在理想与现实之间：地方立法中的公众参与

杨 成

(昆明理工大学 法学院, 云南 昆明 650500)

地方立法，广义上是指享有地方立法权的地方人大及其常委会和人民政府制定地方性法规和规章的活动，狭义上是指享有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规的活动。本文所阐述的地方立法是指狭义上的地方立法。因此，本文涉及的地方立法中的公众参与，是指公众通过各种途径直接参与地方人大及其常委会制定、修改和废止地方性法规的活动。随着参与式民主和协商民主在我国社会的兴起，近年来，地方立法实践中也逐渐引入了公众参与机制，公众可以通过座谈会、征求意见、听证会和旁听等多种形式和途径广泛参与地方立法。但是，地方立法广泛引入公众参与，不能为“参与而参与”，搞形式主义，需要体现的是公众参与的实效性。当前社会公众参与地方立法的效果不尽如人意，公众参与的普遍性有待拓展，参与的实效性有待加强。

一、理想：地方立法中公众参与的价值

(一)公众参与：增强地方立法民主性

从民主的理论与实践进行分析，民主存在两种类型：直接民主与间接民主。通常认为，直接民主就是指普通民众作为国家的主人直接参与公共事务的管理，民众既是统治者，也是被统治者。间接民主制则是指由普通民众选举他们认为满意的代表，由这些代表负责制定法律和管理公共事务，间接民主又常被称为代议制民主[1]。在人类社会早期，民主的主要形式是直接民主，如古希腊雅典的民主，全体公民直接参与国家和社会公共事务的管理，但这种直接民主形式只能适用于地域范围较窄的城邦制国家，而在幅员辽阔的国家则不具备可操作性。为了能在幅员辽阔的国家实行民主政治，直接民主逐渐被代议制民主所取代。在现代社会，民主政治的主要形式是间接民主——代议制民主，普通民众一般不直接参与国家和社会公共事务的管理。

与直接民主比较而言，代议制民主属于较为精致的民主形式，它通过政治竞争的方式选举出社会精英来管理国家和社会公共事务，避免了专制统治的弊端，确保了民主政治的有效运作。但代议制民主本身也存在一些缺陷，它作为精英主义民主政治，本质上还是少数人的统治，排除了普通民众对国家和社会公共事务的直接参与。由于普通民众远离国家政治生活，他们逐渐对国家政治生活产生了消极和冷漠的心理，西方国家一些普通民众即使在选举时也都不愿意去投票。因此，虽然“自由、公开、公正的选举是民主的精义，是现代民主绝对必要的条件，但它决不是，也不可能是现代民主政治的唯一制度设置”[2]。为了减少社会公众对于国家政治生活的疏离感，提升其参与社会公共生活的积极性，现代民主政治还需要借鉴直接民主制的合理因子，以弥补代议制民主政治之不足与缺陷[3]。2014年习近平总书记曾指出：“要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[4]在当今中国，民主政治制度的变革迫切需要我们借鉴直接民主制的合理因子，建立有效的公众参与机制，让普通民众有更多的机会直接参与国家和社会公共事务，以弥补我国代议制民主政治的不足。

民主立法是立法应遵循的基本原则。《中华人民共和国立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”地方立法机关应进一步发扬社会主义民主，拓展公众参与地方立法的途径，广察民情、广纳民意、广聚民智，使每一项地方性法规都符合宪法精神、体现民众意愿、得到民众认同。地方立法的民主性包括3个方面：第一，地方立法主体的民主性，它要求参与地方立法的主体应具有广泛性和代表性；第二，地方立法内容的民主性，它要求地方性法规应充分体现民众的意愿与诉求，切实维护民众的根本利益；第三，地方立法程序的民主性，它要求地方立法过程公开、透明，尊重社会公众的知情权，接受社会公众的监督[5]。

