系统论整体性视域下性侵未成年人犯罪信息公开制度研究

胡峻峰

（华东政法大学 法律学院，上海 200335）

一、缘起：问题之提出

2016年6月，浙江省慈溪市人民检察院牵头人民法院、司法行政机关、公安机关等部门联合出台《性侵害未成年人犯罪人员信息公开实施办法》(以下简称《办法》)。2017年12月，4名涉嫌强奸、猥亵未成年人的刑事犯罪被告人在法庭上被江苏省淮阴区人民法院集中审理、宣判。同时，淮阴区政法委、检察院、法院、公安局、司法局、教育局等9家单位联合发布了《关于性侵未成年人犯罪人员从业禁止及信息公开规定》(以下简称《规定》)。浙江慈溪的《办法》和江苏淮阴《规定》明文规定：对严重侵害未成年人的性犯罪分子的个人信息将被公开披露。①《性侵害未成年人犯罪人员信息公开实施办法》规定：对符合条件的实施严重性侵害未成年人行为的犯罪人 员，在其刑满释放后或者假释、缓刑期间，通过发文给各单位的门户网站、微信公众号、微博等对其个人 信息进行公开，方便公众随时查询，警示犯罪，预防未成年人受到性侵害。 《关于性侵未成年人犯罪人员从业禁止及信息公开规定》：在刑事判决生效后，将通过司法机关门户网站、 微信公众号、微博等渠道公开这4名犯罪人员的信息，包括姓名、身份证号、照片、年龄、性别、案由等， 并对其设置行业禁入。除作案时不满18周岁或被判处有期徒刑以下刑罚等情形，所有性侵害未成年人的严 重刑事犯罪人员，自刑事判决生效之日起一个月内，都将被公开个人信息。

从制度实施的视角观察，江浙两地的实践属于我国性侵未成年人犯罪信息公开的初步探索，是借鉴国外性犯罪人员信息公开制度（如美国“梅根法案”①1994年7月，美国新泽西州一名7岁的小女孩梅根被邻居带入家中看宠物，结果被强奸杀害。事后得知，该邻居系恋童癖患者，并且已经有两次性暴力侵害犯罪记录，但这一情况却并不为该社区居民知晓。康卡的父母认为，若他们对这一情况有所知晓，将会采取恰当的措施保护自己的孩子。由此，他们发起了一项旨在公开性犯罪人记录的运动。3个月后《犯罪登记与社区公告法》出台，学界有称其为“梅根法案”。根据该法案规定，确定有罪的性犯罪人必须向执法机关进行登记，并提供不同层次的社区公告，以提醒社区公众提高警惕，及时采取适当的自我保护和预防犯罪的措施。）的中国化实践。但是该项犯罪信息公开制度在浙江慈溪实施一年多，在江苏淮阴实施半年之后，其现实情况却不容乐观。制度设立的初衷和价值未能完全实现，在江苏淮阴该项制度甚至处于搁置阶段。系统理论在处理社会问题时，通常运用整体性、动态性、关联性、层次性以及结构性等原则。而在系统论诸多原则中，整体性对于治理复杂的犯罪信息公开制度有着独特的理论优势。因此，借助系统论整体性的理论工具，对分析性侵未成年人犯罪信息公开制度的不足以及针对不足之处加以完善具有积极意义。

二、理论：系统论的提出及其在犯罪信息公开制度中的运用

1. 系统论的提出及其在中国的实践

系统论理论由奥地利科学家贝塔朗菲于1945年在《关于普通系统论》一文中正式提出，后来随着现代科技的发展不断变化演进，在其蓬勃发展的过程中还加入突变论、协同论、超循环系统论等各具特色的理论学说，形成一套逻辑严密、论证完善的理论体系，并被广泛应用于实践。系统论认为系统的发展变化的总体机制是：最终通过整体的发展变化表现出来。而整体的发展变化则是要素、层次、结构、功能以及环境因素共同作用的结果［1］。

在20世纪中叶，系统论远渡重洋来到中国，迅速被运用于各种自然科学和社会科学的研究中，其中就包括法学研究。著名科学家钱学森认为社会主义法治需要一系列的法律法规，这是一个严密的科学体系，也是法治系统工程［2］。这揭开了系统论在法学领域进行研究的序幕。在2001年度，一个关于法制、法治体系的回顾与展望的全国性学术会议，推动着系统法理学进入新的发展阶段［3］。而当历史的车轮驶入21世纪以来，在现代先进科技的辅助下，系统法学为“法治中国”的建设开拓了理论化、科学化路径。

