界观、人生观和价值观。如果一味地强调形式主义的科学决策，机械使用人工智能技术，很容易出现过程正确、结论错误的状况。政府精准化过程中出现的“过制度化”反而会导致公共服务的失准。

四是建立科学的价值取向，树立新时代的道德标杆。第一，要注意对大数据整合之后隐私信息的保护。某些碎片的信息看似无关紧要，一旦整合在一起，可能会形成重要的隐私信息。虽然完整、精确的数字化信息可以更好地实现精准供给，但是被泄露或非法使用后，也会造成极为严重的后果。第二，要注意防范网络中不良行为对人们潜移默化的影响。出于盈利目的需要，某些商家不顾及正确的价值取向，“杀人游戏”“色情主播”等现象在网络上层出不穷。著名科学家霍金也明确指出，在未来的超人工智能时代，独立模式的人工智能具有开放性，人类将无法控制其行为。长此以往，必然会影响人们的心智，影响到公共服务需求的科学表达和智能化精准服务的财政政策目标。第三，实施提高新技能的财政政策，促进再就业。随着大量人工被人工智能所替代，结构性失业的浪潮将随之到来。这既是一个经济问题，也是一个社会问题，只有优化传统产业工人的综合素质和业务水平，才能从根本上解决“边缘化”问题，促进流动人口公共服务的精准化。