治理民主:改革开放以来民主实践的探索与经验*

魏 艳,宋玉波

(1.重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074；2.西南政法大学 民族政治研究院，重庆 401120)

民主是人类共同价值之一，但是走向民主的道路和践行民主的模式却多种多样。西方“自由民主”在人类政治文明进步中虽然功不可没，但并不适合所有的国家和民族。“治理民主”作为一种复合式民主实践形式，既是中国学者反思西方自由民主之后的一种新的理论探索，也是中国改革开放以来不断走向民主化的一种实践尝试。虽然学界对“治理民主”的内涵如何界定尚存争议，但是治理民主以其更确定的规范、更多元的主体和更宽泛的实践，追求更加协同、更加有效的治理赢得了人们的一致肯定。因此，治理民主既是一种民主的实践形式，也体现了共同的人类价值追求。改革开放以来，中国在“人民主权”民主理念引导下，立足国情，批判借鉴西方民主模式，将民主的实现与有效治理相结合，通过政治民主社会化，丰富了“人民主权”内涵，创新了“人民主权”的实现形式，拓展了“人民主权”的实践领域，为治理民主理论的产生培植了沃土，提供了丰富素材。回溯改革开放以来中国以治理民主为导向的民主化历程，总结改革经验，对于进一步丰富和完善治理民主理论、促进治理民主实践尤为重要。

一、治理民主的内涵及价值

治理和民主的理论与实践都根植、发展于西方。“治理民主”则是中国的概念，是中国学者对西方民主模式在一些国家移植、尝试失效甚至失败的反思的结果，也是对中国改革开放以来民主实践的归纳总结与理论提升。2011年，王浦劬教授在对中国行政信访制度政治属性进行解读时首次提出“治理民主”概念，认为治理民主是“以执政民主和行政民主的有机结合，贯彻回应性、协商性、协调性、共识性和责任性原则，采取如下方式来实现公民政治权利主张和要求的，即公民对执政党和政府工作积极献计献策，参与和影响执政党和政府的治理和行政过程，影响相关政策方针制定和调整，监督、约束甚至纠正公职人员行为方式和内容”[1]89-90。虽然王浦劬教授并没有对治理民主概念和属性进行系统全面阐释，但其对信访制度的政治属性、过程和价值的解读，蕴含着对治理民主价值、运行机制和行为主体的界定。此后，何显明教授对治理民主进行了系统阐释，将以“‘多中心’治道为代表的治理理论所蕴涵的超越传统民主形式、推动整个公共事务治理模式民主化变革的相关理论和实践概括为治理民主”[2]157。该定义将治理理论和民主理论相结合，将治理民主视作更好的民主形式，实现更真实的民主，获得更好的民主绩效，克服了代议制民主的局限。2013年，杨光斌教授通过反思和批判西方“自由民主”模式下的无效治理及其引发的民主危机，提出治理民主是将“‘国家’嵌入作为政体理论的民主，超越自由民主理论”[3]9，强调引入国家在治理中的作用，重构国家-社会关系，实现过程民主和实质民主的统一，使民主政治导向良治效果。

学界目前虽未就“治理民主”话语内涵达成一致意见，但是从治理民主追求更有效治理的价值取向以及现有学者的探索研究中可以看出，“治理民主”至少蕴含如下价值内涵。

(一)治理民主场域的广阔性

治理是一个多层次、宽领域的概念。从治理事务层级上看，治理可以分为中央级、省级、市级、县(市、区)级、乡(镇)级治理(中央、中间和基层治理)。从事务所属的领域来看，治理可以分为经济、政治、文化、社会、生态治理和政党及军队治理。随着经济、社会、文化以及许多其他公共事务从政治领域逐步分化为相对独立的领域，部分国家权力也随之从政府体系中分离出来并弥散于社会的各个角落，权力的多中心化、权力主体的多元化以及权力运作的网络化，使流动的个人不仅服从权力，同时也运用权力。这种趋势为民主实践从政治领域扩展到社会领域提供了前所未有的有利条件，也使得在政治领域之外的经济、社会、文化等各领域建立民主化运作机制更加迫切。治理民主在治理理论宏大的场域中突破了传统民主囿于政治领域的局限性，将民主的实践范围扩展到社会各个领域，成为公民以各种方式、通过多样化的途径参与经济、社会、文化等领域公共生活的过程。