2. 系统论在犯罪信息公开制度中的运用

系统法学提倡运用整体性的方法，该种方法不仅是抽象的思维方法，而是为追求和实现整体最优化目标而建立起来的具体方法、技术和手段［4］。一方面，犯罪信息公开制度的运行是复杂的系统工程，涉及整体内的多个要素，需要借助系统整体性理论加以应对。从犯罪信息公开的实施主体来看，涉及政法委、人民法院、人民检察院、司法局、公安局、教育局等不同性质和职能的国家机关；从犯罪信息公开的对象来看，包括性质恶劣的性侵犯罪人、多次性犯罪的性犯罪人等；从犯罪信息的查询主体来看，有相关的职能机构、社会团体，还有未成年人的监护人以及普通公民等。因此，该公开制度是一个庞大复杂又具有挑战性的系统工程，需要运用整体性原则对其剖析和定性，同时根据其性质、缺陷采取相对应的举措。另一方面，对于系统论整体性的研究有利于犯罪信息公开制度的完善。沈宗灵教授也指出科学方法对于法学研究的重要性［5］。②沈宗灵教授指出:“事实上，这些新的科学方法论的一些思想、概念和方法，例如整体性、目的性、定量化、重视信息和反馈等等，对法学研究来说，也是有启发的。它们有助于法学工作者从一个新的角度来研究法律现象。”该制度涉及未成年人的健康成长，同时也关乎犯罪人员的个人隐私以及其改造回归社会的问题，这是一门具有高度复杂性和综合性的重要课题，而系统的整体性理论在处理复杂的刑事信息披露问题上具有独特的优势。

三、缺陷：系统论整体性视角下犯罪信息公开制度之不足

系统论所构建的系统整体是有机整体，而非机械整体，系统内各个要素之间协调配合才可以使得整体效益最大化。在一项法律制度整体中，制度的运行需要具备权责明确的实施主体、规定细致的实施客体以及完善的监督和权利救济体系等重要的要素。犯罪信息公开制度的有效运行也需要各要素自身的完善和相互的配合。从系统论的整体性特征分析，目前我国的犯罪信息公开法律法规体系、犯罪信息公开实施机构体系和监督、救济体系方面的整体性都有待提高，具体表现如下。

1. 犯罪信息公开法律法规体系的整体性不足

在犯罪信息公开系统中，浙江慈溪的《办法》和江苏淮阴的《规定》应当被认为是公开系统的核心要素，而系统内的补充要素则是《办法》《规定》之外的其他法律法规。根据系统论的整体性原则，要建立完善的犯罪信息公开系统，首先要求系统内拥有健全的核心要素，此外还对补充要素的适应性、互补性有着极高的要求，二种不同性质和功能的要素共同形成一个严密的信息公开系统。但是，在具体的实践过程中，其整体性迫切需要进一步提高。

一方面，犯罪信息公开制度的整体性不足表现为上位法的支撑不够。慈溪《办法》和淮阴《规定》属于地方司法机关和行政机关共同拟定并实施的非规范性法律文件，适用于具体人员和具体事项。就本质而言，犯罪人员信息公开应被视为一种行政性行为，该规制措施的核心是对已被判决人员的身份与犯罪信息予以集中性公布［6］。其所依据的上位法为《未成年人保护法》，但是法律依据并不牢固。《未成年人保护法》第五十条①《未成年人保护法》第五十条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。”的规定授予公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门在司法活动中采取措施保护未成年人的权力。对犯罪人员信息予以公开的对象是已经被人民法院生效裁判文书所确定的性犯罪人员，属于一种司法惩治的延伸和扩展，应当被认定为公检法司部门进行的一项司法活动。同时，《未成年人保护法》也有相应的规定。②《未成年人保护法》第六条第三款也规定：“国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强自我保护的意识和能力，增强社会责任感。”浙江慈溪和江苏淮阴两地主动将性犯罪人员信息予以公开，对于未成年人家长和未成年人自身起到提醒和警示的作用。通过公开信息，利益相关方可以知晓附近是否存在危险系数较高的人员，同时提升对其的警惕和自我保护意识，学校等涉及未成年人权益的机构也可以通过公开信息采取相应的措施，达到更好保护未成年人的目的。另一方面，信息公开制度有涉嫌违反《立法法》的相关规定。③《立法法》第八十条第二款规定: “没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”犯罪信息公开制度在一定程度上增加了犯罪人员的义务，对其隐私权利造成一定程度上的减损。为证明其合法性，浙江慈溪在《办法》中注明上位法依据为《刑法》《预防未成年人犯罪法》这两部法律，以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》(以下简称“五机关《意见》”)这一规范性文件。然而，在《刑法》中未找到关于信息公开的明文规定。《预防未成年人犯罪法》的立法宗旨是防止未成年人犯罪，而慈溪《办法》是避免针对未成年人的再次犯罪，二者存在着规制对象的根本不同［6］。五机关《意见》作为我国有关犯罪人员犯罪记录制度的首个规范性文件［7］，其法律性质并不能满足《立法法》第八十条所规定的减损权利的下位法规范。