就地方立法主体和内容的民主性而言，地方人大及其常委会是通过民主选举的方式产生的，是我国的民意代表机关，其制定的地方性法规也是通过民主投票的方式进行表决的。这种由民意代表投票表决式民主属于间接民主的范畴。在地方性法规立法实践中，地方人大常委会扮演着主导角色，绝大多数地方性法规都是由其制定的，而地方人大常委会作为地方人大的常设机构，其代表民意的广度较弱，立法主体和内容的民主性难以体现出来，更需要其他民主方式弥补其缺陷[6]。公众参与作为参与式民主，属于直接民主的范畴。在地方立法实践中，引入有效的公众参与机制，公众通过制度化的渠道理性、有序地参与地方立法，充分表达自己的利益诉求[7]。这样，地方人大常委会就可以全面了解各种利益主体所表达的不同的利益诉求，并对不同利益诉求进行平衡和协调，确保地方立法的内容充分体现民众的意愿与诉求，符合客观规律的要求，从而有效弥补地方人大常委会民意代表广度之不足，增强地方立法主体和内容的民主性。就地方立法程序的民主性而言，社会公众参与地方立法，相关信息及立法过程向社会公众公开，体现了地方立法对社会公众知情权的尊重，具有程序的正当性。

(二)公众参与：地方立法科学性的保障

科学立法也是立法所应遵循的基本原则。现代法治是良法之治，立法机关的立法应符合“良法”的标准。科学立法是良法的有效保障。地方立法机关唯有遵循科学立法原则，才能确保所制定的地方性法规具有针对性和可执行性，符合“良法”的标准。《中华人民共和国立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”该条文是对立法科学性的总体要求。根据该条的规定，地方立法的科学性是指地方立法应当从实际出发，实事求是，符合客观规律，合理配置权利与义务、权力与责任，具有地方特色(针对性)和可执行性。

合理配置权利与义务、权力与责任，防范部门本位主义倾向，是地方立法科学性的基本要求。在地方立法实践中引入有效的公众参与机制，立法程序更为公开透明，拓宽了地方立法过程中信息披露的通道，在立法者与普通公众和利益相关人之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，普通公众和利益相关人的诉求得以充分表达，不同利益主体通过有效沟通与协商，在相互理解的基础上进行让步，最终达成共识，确保地方立法最大限度地满足各方利益主体的诉求，并约束立法草案相关起草部门的利益诉求，合理配置权利与义务、权力与责任，从而有效克服了地方立法过程中的部门本位主义倾向，提升地方立法的科学性[8]。

此外，地方立法不仅仅是贯彻落实政策、法律和行政法规的工具，不能简单地复制上位法的规定，而是要符合当地的实际情况和实际需要，与当地的民情风俗相融合，具有地方特色，针对性强。社会公众有效地参与地方立法，有助于弥补人大代表们知识与能力上的缺陷，协助立法机关更好地行使立法权，确保地方立法具有显著的地方特色。塞尔兹尼克·诺内特就曾经指出：“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还有助于提高法律机构的能力。”[8]毋庸置疑，地方立法机关的人大代表，尤其是地方人大常委会的人大代表，均具有较好的素质和相关知识，能满足立法工作的需要，但人大代表毕竟是少数人，在当今知识大爆炸的年代，人大代表们的知识和能力总是有限的，尤其是在那些专业性较强、具有地方特色的立法领域，他们可能会显得力不从心。在地方立法过程中建立有效的公众参与机制，吸收当地各行各业的社会公众参与地方立法，尤其是相关领域的专家参与，集思广益，能够弥补立法机关代表们知识和能力的缺陷[10]，协助地方立法机关立法，确保地方立法从当地实际情况和实际需要出发，立法内容和结构均符合客观规律，具有地方特色和可执行性[11]。

这里需要指出的是，虽然民主立法与科学立法相辅相成、密不可分，但它们之间也会产生内在的张力。民主立法强调立法应充分体现民众意愿，而有时民众意愿不一定符合客观规律；科学立法强调立法应符合客观规律，而有时客观规律又不一定符合民众意愿。民主立法与科学立法之间存在的这种矛盾虽然不能完全化解，但有效的公众参与机制在一定程度上能够缓解这种矛盾。通过公开透明的公众参与机制，社会公众获取相关信息，与专家进行充分的交流，判断和理解地方立法中所存在的风险，然后对自己的意愿进行相应的调适；专家在充分了解民众意愿的基础上，在保障立法科学性的前提下也尽量顾及民众的意愿，从而缓解地方立法的民主性与科学性之间的冲突，实现地方立法过程中科学性与民主性的有机统一[12-13]。