(二)治理民主主体的多元性

人民当家作主是民主的重要特征。在选举民主或代议制民主之下，人民当家作主体现为行使选举权和被选举权，但多数人实际上只有选举权，而且一旦选举结束，政治家制定、执行关于公共事务的决策便只在法律的约束下“便宜行事”而不再需要“民主”。因此，有学者认为“选举民主并不是最完善的民主，人民在选举民主之下行使的当家作主的权力也是‘民’诸权利的一个方面”[3]11。治理民主突破选举民主的阶段性局限，将经济组织、社会组织乃至公民个人作为独立的主体，纳入公共事务决策、执行环节，“充分张扬社会个体的主体性价值，调动多元主体参与公共事务治理积极性”[2]164，通过治理过程的民主，寻求公共事务合理、高效的解决途径，实现公共资源优化配置。治理民主多元主体结构适应了社会权力分散化、公共服务需求多样化以及公民民主参与要求不断增强的时代要求，打破了管理或统治行为主体主要由政府或公共机构为唯一权威主体的单一格局，形成了政府、非政府组织、个人或政府、非政府组织和个人合作共同参与治理的多元主体格局。

(三)治理民主方式的复合性

治理民主始终坚持“贯彻回应性、协商性、协调性、共识性和责任性原则”[1]89。治理民主的权力并非单纯来自政府的行政命令和国家强制力，而是来源于参与者的共识以及对共识的遵从。在多元主体构成的治理民主结构下，不同利益主体基于平等身份，在彼此信任的前提下，通过谈判、协商和妥协达成治理目标共识，是治理关键。因此，“无论是参与式民主、协商民主，还是各种形式的直接民主实践，都可以在治理理论的框架中找到适当的定位”，治理民主超越代议制民主局限，实现“程序民主与实质民主，直接民主与间接民主融合”的“复合民主范式”[2]158。

(四)治理民主运行的规范化

治理民主虽然本身蕴含着多元利益主体运用多种方式对公共事务实施有效治理的体制机制，但是只有将这一套体制机制上升为制约强权、平衡利益、易于操作的规范机制时，才能确保治理民主的体制机制得以实践并获得稳健的发展。一套由国家强制力保障的确定性规范可以解决治理民主体制机制的不确定性，确保该体制机制的持续发展。确定科学的规范也能保护多元主体参与，遏制政府的不必要的恶，阻止经济优势群体的垄断。因此，由国家强制力予以保障的规范体系既是治理民主的制约性力量，也是治理民主运行的前提。

二、改革开放以来以治理民主为导向的民主实践探索

(一)结合市场经济改革释放治理民主实践场域

新中国成立后，面对民族国家总体性危机和重建任务，中国共产党通过自上而下的政治控制以及对社会资源的统一配置，将国家权力全面渗透到社会生活的各个领域，形成了经济高度集中、政治高度集权和意识形态绝对一元的“全能主义国家政治模式”[4]，或称为“总体性社会”[5]。这种模式的优势是政府通过强力资源整合和社会动员集中力量办大事，在短期内取得显著政绩；其致命性缺陷是国家权力不受限制地渗透并支配社会生活甚至私人生活的各个方面，使国家与社会、单位与个人关系失衡，抑制了社会的活力和个人的潜能。

改革开放在经济领域最重大的成果就是逐步实现了用社会主义市场经济体系取代严格的国家计划经济。以资源配置方式为切入点的市场经济改革促使政府不断在经济、社会、文化事务等各个领域释放权力场域，国家政治控制权力范围得以有序收缩。经济领域的改革也推动了政治领域的简政放权，并吸引各种社会主体参与到国家和社会治理中来。1978年12月，在十一届三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平强调发扬经济民主，调动国家、地方、企业和劳动者四个方面积极性的问题；1979年4月，中央工作会议确定国民经济“调整、改革、整顿、提高”新“八字”方针，启动了新的简政放权。1979年11月，邓小平发表了“社会主义也可以搞市场经济”[6]的讲话，从而明确了资源配置的市场化改革方向；1992年，邓小平南巡讲话，同年10月，党的十四大报告正式确立了市场化的经济改革方向，从而结束了经济领域市场化改革前期探索工作。这一时期，政治领域也于1982年和1988年以“转变职能、精简机构、提高效率”为目的启动两次改革，初步摆脱了与高度集中的计划经济体制相适应的行政管理模式，激发了社会活力。2002年，社会主义市场经济体制的基本框架初步建立；2003年10月，党的十六届三中全会后，社会主义市场经济建设进入了完善阶段。在市场经济建设与完善阶段，政府围绕转变职能、精简机构、创新方式、强化服务进行更深层次的改革。2013年11月，党的十八届三中全会历史性地明确了市场在资源配置中的决定性作用，同时指出改革不再拘泥于经济体制改革领域，而是以推进国家治理能力和治理体系现代化为目标，涵盖经济、社会、政治、文化以及生态文明五位一体的全面改革，从而为进一步推动新一轮政府简政放权奠定了政治基础。正是通过持续调整政府与市场、政府与社会的关系以及政府内外简政放权，逐步拓展了社会参与治理的实践空间，也推动了中央高度集权的体制向中央集权和地方分权并存的格局衍化。