此外，地方的具体规定和上位法之间没有形成一个整体的系统，在法律的制定和适用上不能形成完全自洽的整体系统。其不足另外一方面表现为与其他法律的协调有待完善。《办法》《规定》为增加对于未成年人的保护和性犯罪的打击，设计了众多关于信息公开、信息查询以及职业限制的规定，这些新规定可能与其他现行法律的规定不一致，存在冲突的可能性。例如，其创设的个人敏感信息公开（如家庭住址、工作单位等），与《民法总则》的规定存在相冲突的地方；其创设的有关禁业限制的处罚，则需要与《行政处罚法》和《行政许可法》的规定相协调。

2. 犯罪信息公开实施机构体系整体性不足

系统论整体性要求系统内各个元素充分发挥出自身的功能和特点，每个元素各司其职，从而达到系统整体效益最大化。将其运用到犯罪信息公开制度中，要求该制度的各个实施机构之间相互协作配合，构成一个最优效率的有机整体。而现行的制度实施主体不能达到该目标，这种不足主要体现为统一的信息公开模式还没有确立，参与该制度实施的机构职能未明确。

一项制度能否实现制度制定之时的目标，能否产生理想中的社会效果和法律效果，其具体的运行和实施至关重要。在浙江慈溪，犯罪信息公开制度是由检察院牵头，联合法院等相关部门共同实施，在其《办法》中没有对参与实施的各家机关职能做详细的划分；江苏淮阴则是由政法委、法院以及检察院牵头，联合公安局、司法局、教育局等部门共同实施，在其《规定》中同样没有对参与实施的各家机关职能做详细的划分。与此同时，在犯罪信息公开制度具体实施的过程中，出现了实施主体混乱的情况。通过公开途径查询到，浙江慈溪的信息公开目前由慈溪市人民检察院和市人民法院在各自官网上进行信息公布，参与制度实施的其他单位尤其是公安机关和司法行政机关实际上没有采取相应的配套措施。而在江苏淮阴，犯罪信息公开的发布机构从检察院、法院转变为司法局，并且在《规定》中明文规定的罪犯具体的信息仍未公开，整个制度处于停滞状态。在江浙两地的制度运行中，该规定没有详细规定不同机关在制度实施过程中承担的职责和权限，没有结合不同机关的自身特点制定相应的配套措施，没有将各机关一致行动的合力发挥到最大。通过对江浙两地制度运行的观察，可以发现，没有完全实现制度制定之时的目标，亦没有产生理想中的社会效果和法律效果，其关键在于缺乏权责分明的实施部门和设计合理的配套措施。

3. 犯罪信息公开的监督和救济体系整体性不足

一个运行良好的系统是由若干个环节耦合而成，系统整体性也要求系统内部各个环节的完整性和协调性。在犯罪信息公开这一系统中，整体性不仅要求完善的法律法规体系和实施机构体系，监督和权利救济体系也是重要一环。监督和救济体系的缺失会导致整体系统的运行出现危机，从而丧失系统本身的活力。

在江浙两地的犯罪信息公开制度的设计和运行中，其环节上的缺陷首先体现在缺乏具体的监督机构。现行的国家监督体系由下列主体所构成：（1）国家权力机关的监督，主要是全国人大和地方各级人大的监督；（2）行政机关的监督；（3）司法机关（主要指人民法院和人民检察院）的监督；（4）社会监督（包括社会组织的监督、社会舆论的监督、人民群众的监督）；（5）党的监督。对于某一具体行为最有效的监督体现在监督机构可以独立自主地使用其职权，并保持中立，不受其他额外因素的干扰和影响。在司法实践中，对于具体制度运作的监督职能主要由国家行政机关和司法机关共同承担。而犯罪信息公开制度是由地方行政机关和司法机关共同制定，这种“裁判兼任”的监督模式效果甚微。此外，在行政机关和司法机关内部，也没有规定具体的监督机构，这进一步加剧了监督乏力的局面。而且，这种系统环节整体性不足还体现在救济体系的不健全。法谚有云：“无救济则无权利”。作为信息公开制度的实施对象，在犯罪人员信息公开的同时，其基本权利是需要制度予以保障的。但是，在具体的规定和实践中，呈现出权利救济保障缺席的局面。在制度设计和运作时，缺乏相对应的快速申诉和复议机制。与一般的行政行为的救济机制相比，信息公开制度对当事人名誉权、隐私权等权利可能会造成更严重的损害，通过传统的权利救济途径予以救济不利于保护当事人的合法权益。当犯罪人员的个人信息被错误公开时，无法进行及时有效的权利救济，极大增强其制度的风险。

