供给侧结构性改革环境下我国财政科技投入问题及对策

●马大勇

一、引言

供给侧结构性改革是中央应对我国经济新常态的一种新思维。从中央财经领导小组第十一次会议上对供给侧结构性改革的表述可知，供给侧结构性改革就是要在保证需求总量稳定的情况下，从生产端入手，在有效化解产能过程的前提下，促进产业结构优化和企业成本降低。同时，习近平总书记也为供给侧结构性改革指明了改革的方向，那就是要积极实施创新驱动发展战略，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，使供给侧更加灵活地适应需求侧的变化。

科技创新是企业适应经济新常态的必然选择，也是国家驱动供给侧结构性改革的根本动力。供给侧结构性改革就是要从供给侧根本上解决经济发展的结构性问题。这就要求在生产端的企业积极淘汰落后产能、注重过剩产能的消化；与此同时，要通过科技创新发展技术水平高、具有创新性且能满足不同社会需求的产品和服务；努力优化资源配置水平和提升经济发展效率。要推动供给侧结构性改革的进程，强化科技创新是必然的选择。

然而，科技创新具有高风险、高投入和外部性强等特点，所以有些科技创新活动或项目企业投入的积极性不高，而科技创新的基础研究具有公共产品的特点，需要政府介入，并加强政府科技投入。据实证分析，从长期看衡量科技创新水平的专利授权量、科技论文和技术市场交易对我国政府科技投入的弹性系数分别为0.874、0.983和0.839；且政府科技投入对衡量科技创新水平的各指标的标准离差冲击均使各指标产生正向动态变化趋势（马大勇，2013）。所以，政府科技投入对科技创新具有激励效应。据此，要针对我国科技创新政府科技投入存在的问题，完善我国科技创新政府科技投入财政政策。

二、我国财政科技投入存在的问题分析

从我国政府科技投入的现状看，对于供给侧结构性改革的要求而言，当前我国政府财政科技投入存在着投入总量不足、强度不大、增长机制不稳定、投入结构不合理、投入方式较单一等问题。

（一）我国政府科技投入总量不足，增长欠稳定

随着我国对科技创新重视程度的不断加大，我国政府对科技投入的规模也不断扩大。2016年我国政府科技拨款达7760.7亿元，与2015年相比增长10.8%，占当年国家财政总支出的4.13%；从2000—2012年起，我国政府科技投入增长率为20%左右，可见，在此阶段我国政府科技投入规模扩大形势比较迅猛。但是，从2013年起，我国财政科技投入增长率却降为10%左右，这表明当前我国政府科技投入增长趋势不稳定的问题依然存在。

虽然我国政府科技投入规模较往年有较大提高，且占当年GDP的比重有逐年上升的趋势，到2016年我国政府科技投入占GDP的比重已达1.04%，而这一比重在1996年仅为0.49%。这一比重也远低于发达国家水平。自1987年以来，直到2010年和2011年才勉强达到发展中国家0.8%—1.0%的水平。由图1可知，我国政府科技投入占GDP的比重2000—2009年间均是低于1%的。由此可知，当前我国财政科技投入的总量仍然不足。

图1 2000—2016年我国财政科技投入占GDP的比重变化

由以上分析可知，我国政府科技投入的强度较低，且没有长期稳定增长机制。这严重阻碍了我国科技创新的发展，同时也体现了政府在科技创新活动中的影响力和推动力较差，需要我国政府进一步提高在科技创新活动中的影响力，以促进科技创新发展，引导并扶持我国企业成为科技创新主体，加快我国国家创新体系建设进程，实现我国科技兴国战略目标。

（二）我国政府科技投入结构欠合理

我国政府科技投入结构性偏差较大，使我国科技创新效率低下，科技创新发展不均衡，科技创新成果转化率较低。这些弊端使我国科技创新收益较低，风险较大，阻碍了我国科技创新的发展。我国政府科技投入结构问题主要体现在R&D经费支出的来源结构、政府科技投入的主体结构及地区结构等方面。

图2 2004—2015年我国R&D经费支出来源情况

1、R&D经费支出的来源结构方面。从R&D经费支出的来源看，其来源主要有政府、企业、国外及其他方面。在经费支出来源中，企业资金居于主体地位，其次是政府资金，而国外资金最低，如图2所示。据统计资料显示，2004年我国R&D经费支出中，企业和政府资金分别为1291.3亿元和523.6亿元，两者之间的规模相差不大。而到2015年企业资金规模高达10588.6亿元，是政府资金规模的3.41倍，而国外资金和其他资金的变化幅度不显著，基本维持在较稳定的水平。由此可知，我国企业已成为科技创新活动的主体，但政府对科技创新活动的支持力度的增长规模却不如企业显著，这容易使科技创新缺乏针对性和目的性，从而提高了科技创新风险，同时也使科技创新发展受到较大影响。因为企业进行科技创新活动主要重视应用技术的开发，而不注重基础研究，这严重影响了我国科技创新水平的提高。

2、政府科技投入的主体结构方面。据统计资料显示，1999—2006年间政府科技投入主要以中央财政为主，2007—2015年间中央财政拨款有所下降，地方财政拨款显著上涨，最终形成地方财政拨款与中央财政科技拨款存在显著差异的局面。由图3可知，1999年我国中央科技财政拨款比重为65%，2015年这一比重已降至43%。这表明各级地方政府已充分认识到科技创新对经济发展的作用，同时也是响应我国2006年提出建设创新型国家的号召，从2007年起地方政府科技投入规模首次与中央政府科技投入规模基本持平，而后地方财政科技投入规模的比重逐渐加大，进而成为科技拨款的主体。

