社区教育中公私伙伴关系的功能透视及多边治理

张 培，南旭光

（重庆广播电视大学 发展规划处，重庆 400052）

作为社会的基本组成单位，社区承担着重要的社会功能。社区不仅是居住的物理空间，更是一个地域性的、整合多方利益被赋予了多种功能的基层社会实体［1］。因此，面向中国特色社会主义新时代，社区应该承担更多的社会责任，比如成为创新驱动发展的基层支撑、社会治理创新的重要组成部分。而且，因为社区教育在我国一直以来都是被视为社会治理体系及社会公共事务的组成部分，必然承担着公共产品尤其是教育服务及产品模式创新的职责。随着新时代的到来，由“互联网+”、大数据、人工智能驱动的智慧型社会治理趋势日益明显，社区教育的自身教育定位、教育对象、教育目的和教育内容也在不断调整，在发展中逐渐呈现出和社会各界力量融合发展的新范式，愈发成为一种典型的多元化伙伴关系的集合体，以适应当前社会治理模式创新及改革的需要。事实上，大数据智能化创新更需要来自基层社会力量的实践促进，社区教育治理理所应当需要在当前智能化背景下广泛开展跨界合作、多元协同、开放融合，尤其要激发社会力量开展联合办学，推进公私合作伙伴关系在社区教育中的应用，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2016年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》明确提出，应“加强资源整合，推进供给侧结构性改革，努力扩大社区教育资源供给”。这为深化社区教育改革，构建现代社区教育治理体系明确了方向。目前，社区教育正在广泛推广参与式的治理模式创新，以吸引社会公众对社区公共事务的积极参与。此后，党的十九大报告明确提出，“要提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业水平”，这就为社区教育及其治理提出了新的要求，抓住了社会治理的“牛鼻子”。然而，不能回避的现实问题是，社区教育在搭建多元主体协同治理的过程中还存在有效治理结构缺失、战略愿景和价值体系不统一、内部管理体制及运行机制不健全、外部政策保障不完善等问题，而且其中可能的问题似乎随着智能化程度加快而并未弱化。这是因为，来自市场的多边力量，尤其是创新性的市场主体，并未在其中发挥出应有的功能作用，存在参与性不够、运作效率不高、交易成本偏高、治理模式比较传统等问题。与此同时，起源于欧洲公共基础设施项目投资的公私伙伴关系（Public Private Partnerships，PPP）近年来受到了各界的关注，在公共服务领域也日益流行。作为一种参与主体多元化、利益诉求多元化的公共服务，社区教育无疑需要将有生力量引入到自身发展中，更需要新型的治理范式，而公私伙伴关系为此提供了新的切入点。基于此，本文旨在将公私伙伴关系引入到社区教育发展中来，并以此分析社区教育治理模式创新的有关问题。

一、公私伙伴关系的内涵

1. 公私伙伴关系阐释

尽管对公私伙伴关系的探索和实践在世界范围内已经很流行，其应用范围也已经遍布各国公共管理的诸多领域。但是关于公私伙伴关系的解释，目前还没有形成一个公认的概念，很多学者和机构从不同的角度作了阐释。比如，国际货币基金组织（IMF）就把公私伙伴关系界定为发生在政府和私营企业两个主体之间的长期合约，而在一些国家则把其局限于一些在公共部门与私营部门之间发生的特许权项目。从具体实践来看，公私伙伴关系所涉及的领域主要集中在基础设施领域，不仅有公共服务、公共秩序、交通运输和国防等，还有能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等［2］。但是不管如何定义，它都基本指向了公共部门和私人部门之间的合作，而这种合作关系都应该包含合约安排、联合行动框架、合作协议、行动规则和惯例、决策程序、任务目标等，从而使得公私伙伴关系成为一种“通过公私合作提供公共服务或者公共设施的组织方式，一种发挥公私双方专业优势的创新途径”［3］。基于此，结合公私合作伙伴关系的一般特征以及社区教育中合作伙伴的特殊性，社区教育中的公私伙伴关系就是指，在社区教育发展过程中，政府公共部门与私人部门广泛合作推动社区教育多元化办学，让私人部门所掌握的资源参与社区教育人才培养过程中，从而既有效实现政府公共部门的职能，也同时最大限度发挥企业等私人部门的优势并为其带来直接或间接的利益。实际上，社区教育中的公私伙伴关系既可能是一种松散的、非正式的或战略性的伙伴关系，也可能是一个较宽范围的合作安排，也不排除是一个提供社区教育公共产品和服务的混合所有制机构。