(三)公众参与：促进地方立法预期目标的实现

“地方立法的预期目标，是贯彻执行国家的法律、行政法规并结合本行政区域的具体情况和实际需要加以补充、细化，针对本地方的特有事务制定法律规范并付诸实践，从而实现对社会关系的法律调整。”[14]立法的科学性，只能确保地方立法机关所制定的法规是良法。地方立法预期目标的实现，还需要确保良好的地方性法规得到普遍的遵守和有效的执行，充分发挥地方性法规的作用和效益。社会公众对地方性法规的认同，是地方性法规获得普遍遵守和有效执行的社会基础。社会公众只有通过直接参与地方立法，直观感受参与的程序正义，才能对地方性法规产生认同感。社会公众通过有效的参与机制，充分掌握地方立法的相关信息，可以更好地监督地方立法机关的立法行为，防止地方立法机关滥用立法职权或独断专行，促使地方立法忠实地反映公众的意愿和诉求。同时，不同利益群体之间通过公开的利益表达机制充分表达各方利益诉求，进行有效的沟通与协商，在相互理解和谦让的基础上达成共识，确保地方立法最大限度地满足各方利益群体的诉求，从而使地方立法获得社会公众的认同[15]。地方性法规获得公众的认同，不仅会达到社会公众自愿遵守这些地方性法规的法律效果，使法律的“他律”转化为内心行为准则的“自律”，而且还会让社会公众自觉地抵制他人违背地方性法规的行为[11]。因此，公众参与地方立法能有效地增强地方性法规实施的社会基础，促进地方立法预期目标的实现。

二、现实：地方立法中缺乏有效的公众参与

(一)公众参与的普遍性受限

公众参与地方立法的普遍性是地方立法民主效应的体现。如果普通民众参与地方立法的普遍性受限，地方立法的民主性就会大打折扣。就当前我国公众参与地方立法的实践情况来看，公众参与的普遍性受限主要体现为以下两个方面：

1.地方立法中公众参与的主体资格受限。通过听证会、论证会和座谈会等形式和途径参与地方立法的公众人选，均是在地方人大常委会的主导下遴选产生的[7]。在当前一些地方立法实践中，公众参与的主体资格往往受到不正当限制，存在参与人数较少、代表比例构成不均衡、遴选程序不透明等弊端。例如，有的地方在其《公民旁听人大常委会暂行办法》中规定，每次参与旁听市人大常委会会议的民众人数不超过5人。旁听的人数太少，不具有代表性，只有象征意义，这种形式的旁听也就不具有参与的实质意义，民主效应难以得到体现。又如《吉林省公民旁听省人大常委会会议办法》第2条规定：“年满18周岁、具有完全行为能力、户籍在本省或者户籍不在本省但在本省居住满一年的公民，可以申请旁听省人大常委会会议。依法被限制人身自由或者被剥夺政治权利的人除外。”这条规定以户籍或居住时间作为民众申请参与旁听吉林省人大常委会会议的条件，是不正当的限制条件，将居住不满一年的非吉林省户籍的成年公民排除在外，同时也是对“公民”这一概念的误读。中国公民是中华人民共和国的公民，而不是“吉林省”的公民，应该说只要是年满18周岁的中国公民，都有资格申请参与吉林省人大常委会会议的旁听。