四、路径：系统论整体性视角下犯罪信息公开制度之完善

江浙两地犯罪信息公开制度的实施现状反映出现行制度模式的不足，有必要根据整体性原则创新制度实施和治理机制，完善信息公开制度的完整性。

1. 提高犯罪信息公开法律法规体系的整体性

其一，寻求上位法依据，增强其合法性。性侵害未成年人犯罪人员信息公开制度是地方机构的一种制度尝试，是一种从下而上的司法创新，因此其天然就带有合法性缺陷。在基层实践的过程中，可以将制度风险降低到最小。与此同时，基层机关可以将制度的合法性缺陷通过请示的方式向上汇报，通过诸如最高人民法院、最高人民检察院的回复或者批示这种中国司法运行中特有的方式给予其一定的法律依据。在制度成熟之际，由最高人民法院、最高人民检察院通过立法建议的形式向立法机关提出，通过立法的方式给予其明确的法律地位。

其二，还需要注重与相关法律法规的衔接问题，地方相关机关需主动删除犯罪信息公开规范性文件中与其他法律相悖的部分。最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》①最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》第十条第一款规定：“人民法院在互联网公布裁判文书时，应当删除下列信息：（一）自然人的家庭住址、通讯方式、身份证号码、银行账号、健康状况、车牌号码、动产或不动产权属证书编号等个人信息”。和五机关《意见》②五机关《意见》第二条规定：“犯罪人员信息登记机关录入的信息应当包括以下内容：犯罪人员的基本情况、检察机关（自诉人）和审判机关的名称、判决书编号、判决确定日期、罪名、所判处刑罚以及刑罚执行情况等”。的相关条文对司法过程中当事人可以予以公开的信息做了相应规定。前者对诉讼案件当事人可以公开的个人信息做出负面清单式的规定，而后者对犯罪人员信息登记做出了正面的规定，二者相互耦合形成案件当事人个人信息公开的范围。浙江慈溪《办法》和江苏淮阴《规定》对个人信息公开的范围进行了扩大，将身高、照片等信息一并予以公开，此类扩张对当事人的隐私权是一种权利减损，存在违法性风险，受到法律的否定性评价。基于此，可以将身高、照片等超越上位法律法规规定的公开内容从现行的信息公开范围中删去，以规避违法性风险。同时，在各种法律权益相权衡的判断过程中，应当将未成年人的权益排在优先的序位，在保护其权益的时候适当限制和缩小犯罪人员的隐私权益也并不为过。因此，基于少年司法制度的特性和未成年人权益优先的考虑，可以在加快制度立法的进程中，将其修改为特别法。当该制度法与其他法律相冲突的时候，可以运用特殊法优于一般法的原则，有限适用犯罪信息公开法律法规，以实现法律法规的和谐共存，维护法律体系的整体性。

2. 提高犯罪信息公开实施机构体系的整体性

建立权责统一的制度实施机制，首先需要尽快确定主导作用的制度实施机构。一种路径是以司法机关为主导机构，通常为人民检察院或者人民法院。人民检察院和人民法院作为司法机关，其自身特殊的机关性质加之对于犯罪人员的犯罪信息掌握得更加充分，因而更适合成为信息公开制度的主导实施机构。另外一种路径是单独成立多部门组建的专项小组，小组成员从不同的机关抽调兼任，通过小组成员的分工协作，可以最大程度发挥不同机关的职能特色，最低限度减少相互推诿或竞相管理的缺陷，从而更好地实现制度目的。基于未成年人权益保护的迫切性和困难性，在信息公开制度实施机构具体实施相应措施的过程中，其他国家机关，如教育局、档案局等机构需要给予一定的支持配合，以减少制度实施的障碍和阻力。