(二)培育社会组织促进多元共治共享治理格局

治理民主是政府与非政府主体共同参与公共事务管理，实现公共利益最大化的过程。具有一支独立于政府，并具备一定治理能力的社会组织，是治理民主的前提。

改革开放后，国家主动推进社会组织的自主性建设。从20世纪80年代开始，政府鼓励民间举办各种事业，并为规范管理而出台了《社会团体登记管理条例》(1998年颁布，2016年修订)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年颁布，2017年修订))、《基金会管理条例》(2004年颁布，2016年修订)以及《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(2016年)等规范性文件，形成了民政部门负责登记，党政主管部门对口管理的双重领导体制。

为使社会组织更加自主和独立地开展工作，1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合通知要求处级以上现职党政机关干部不得担任民间组织的领导职务，从而大大减小了社会组织对党政权力机关的依附性。在政府主导鼓励下，民间组织的种类、数量迅速增加，独立性日益增强。“截至2016年底，全国社会组织总数已达70.2万个。”[7]民间组织的有序发展，市场主体及社会个体的自主性初步确立，使地方政府与社会协同治理成为可能。这些有一定的独立性、自主性的社会主体参与公共事务管理，改变了一元化治理主体结构，正在形成政府与各类社会组织共建共享的治理格局。

(三)推进选举民主与协商民主结合的治理民主形式

民主就其本质而言，就是“人民的统治”。然而，改革开放以前，局限于人民直接或间接选举代表行使国家权力的民主形式也常遭破坏。随着改革开放的全面深化和现代化进程的推进。权力集中与利益多元之间的紧张，迫切要求完善民主制度，扩展民主内涵，丰富民主形式，推动民主治理。

2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，首次正式确认了我国社会主义民主的两种重要形式：“在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我们社会主义民主的两种重要形式。”2007年11月15日，国务院新闻办公室发布《中国的政党制度》白皮书，第一次明确“选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。2012年，党的十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。2017年，党的十九大报告提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。

协商民主的本质是人民民主，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。正如习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上的讲话中所指出，协商民主是我国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。以协商民主形式处理公共事务发端于新民主主义革命时期的“三三制”。新中国成立后建立的人民政协制度，为社会各阶级、各民主党派、各人民团体就国家和公共事务进行广泛协商提供了制度化的平台。改革开放后，与利益多元化和社会群体多样化的趋势相适应，将协商民主运用于公共决策过程，既激发和汇聚蕴藏在群众中的智慧和良策，还化解矛盾、整合利益，实现有效治理，弥补了选举民主的不足。随着协商民主的制度化、正规化发展，协商领域内容日益宽广丰富，协商程序方式日益灵活多样。协商民主作为中国社会主义民主政治制度和实践的重要组成部分，已经广泛渗透到国家政治社会生活和社会治理的各个方面，呈现出广泛、多层、制度化特点，并且在不断地丰富和发展。协商民主不仅在顶层、在宏观层面协商，在执政党与参政党之间协商，在国家政权机关之间以及与人民政协之间就立法决策、施政执行、监督保障等重大问题进行协商，而且在中下层、在社会微观层面，在关系群众切身利益，诸如教育、医疗、环保、住房等具体问题上，采取听证会、民主恳谈会等多种形式开展协商。

正是协商民主在体制内的制度化以及在体制外的常态化，保证了人民群众多种形式的参与实践，保证了“人民当家作主”具体地、现实地体现到中国共产党的执政和国家治理上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来。

(四)法德结合构建治理民主规范体系

道德与法律是具有阶级性和社会性的最重要的人类行为规范体系。虽然道德先于法律产生，各自的规范内容、表现形式、调整对象及保障实施方式等均不相同，但是，它们却相互渗透，甚至在一定条件下相互转换。