2.地方立法中公众参与的过程和立法事项受限。首先，在地方立法的过程中，社会公众并没有全程参与，在某些阶段社会公众被排除在参与范围之外。众所周知，在地方立法实践中，绝大数地方性法规都是由政府职能部门起草的。在政府职能部门起草地方性法规的过程中，主要是征求并听取一些专家的意见，普通民众基本上被排除在参与范围之外。其次，关于公众参与的地方立法事项，一些地方基本上是采取肯定列举的方式具体列举出来。例如，《天津市人民代表大会常务委员会公示地方性法规案办法》第3条规定：“对市人大常委会主任会议决定列入市人大常委会会议议程的地方性法规案，市人大常委会有关工作机构应当及时在天津市人大常委会门户网站上公示法规草案全文，公开征求社会意见。对不宜提前公开的法规草案，市人大常委会主任会议可以决定暂缓公示。”第4条规定：“下列地方性法规草案，经主任会议决定，还应当通过《天津日报》《今晚报》、北方网等新闻媒体向社会公示，公开征求意见：(一)涉及全市经济、社会发展重大问题的；(二)对公民、法人或者其他组织权利义务有重大影响的；(三)社会普遍关注的；(四)其他需要广泛听取各方面意见的。按照前款规定公示法规草案，由市人大常委会办公厅发布公告，公开征求意见时间一般为十天。”天津市人大常委会基本上是采取肯定列举的方式，具体列举了公众参与的地方立法事项。至于公众参与地方立法的排除性事项，一些地方人大常委会基本上根据《国家保密法》和《档案法》的规定，将某些涉及“国家秘密”“违反道德规范”“商业秘密”的一些立法事项排除在公众参与的范围之外，免除了地方立法机关向公众反馈参与信息的责任[16]。

(二)公众参与的实效性有待加强

公众参与的实效性是指社会公众的参与对地方立法产生了实质性的影响。美国学者谢莉·安斯坦以公众参与的效果为标准，将公众参与分为3个类别：“非真正的参与”，即以专家参与代替公众参与，公众参与沦为公共决策者装饰门面的工具，属于典型的“假参与”；“象征性参与”，即社会公众虽然参与公共决策，其意见也被决策者所听取，但公众参与不能对公共决策产生实质性的影响；“公众权力式参与”，即社会公众与决策者实现了良性互动，有效地参与公共决策，拥有公共决策的话语权，并对公共决策产生实质性的影响[17]。地方立法中只有实现了“公众权力式参与”，才具有实效性。

近年来，为了建立有效的公众参与机制，一些地方人大常委会先后制定或修订了有关公众参与地方立法的地方性法规，例如：2013年甘肃省人大常委会制定了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》；2014年天津市人大常委会修订了《天津市人民代表大会常务委员会公示地方性法规案办法》；等等。毋庸置疑，这些有关公众参与地方立法的法规出台，对引导和规范公众参与地方立法发挥了较好的促进作用。但就当前这些法规的内容和实践情况来看，我国公众参与地方立法基本上还属于“象征性参与”的范畴，公众参与的机制有待完善，实效性尚待加强。

1.公众参与地方立法的程序性规范不健全，降低了公众参与的实效性。虽然每个地方已有的条例对扩大公众参与地方立法均作出了明确的规定，《中华人民共和国立法法》等法律法规也明确了公众参与立法的方式，但这些均是原则性的规定，绝大多数地方并没有就公众参与地方立法的程序性规范作出具有可操作性的规定。就当前公众参与地方立法的实践来看，地方立法机关过多依赖于专家的意见，对普通公众的参与不够重视，尚未形成具有实效性的程序性规范，普通公众意见很难对地方立法产生实质性的影响。例如公众参与地方立法的听证程序，由于关于听证主持人的专门化要求、听证参与人的权利和义务、听证笔录的制作、听证结果的反馈等内容均没有作出明确的规定，公众意见没有法律上的约束力，导致在很多情况下往往“听而不证”，走走过场；有的地方还出现了地方立法机关根据利益需要随意取舍听证结果的现象，立法听证的实效性大打折扣。