其次，在犯罪信息公开制度的具体实施机关上，需要充分发挥公安机关的作用。现阶段犯信息公开制度皆为静态的制度措施，还需要引入动态的管理机制，以实现动态和静态的互补，目前国内吸毒人员动态管控办法非常值得参考和借鉴。所谓吸毒人员的动态管控机制，就是以“全国禁毒信息管理系统”等数据库为平台，建立对“吸毒人员信息”的实时维护机制，把所有吸毒人员信息及时纳入计算机系统的查询与统计范围，实现信息共享、网上跟踪、有效管理、动态监控［8］。将人员动态管控制度引入到信息公开制度，可以将多次实施儿童性犯罪、性犯罪成瘾以及情节严重的性犯罪人员，作为监管的对象纳入动态管控系统中。对于该类社会潜在危害性较大的性犯罪人员，实施犯罪信息公开和动态管控的双重措施，同时定期对于其潜在危害性进行评估，对于潜在危害性下降的人员将其及时调整出管控系统，对于潜在危害性上升的人员及时将其纳入管控系统，予以重点监督。

最后，可以发挥司法行政机关的行政机关属性，采取犯罪人员信息近距离精准公开的措施。所谓近距离精准公开，是指对于性犯罪人员的相关信息，应当确保让与其在时间和空间上最近的群体知晓，以提高警惕，更好地保护未成年人。司法行政机关肩负社区矫正、法制宣传等职责，也内设相关的职能部门，有着丰富的经验资源，应当作为犯罪信息近距离精准公开的实施机关。首先，司法行政机关需要及时追踪信息被公开人员的实际居住地和工作单位，对其现实情况进行核实和记录。其次，在其居住的社区以及工作的单位进行广泛的信息公开，确保其居住场所及工作单位一定范围内的未成年人及其家长知晓这一人员的存在，以便采取相应的防护措施。最后，对于信息公开的方式，在条件适宜的情况下，可以通过社区居委会或者村委员橱窗张贴海报的方式，或者通过电信运营商向未成年人及其家长定向发送信息的方式予以公开。运用新媒体进行信息公开是一个便捷的途径，但不应作为主要途径，只能作为辅助的方式。微信、微博虽然具有发布信息迅速、获取信息便捷的特点，但这种方式的公开往往只能形成围观效应，起不到实际的预防作用［9］。

3. 提高对犯罪信息公开的监督和救济体系的整体性

对于刑罚的目的，贝卡利亚认为仅仅在于阻止罪犯再重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙［10］。对于犯罪人员的信息予以公开不是刑罚的目的，而是一种最大程度内促进保护未成年人健康成长的方法和手段。因此在对犯罪人员信息予以公开的同时，要最大程度上保障其合法权利，减少信息错误公开的发生。

将信息错误公开降低到最低限度的关键在于强有力的监督机构以及设计科学合理的监督检查、报备机制。因此，一方面，需要明确规定具体的制度监督机构，设计完善的监督机制。从犯罪信息公开的实施机关到所有查阅接触到信息的人员，都需要采取登记和报备，运用大数据等现代先进的信息管理技术，在出现问题时可以迅速追踪到责任人员，达到有效追责的目的。还可以设立一套完善的报告、抽查机制，通过实施机构定期提交制度实施报告、对实施机构进行不定期抽查等特定的程序达到监督的目的。此外，也可以扩展其他监督的路径，如社会监督和立法监督，发挥整个监督体系的作用。

另一方面，需要尽快建立健全权利救济体系，建立性侵害未成年人犯罪人救济渠道［11］。由于犯罪信息属于敏感类信息，对于当事人的名誉和隐私存在一定程度上的不可逆性，一旦其错误公开并广泛传播，将对当事人造成巨大的损害。因此，信息公开机构应当为信息被公开人设置特殊的权利救济和快捷的申诉通道，使其可以在第一时间得知并可在最短时间内申诉或者复议，以最大程度保障个人的合法权利。在对权利予以救济的同时，还需要启动对相关人员的追责程序。对于恶意捏造、传播犯罪信息者进行行政处罚，给予拘留或者罚款；对于由于个人信息被非法公开而遭受巨大损害的受害者，个人信息侵权者需对其负担高昂的精神和财产赔偿填补责任。

五、结语

未成年人是祖国的花朵，需要社会各界的共同努力来保护。对未成年保护之路任重而道远，当性犯罪的魔爪向未成年人袭来之际，作为肩负特殊使命的司法机关应当有所行动。实践促进立法是我国少年司法制度发展的一个最明显的特点，这种发展模式也十分契合当前我国少年司法制度改革的需要［9］。性侵未成年人犯罪信息公开制度的出台正是基层司法机关和行政机关结合当地具体的司法实践和社会现状保护未成年人的一次勇敢尝试。尽管其有着理论建构和制度设计的诸多缺陷，并且在制度实际实施的过程中遭遇重重阻力，但可以通过系统论这一科学理论的指导，将该制度构建得更科学而合理,为未成年人的健康成长创造出更加光明的未来。