改革开放后，面对复杂多变的社会环境，在推进法治建设的同时，党和国家领导人也高度重视内化于治理者心中的道德建设对治理民主行为的规范作用。1992年，邓小平在其著名的南方谈话中说：“中国的事情能不能办好……国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”[8]邓小平同志的讲话说明了党和国家领导人对实施治理行为的人以及作用于治理者内心的道德建设的重视。

党的十八大后，道德规范在治理中的地位被进一步提升。习近平总书记明确指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[9]2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”[10]，从而明确了我国治理民主过程法德结合的规范取向。坚持法律和道德相结合，共同规范治理民主行为，既是历史经验的总结，也是对治国理政规律的准确把握。

三、改革开放以来治理民主探索的经验

(一)坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是根本保证

坚持党的领导是为了保证治理民主探索的正确方向。坚持党的领导是关键，这既是不可动摇的原则，也是走向成功的根本经验。党的十九大报告对此作了深刻的总结：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”中国共产党对国家和社会的领导是全方位、全领域的。改革开放以来，正是因为坚持了中国共产党的领导，中国治理民主探索才得以顺利推进。改革开放以来的现代化建设激活了某些社会和经济主体，中国共产党通过分布广泛的党组织将改革开放激活的分散的社会力量组织到治理民主体系中来，对各种社会主体进行动员、引导并推动他们有序参与公共事务治理，避免了亨廷顿所谓“没有组织的参与就会堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就会堕落为个人宗派”[11]的现象。此外，中国共产党通过改革完善干部选拔制度，将具有坚定理想信念、高尚道德情操和治理能力的党员同志输入政府部门，推动政府从管理到治理的自觉转型。通过完善反腐体制机制建设，加强对政府权力的监督、制约，防止政府权力滥用，促进政府权力合法合规正当行使，推动社会成长；通过依法治国方略的实施，使政府及其工作人员的治理行为在法治的轨道上运行，实现治国理政行为的理性化，推动国家治理体系和治理能力现代化。而这一切都得利于“党的组织具有最高的政治权威，党的组织拥有巨大的能量”[12]。有学者调查指出，“党的政策对社会组织的会员开展活动具有的约束力占11.2%，仅次于国家法律45.7%”[13]。这一现象说明了坚持中国共产党在治理民主探索过程中绝对领导的作用。

坚持人民当家作主是治理民主探索的本质要求。治理民主是社会主义民主在特定阶段的新形态。中国人民民主专政的社会主义国家性质和中国共产党的阶级性质决定治理民主的价值取向是以为人民谋求幸福为终极价值诉求。改革开放以来，中国在治理民主主体、治理民主方式、治理民主手段等领域的改革始终是紧紧围绕着如何更好实现人民当家作主来进行的。从安徽小岗村的改革到温州模式的产生，正是将人民群众纳入治理主体范畴，激发人民群众的创造力，才形成了改革的活力；通过不断实施政企分开、政社分开，不断发展完善基层自治制度、人民代表直选制度等政治制度和社会主义市场经济制度，让人民在广泛参与中获得更多民主。治理民主的主体、方式、手段改革在不同的历史时期和社会条件下呈现出多样性和渐进性，但是，正是坚持人民当家作主基本理念，各项改革探索才没有偏离治理民主方向。当下我们要进一步完善人民代表大会制度，改进选举制度，优化代表结构，强化权力制约，真正实现人民当家作主，人民治理国家[14]。

坚持依法治国基本方略，保证治理民主的规范运行。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。从现代法治来看，依法治国解决的是权与法、官与民的关系。坚持依法治国一方面要求科学立法、民主立法，推进社会主义法制的系统性、协调性和科学性；另一方面要求法律面前一律平等，任何组织和个人都不允许有超越法律之上的特权，维护社会主义法制的权威和尊严。新中国成立以来，中国共产党领导人民经历了从政策之治、法律之治到法治之治的国家治理方式探索过程。将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方式是党带领人民在治国实践中长期探索的结论，是治理民主对党的领导和执政方式的根本要求，也是确保党领导人民实施治理民主的根本保障。改革开放以来，党带领人民将治理民主改革实践检验后的路线、政策、方针经法定程序上升为国家法律，一方面，保证党关于治理民主改革的路线、方针、政策的贯彻实施，从而保证党在治理民主改革中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；另一方面，使人民当家作主的民主权利获得法律认可保障，国家权力得以有效制约，多元主体参与各领域治理得以科学规范，从而实现有效治理。