2. 公私伙伴特征

针对上述所作的界定，我们认为社区教育中公私伙伴关系应该至少包含以下几个特征：（1）合作自愿性。社区教育合作伙伴的达成不是通过行政命令的强制性的捆绑行为，也不是完全以利益诱导的投机性的联合行为，应该是出于对社区教育发展的社会责任和高素质技术技能型人才培养的共同认知，在公私合作双方多主体之间的自我利益的权衡基础之上而做出的自主性选择。（2）主体参与性。社区教育的合作伙伴更多的是松散型的多主体联合，并不像企业战略联盟那样可以完全以利益关系为纽带，而是基于社区教育人才培养这一核心问题而产生的合作行为，涉及联合治理，需要公私双方多主体相互协商、共同决策。（3）组织水平化。从目前可以预见的发展情况看，参与社区教育的组织在一个相当长的时期内还不太可能将社区教育机构内化为企业组织的人才培养机构，而是一系列平行的组织，所以合作伙伴的自主权会得到保持，水平化组织的特性不会得到根本改变。（4）主体多元化。社区教育重公私伙伴涉及来自不同群体的合作活动参与者，既有政府部门的代理人、社区学院、参与合作的企业等私人部门，也会有社会公民、中介机构、国内外非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO）等。（5）目标一致性。这是参与社区教育的最为关键的一个特性。要知道，所有的成功合作都是建立在伙伴关系之上的，公共部门和私人部门之所以能够在社区教育办学问题上达成合作，关键就在于它们有这一个共同的目标，以最优的资源配置和最高的运作效率实现最佳的社区教育人才培养成效。

二、社区教育发展中公私伙伴关系的功能优势

世界各国都大力发展公私伙伴关系项目的原因就在于可以通过把市场规律和市场机制引入公共服务领域而改变政府的运作方式，改变政府参与公共治理的模式。对于社区教育中的公私合作伙伴而言，也一样可以代替传统的由政府主导组建的社区教育或者代替由社区学院和企业之间搭建的校企合作组织而成为一种有效的提供一揽子现代社区教育公共服务的创新组织方式。之所以如此，很大程度上就在于它在社区教育治理问题上具有一些独特的优势。

1. 降低社区教育办学的交易成本

我们首先要明白一点，社区教育公私伙伴关系绝对不是将社区教育私有化，而只是一种介入政府部门产权和非政府部门产权之间的混合所有制实现形式。如果单纯地将社区教育集团私有化，必然导致公共部门和私人部门之间的交易成本骤增。之所以会如此，是因为原来独立的社区教育机构，更大程度上采取的是类国有化治理方式，尽管内部效率低，但是信息不对称程度却很小，内部交易成本也相对较低。但是，一旦私人企业部门完全介入其中，则会增加信息不对称程度，企业主体之间的利益取向的差异性必然会加重交易成本。所幸的是，公私伙伴关系在运作模式上则比较温和，在理论上可以在合约治理和关系治理之间找到一个最佳的均衡状态［4］。各合作主体则围绕有关的公共服务项目而连接在一起，共同形成一个动态的立体网络体系。而政府或公共部门则居于这个网络体系的核心，通过信任、合作、声誉、承诺等可以有效降低公私双方多主体间的交易成本。基于以上所谈及的公私伙伴关系的特殊性和目标一致性，其任务的达成是公私双方多主体间共同的事情，而并非私人企业部门的单方面的事情。所有身处社区教育公私伙伴关系框架下的合作成员都是该网络组织中的一个具体节点，即便是政府也必须要有效介入社区教育运作中，不能仅起到一个“橡皮戳”的功能。比如，政府必须为社区教育的健康运行提供必要的政策支持和条件保障，要有效协调参与各方的利益分享、风险分担，还要监管参与合作的私人部门的行为选择，这些都可以有效降低社区教育中公私伙伴关系的不确定性，采取合适的治理结构，降低共同运行的交易成本。

2. 创新社区教育办学的管理方式

公私伙伴关系的起源就是在国外民营化或私有化浪潮背景下为了规避公共服务领域可能产生的负面影响而形成的一种替代方案。正是因为公共服务的特殊性，市场失灵现象广泛存在，政府部门便希望通过公私伙伴关系，以便将资金、技术、人力资本、专用性投资等吸引到公共服务领域，从而提升经济绩效和市场效率。而从实际成效上看，公共服务领域内实施的公私伙伴关系相较于完全公共所有权或者完全私有化是更好的选择。而且，更重要的是，公私伙伴关系还是一种公共事务的治理方式和公共决策机制［5］，这也在很大程度上改变了传统视域内的公共治理理念和模式，成为新的社会治理模式的重要选择。社区教育在实际运作中，可以通过一个包含人才培养、生产实训、职业设计、技术开发、研发合作、在职培训等社区教育公私伙伴在内的一揽子合同的形式赋予企业等私人部门一定的控制权，从而建立更为广泛的伙伴关系，使得企业、公众可以在自主范围内根据市场需求和社区学院有效协作、共同决策、联合行动，让它们在社区教育治理中发挥更大作用。这将有利于在社区教育活动中引入更大程度的激励机制，提高产品和服务的效率。而且，公私伙伴关系并不是固定不变的，它可以是一整套行动方案，也可以是单独的特别行动，具体的依据是社区教育发展中的实际需要。那么，针对社区教育基础设置建设、教育服务购买、技术研发合作、教育产品开发等不同内容就有不同的公私伙伴关系类型，根据不同的技术、资源和其他要素的配置及调整安排，社区教育集团内公私伙伴关系也就有形式各异的运作管理方式。