2.立法部门主导公众参与，信息不对称，社会公众无法有效地表达利益诉求。罗伯特·A·达尔曾指出，有效参与是“在制定集体决策的整个过程当中，包括在把事项列入议程阶段，每个公民都应拥有充足和平等的机会来表达他或她关于最终结果的偏好”[18]。由于地方立法机关主导性过强，信息不对称，公众参与地方立法往往难以充分表达自己的意愿和诉求。在地方立法过程中，地方立法机关与社会公众之间的对话方式和渠道较单一，往往是由地方立法机关主动通过新闻媒体、公告等方式将立法信息公开后社会公众才能知晓，否则社会公众很难有效获取相关的地方立法信息。社会公众通过听证、旁听等方式参与地方立法，也是在地方立法机关绝对的主导下进行的，参与听证和旁听的人选由地方立法机关选定，普通民众不能自由参与。一些地方立法机关，更多的是注重相关政府职能部门利益和意见的协调，对普通民众的意见不够重视。由于缺乏公众参与地方立法的信息反馈机制，所以地方立法机关对所收集到的普通民众对法律草案的意见或建议也不加以分析和采纳。可以说，社会公众与地方立法机关和相关政府职能部门之间根本没有平等的对话机会，难以形成良性的互动和有效的沟通。普通民众认为自己被地方立法机关牵着鼻子走，无法有效地表达自己的利益诉求，自己参与和不参与没有本质的区别，参与的积极性普遍不高。社会公众参与地方立法的积极性不高，地方立法机关往往又以此为借口，从而使公众参与变成了走过场，公众参与往往不具有实效性。

3.社会公众参与地方立法的组织化程度低，实效性没有保障。在当今社会，社会结构日益原子化，每个社会公众都是独立的个体，有不同的利益需求和价值取向。在社会公众参与地方立法的过程中，需要有相应的社会组织将他们组织起来，协调各方的利益诉求，有效凝聚各方共识。社会公众只有通过组织化的途径表达自己的利益诉求，才能对地方立法机关产生实质性的影响[19]。当前,我国社会组织发育还不够成熟，一些社会组织行政色彩较为浓厚，难以真正成为社会公众利益的代言人。社会公众参与地方立法基本上是零碎敲打，难以充分表达其所代表的社会阶层的整体利益诉求，从而降低了社会公众参与地方立法的实效性。另外，一些地方性法规通过网络或新闻媒体等媒介公开征求意见，由于没有相应的社会团体组织公众参与，真正参与的社会公众往往寥寥无几。

三、展望：提升地方立法中公众参与的普遍性与实效性

地方立法广泛引入公众参与，是为了提升地方立法的民主性和科学性。社会公众参与地方立法如果仅仅是“为参与而参与”的作秀，其实效性就会大打折扣。地方立法中的公众参与应是实质的、有效的参与，而不是那种“形式化”的参与。鉴于当前一些地方立法中缺乏有效的公众参与，这就需要我们重新审视一些地方关于公众参与地方立法的规定和程序，进一步完善地方立法中的公众参与制度，拓展公众参与的广度，提升公众参与的实效性。

(一)拓展公众参与的普遍性

习近平总书记曾指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利。”[4]换言之，地方立法的民主性，不仅要看立法机关的人大代表是否由民众选举产生，更要看社会公众是否能广泛而持续地参与地方立法活动。为了确保民众能广泛地参与地方立法，除了丰富参与的形式和途径之外，还应取消一些对公众参与的主体资格的不正当限制，建立公开透明的遴选程序，均衡参与代表的比例，确保社会公众有广泛而持续参与的权利。在当前社会公众参与地方立法积极性不高的情况下，立法机关应采取有效措施激发社会公众参与的热情，而不是人为地对主体资格设置一些限制条件。应该说，凡是年满18周岁的中华人民共和国公民，只要没有被剥夺政治权利，精神正常，就可以通过旁听、听证等方式自由参与地方立法。唯有如此，才能充分调动社会公众参与的意愿，拓展公众参与的普遍性。

此外，为了拓展公众参与的普遍性，还应让社会公众全程参与地方立法。在地方性法规草案的起草阶段，即便是由政府职能部门负责起草，也应通过听证、问卷调查、实地走访等方式广泛听取社会公众的意见。至于社会公众参与的地方立法事项，应通过对《国家保密法》和《档案法》的修改，取消一些对公众参与的不正当限制，让社会公众有更多的机会参与地方立法，并建立公众参与信息反馈机制，公开公众参与的结果。“每个人是他自己权利和利益的唯一可靠保护者”[20]，社会公众只有广泛参与地方立法，才能充分表达自己的意愿和利益诉求，切实维护自身的利益，防范地方立法利益部门化。