(二)完善党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的体制机制，促进治理民主现代化

在中国治理民主体系中，“党委领导”是党与国、党与政、党与社会特殊关系使然，也是由党的执政地位和自身组织优势决定的。从党委和政府关系看，在同级党委和政府中，党委是领导核心和决策权威，在社会治理中把握战略方向。从党与社会关系角度来说，党的各级组织目前已经有300多万个，广泛分布于国家机构、人民政协和各种社会组织、企事业单位。改革开放以来，正是分布广泛的各级党组织在自己组织领域内指导下属党组织、企事业单位和社会组织承担公共治理责任，团结凝聚了广大人民群众，组织和领导他们参与治理决策的制定、执行，充分激发党员和群众的积极性与创造性，鼓励和支持他们贡献聪明才智，才有效推进了治理民主进程。

在治理民主的多元主体中，“政府负责”是实现治理民主目标和绩效的根本保障。中国的治理民主不能被西方去政府中心化或多中心主义左右，而必须立足中国实际，把握中国治理特点。我国的改革开放还处于不断深化的过程中，市场经济体制还不完善，社会组织的发展还很不充分，其参与治理民主实践的能力(甚至自治能力)还相当低下，规范、引导市场和社会主体参与治理民主实践所依据的法律法规和体制机制还不够健全，这些都制约了治理民主的有效性。为了最大限度消解治理失灵造成的消极后果，中国各级政府需要担负起重大责任，为多元主体参与治理民主提供制度和体制机制保障，统一把控治理民主实施过程，切实保障治理效果。实践证明，正是政府在治理民主探索中敢作敢为敢担当，肩负创新使命，确保制度供给，规范治理民主实践，掌控治理民主过程，才保证了中国的政治、经济、文化、社会发展没有偏离正轨。实际上，西方治理理论研究者在多元主体中也开始重视政府在治理中的主导作用，我国治理民主理论研究者杨光斌教授也提出嵌入“国家”即政府的治理民主理论。但是，治理民主体制中的“政府负责”不同于全能主义国家时期的政府大包大揽，而是在转变政府职能、破除权力集中而又缺乏制约基础上的政府负责体制，是基于法治的政府负责。

“社会协同、公众参与”是治理民主的内在要求。治理民主超越管理或者统治之下政府为唯一权威主体的单一治理模式，通过吸纳社会组织、公众个体参与公共事务治理，达致实质民主，形成共治共享的社会治理格局。改革开放以来，出现了越来越多代表不同阶层利益的社会组织，这些社会组织在政府的主导下，通过参与公共事务治理，不但增强了公众利益诉求的政治效力，避免了利益表达者诉诸非理性行为而导致的社会动荡，还通过承接政府转移出来的职能，发挥了政府无可替代的作用。中国在治理民主探索中，通过发展基层民主，促进广大群众在社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，提升了治理能力；通过引入专家咨询精英参与机制和“民主恳谈”等公民参与形式，拓宽民主形式，缓解了现有选举民主不能容纳政治参与热情的问题，提升了治理民主实效。

中国治理民主探索是在全能主义国家模式下启动，在中国既定政治制度框架之内展开，以巩固中国共产党的执政地位、落实民主价值、应对社会转型危机、实现社会有效治理等多重使命为目的，这就使得中国治理民主在实践探索中所形成的体制机制具有以各级党委、各级政府、各种合法社会组织和公民个体相结合的多元主体各司其职、良性互动、优势互补的特征。这一经过实践探索形成的社会治理体制机制，获得中国共产党的高度认可。2013年11月，党的十八届三中全会肯定了“党委领导，政府主导作用，社会各方面参与”的社会系统治理主体结构。2017年11月，党的十九大报告系统阐述了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。

四、结 语

人民当家作主是民主的内在本质，人民作为主体对公共事务实施治理是民主在人类政治社会发展中的必然要求。治理民主以更多的、更普遍的民主实现更有效治理，超越传统自由民主形式及其本质，契合人民当家作主的人民主权理念。在民主土壤贫瘠、治理能力尚待提升的中国，中国共产党领导中国人民将民主与社会经济文化等公共事务治理结合起来，以治理民主为导向探索民主实践，既保证了人民当家作主，又推动了国家有效治理，解决了西方自由民主无法解决国家治理危机的困境。中国对治理民主的进一步探索，必须继续坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的整体战略，必须发展、巩固和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理民主体制机制，以确保在民主观念不强、民主要素缺乏的不利现实条件下拓展民主内涵、提升治理效率，推进治理民主现代化。