3. 削弱社区教育办学的运营风险

探索社区教育公私伙伴关系的本质目的是综合运用各类社会资本，通过产学研深度合作、协同运作的方式，创新社区教育办学体制机制，形成规模效益和品牌效应，提升教育“全产业链”一体化管理水平和综合实力，推动社区教育与产业发展的融合对接。然而，尽管当前社区教育因其特殊性而有着比较充分的资金、人才、资源、市场优势等，也可以最大程度实现参与主体的利益诉求，但是公私合作过程中或许会因其自身松散型的运作架构而衍生出政策风险、经济风险、管理风险、制度风险等一系列内外部风险。而社区教育集团公私伙伴关系的实施，本身就是一个风险规避的过程。它可以在公私合作框架下，以公益性运作为准绳，明确划分参与各方的角色和功能定位，厘清主体之间的关系，处理好社区教育的公益性以及公私合作关系中市场化组织的逐利性之间的关系，从而形成社区教育服务市场统一有效的机制和组织形式，规避可能存在的制度风险。它可以围绕人才培养、校企合作、招生就业、资源整合、技术研发、行业发展等多项内容开展专题的公私伙伴关系项目，在管理和运作过程中抓住有效的切入点，规避公私合作可能存在的组织松散的不足，充分调动参与主体的热情、提升市场化办学的意识、合理分享直接或间接的预期收益、促进社会责任的担当，从而规避运营管理风险。它可以将社区教育发展中所需要的融资、基础设施建设、教育服务提供等转移给在此方面拥有更高风险管控能力的私人部门，甚至可以采取“资产证券化”的方式加以运作，减少项目成本并增加资金使用价值，真正成为政府、社区学院、企业之间有效联结和沟通的纽带，规避社区教育公私合作发展运作中的经济风险。所有这些都可以确保社区教育公私合作发展处于良好的运营状态。

三、社区教育公私伙伴关系参与的多边联合治理

社区教育是一项复杂的社会活动，甚至包含了政府行为，更多地体现为一种公益事业，它理应保留在教育部门。但是随着社区教育活动范围和参与主体的扩张，越来越多的私营主体介入到社区教育活动中来，对社区教育决策、社区教育供给、社区教育需求、社区教育质量评估以及社区学院管理等方面都产生了重要影响。事实上，最近十几年，以公私伙伴关系为途径的教育治理正在全球范围内得到认同［6］。而社区教育治理体系中引入公私合作伙伴机制，又是社区教育发展中的一种高级组织形式，是社区教育可以有效协调社会资源、实现办学资源共享、促进多元合作融合、提升人才培养质量并提高社会服务能力的有效选择。它并不是单纯的教育机构之间的联合，而是一个跨越了产业领域和教育领域的多边合作。它的最初组建可能是发端于政府或者行业的引导，但是引入公私伙伴的社区教育的后期运作却不可能继续依赖政府的行政安排，应更多的是呈现出社区学院、行业企业、社会机构等多元互动合作、动态适应调整、不断分化整合的自发的有机过程。社区基层治理问题具有异质性、协同性、不可分割性，必须采取多边合作治理框架下的联合行动，这也在客观上提出了从公私伙伴关系视角实现社区教育治理优化的必要性问题。

在现代社会及组织管理中，治理是有关公共事务或者准公共事务的一种有效管理方式，主要通过多方合作、相互协商、合作伙伴关系等方式确立彼此的认同、共同认知和目标愿景等以实施具体的管理过程。相对于管理而言，治理的主体一般是多元的，既可能是政府部门等公共机构，也可以是企业组织等私人机构，还可以是公共机构和私人机构之间的合作。但是，无论是何种形式的参与主体，有效治理功能的发挥都有赖于利益交换和治理权威的存在，并借此建构起政府、市场和社会之间相互联系、彼此影响的治理框架。对于社区教育而言，其有效治理应该遵循着市场协调、政府参与、社会自组织发展的治理路径［7］。