(二)提升公众参与的实效性

实效性是评估社会公众参与地方立法的重要指标，其影响因素主要涉及社会公众参与地方立法的意愿、程序的规范化、参与的组织化程度。程序决定内容，公众参与地方立法的实效性必须有正当的参与程序提供保障。在正当的参与程序中，地方立法机关与社会公众之间才能进行理性的沟通和良性的互动，社会公众的意见才能获得尊重。公众参与地方立法的正当程序具体包括：程序的启动、信息的公开、参与的方式、参与结果的反馈。

1.程序的启动。公众参与地方立法程序的启动应尽量简便，对一些限制性条件的设定不宜过多，尽可能让普通公众都有参与的机会。对于社会公众参与地方立法的申请，地方立法机关能当场确认的，就当场确认；不能当场确认的，也应在规定的时限内确认。如果不赋予社会公众参与资格，应当说明理由。

2.信息公开。充分了解地方立法相关信息，是社会公众有效参与地方立法的前提和基础。地方人大及其常委会应主动将内容较为完备的地方立法信息向公众公开，充分保障公众的知情权[17]。内容较为完备的地方立法信息至少应涉及地方立法草案、说明、相关背景资料、立法讨论中的会议记录、立法主要争议的问题、召开立法会议的时间和地点等方面。另外，公众参与的时间、地点和方式等信息，一般应提前20天公布，让社会公众有足够的准备时间，从而提升参与的实效性。

3.参与的方式。当前立法中关于社会公众参与地方立法的方式规定得较为全面，社会公众可以通过征求意见、问卷调查、听证、旁听等途径参与地方立法。但为了提高社会公众参与的实效性，可以创新规定“第三方民意调查”这一参与方式。“第三方民意调查”能够真实准确地收集公众的意见，并且在自媒体获得广泛运用的当今社会，公众参与的方式可以以微信公众号为媒介，尽可能吸引更多的社会公众参与地方立法。此外，鉴于社会公众主动参与地方立法的意愿较低，地方立法机关还应采取实地走访的方式更广泛地收集底层民众的意见。

4.参与结果的反馈。为了让社会公众了解自己的参与结果，激发社会公众参与地方立法的积极性，应建立公众参与地方立法的信息反馈机制。地方立法机关必须对公众参与的情况进行详细的分析，整理出共性意见、特殊意见和个别意见，并在法规起草说明或修改情况说明中详细记载关于社会公众共性意见的采纳情况及理由。对于社会公众的特殊意见和个别意见，法规起草部门或地方立法机关应对提出意见的社会公众进行专门反馈或个别反馈，并充分说明采纳或不采纳的理由，让社会公众切实感知其参与的实效性。只有在社会公众与地方立法机关之间形成良好的互动与沟通机制，才能形成有效的公众参与。

此外，我国社团组织应去行政化，培育健全的社团组织，提升社会公众参与地方立法的组织化程度。社团组织能把单个、分散的社会公众组织起来，凝聚他们深层次的共识，引导他们参与地方立法，并对地方立法机关施加积极有效的影响。至于提升公众参与地方立法的意愿，我们认为，激发公众参与地方立法的意愿与提升公众参与地方立法的实效性是相辅相成的[21]。如果参与的组织化程度较高，社会公众在参与地方立法的过程中能感知到其参与的主体性与实效性，自然就会产生强烈的参与意愿。反之，如果公众参与的实效性差，仅仅是为“参与而参与”，走走过场，社会公众就会对参与地方立法产生厌倦和冷漠的心理，从而逐渐丧失参与的兴趣和动力。

四、结语

伯尔曼曾指出：“法律活动中更为广泛地公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。”[22]换言之，地方立法活动中更为广泛的公众参与乃是地方立法民主性的体现和科学性的保障。当前，唯有拓展公众参与的普遍性，提升公众参与的实效性，才能彰显公众参与地方立法的价值，确保地方立法真正反映民众的利益诉求，体现地方特色，切实提升地方立法的质量和效益。

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