公私伙伴关系于治理模式而言，强调的是“多边联合”，但又不能简单地将其理解为多边治理结构中政府权威和私人权威的交叉重叠，它在日益增强的公共治理联合体中占据了应有的地位。公私多边联合治理主要是立足于软约束而非源自法律的硬约束力来实现其良性运作的，同时还是通过多边合作体系架构内相对统一的集权化但又是基于自愿性合作的宽松的治理网络来运作的，这就使得这样一个治理模式少了很多传统的科层结构和官僚气息。尽管在社区教育治理过程中还包含了许多私人治理网络体系，但“多边联合”的治理并非众多私人治理网络体系的简单集合体，而是在公私双方多边平等协商与对话的基础上，协调解决涉及的资源、能力及相应权力的配置，体现的是在市场机制及道德认知共同作用基础上的平等竞争与协商机制。

当然，就社区教育的多边治理而言，绝不是政府或者教育行政主管部门、行业企业以及社区等行为主体的简单组合，而应该是一种政府与非政府行为之间的合作，是从个体案例到局部地区再到国家层面解决社区教育发展中所面临的共同问题的新方式。目前，在社区教育中引入公私合作伙伴关系机制的核心问题是产权制度的安排，涉及对举办社区教育的一种最终利益索取权，是一个大家都不明说但却内在制约着合作是否能够深入开展的本质问题，也是在社区教育中引入公私合作伙伴关系机制绕不过去的一道门槛。而基于公私伙伴关系的合作则是介于国有产权和私有产权之间的一种独立的形式，政府既可以通过公私伙伴关系保留公共所有权和控制权以最大限度保护社会公众利益，又能充分调动起私有产权属性的企业部门的参与积极性，提升社区教育的运行效率和社会适应性，更加灵活应对市场需求，更有效地消除人才培养和企业生产所需人力资本之间的“中间地带”。换句话说，社区教育多边治理模式应该从不同产权框架下的制度合作开始，是基于社区教育这一特殊产业链条上的不同参与主体之间的共同利益诉求达成和战略合作共同愿景塑造而存在的。也正是基于此，便形成了强化多边治理的一种新动力，产生了有效推进社区教育多边治理这一“共同目标”。当然，多边参与的公私伙伴关系治理并不是要取代制度合作，在某种程度上更要依赖于公私部门间的制度合作［8］。可以说，基于公私伙伴关系的治理模式是有关社区教育运行的一系列制度安排和一种制度创新。

事实上，社区教育中的公私伙伴关系，是以国家利益为代表的公共部门和以企业利益为代表的私营部门为了社区教育这个类公共服务和与之有关的公共利益的需要，在多主体共同参与社区教育服务提供的过程中所建立起来的以合作为目的的共同治理框架。社区教育中的公私伙伴关系的实质是通过一揽子合作性的制度设计和治理结构安排，最大限度发挥公共部门和私人部门的各自优势，并规避各自的弱点和缺陷，以形成协同效应，从而以多主体的功能融合解决日益复杂的社区教育治理体系构建问题。其实，现实中的社区教育中公私伙伴有着不同的驱动动机，有的是想真正实现校企深度融合，有的是想借此达成某些项目合作，有的则是为了获得一个形式或噱头，还有的则是为了完成政府的行政命令。所以，实际中的社区教育公私伙伴关系会呈现出不同的运作形式。但是不管如何，国家或者政府在社区教育运行过程中的作用应该是“掌舵”，而不应该是“划桨”。政府应该从社区教育的经营运作中抽出身来，更多地去关注社区教育的战略控制和发展规划，从而推动治理走向理性化、产业化和专业化。

目前，就我们所能收集到的文献资料来看，国内对于社区教育公私伙伴关系这种新治理模式的研究还基本处于空白。事实上，公私伙伴关系这一模式已经被证实了在不同的领域中都试图纠正政府行为不当和市场失灵问题，更好地回应了不同政策领域和公共服务治理中存在的挑战，解决了一系列难题。所以，随着人们对社区教育发展的关注度不断上升，社区教育公私伙伴关系多边治理模式会不断得以完善，其在我国社区教育事业中将不断发挥重要作用，促进我国社区教育的健康可持续发展。

四、结语

社区教育中的公私伙伴关系，是公共教育部门与私人企业部门之间围绕社区教育服务的开发与提供而建立多元合作关系的一种新模式，是引导支持社会力量兴办社区教育、探索社区教育混合所有制和股份制改革试点、强化校企深度合作协同育人的重要途径，也是顺应当前新时代背景下我国社会主义市场经济发展的必然趋势，必然能够促进社区教育投资主体多元化，有效减轻我国政府财政支出的压力。它将有力促进教育的有效治理，完善教育治理结构和提升治理能力，进一步促进我国社区教育的发展。当然，为了有效引导和促进私人部门和民营资本参与到我国社区教育中来，除了要进一步研究探索比较成熟的公私伙伴关系模式，如教育服务外包、特许经营、教育券试点、学校转制、公办托管等之外，还需要政府层面加强制度建设并有效介入，切实按照党的十八届三中全会提出的让“市场在资源配置中起决定性作用”的要求构建促进社区教育治理体系的政策支持环境和条件保障体系。