图3 1999—2015年我国中央和地方科技财政拨款对比情况

3、政府科技投入的支出结构方面。由于R&D是科技创新的主要活动形式，所以本文选取R&D研发支出作为分析对象。根据统计年鉴可知，R&D研发经费支出的执行部门主要包括企业、研发机构和高等学校，同时每个执行部门对R&D经费支出结构在基础研究、应用研究和试验发展方面又有所区别。由图4可知，2015年我国企业对试验发展的R&D经费支出比重最大，其次为研发机构，最低的是高等院校。但企业对基础研究的R&D经费支出比重极小，仅为0.1%，而对基础研究的R&D经费支出最多的是高等院校。2015年，我国政府投入的R&D经费支出共计3013.2亿元，其中投向企业的经费有463.4亿元，投向研发机构的有1802.7亿元，投向高等院校的有637.3亿元。由此可知，我国政府科技投入结构对基础研究非常不利，而对应用研究和试验发展的投入规模较大，有利于试验发展和应用研究的发展。但科技创新成果较大程度上取决于基础研究水平，基础研究水平不高将极大地限制科技创新的应用研究和试验发展的水平。另外，我国政府对企业科技创新的支持现状导致企业难以成为科技创新主体。由于企业得到政府科技创新支持资金较少，难以承担科技创新较高的成本，从而对科技创新活动丧失积极性。

图4 2015年我国各部门R&D经费支出结构比例

图5 1995—2015年我国R&D经费支出结构变化

从全国R&D经费支出结构看，2016年我国R&D经费支出总额为15676.7亿元，其中基础研究R&D经费支出为822.9亿元，应用研究的R&D经费支出为1610.5亿元，试验发展的R&D经费支出为13243.4亿元，其比重分别为5.2%、10.3%和84.5%。由图5可知，我国1995—2015年间，试验发展经费所占比重持续升高，且在三大支出结构中一直占有较高比重；而基础研究和应用研究所占比重却有下滑趋势，且基础研究R&D经费支出所占比重一直居于较低水平。由此可知，我国对科技创新各阶段的投入是非均衡的，主要是忽视了对科技创新有较大影响的基础研究投入。

从国际比较的角度看，我国基础研究的R&D经费支出比重较其他发达国家而言偏低。由图5可知，2015年我国基础研究的R&D经费支出比重仅为5.1%，这一比重约是日本（2013）的二分之一，约是美国（2013）、韩国（2013）的四分之一，约是法国（2012）的五分之一。这说明我国对基础研究的R&D经费支出偏低，这意味着我国将有限的政府资金过多地用于技术应用研究和产业化阶段。这与我国实现自主创新、构建国家创新体系、增强自主知识产权及提高科技竞争力的目标是不相适应的。

图6 部分国家R&D经费支出结构情况

4、政府科技投入的地区结构方面。由于我国各地区间的经济发展水平存在较大差异，从而导致各地政府科技投入规模和水平存在较大差距。据中国统计年鉴资料显示，从政府科技投入的绝对规模看，2016年我国31个省、直辖市和自治区的政府科技投入规模各不相同，其中广东、江苏、上海、北京和浙江分居政府科技投入规模前五名，其科技投入规模分别为742.97亿元、381.02亿元、341.71亿元、285.78亿元及269.04亿元。以上五地均是我国经济较发达的省市。而经济欠发达的宁夏、海南、青海和西藏政府科技投入规模较小，均在20亿元以下，分别是18.26亿元、15.69亿元、10.9亿元和4.81亿元。可见，各地政府科技投入规模东部经济发达地区远高于经济欠发达的西部地区。另外，从各地政府科技投入强度看，政府科技投入占财政总支出超过3%的省市有广东、上海、安徽、北京、浙江、江苏和天津，分别是5.53%、4.94%、4.70%、4.46%、3.86%、3.82%和 3.38%。 而政府科技投入占政府总支出不足0.8%的省市有内蒙古、青海和西藏，其值分别为0.72%、0.71%和0.30%。

由此可知，西部欠发达地区无论是在政府科技投入规模还是在投入强度上均低于东部经济发达地区。各地区科技投入的差异最终将导致我国科技创新发展地区失衡，进而将导致我国各地区科技创新水平的差距进一步扩大。

（三）我国政府科技投入方式单一，政策彼此独立、缺乏重点

我国政府科技投入方式长期以来过于单一，近年来，我国对企业重大技术改造、科研成果转化及高新技术产业的支持均是以财政直接拨款投入的方式进行的。但目前并没有与之相配套的约束机制或监管措施，因此极不利于我国政府科技资金的合理、有效使用，从而大大降低了科技创新支持政策的有效性。特别是对那些外溢性强、风险大的科技创新活动，这种单一的财政科技投入方式限制了财政科技投入资金作用的发挥。

另外，我国各部门科技投入政策存在相互交叉、信息彼此不通、难以实现资源共享的局面，从而降低了科技投入资金的运行效率。当前，我国各部门为推动科技创新发展分别支持了一批推动科技创新的项目，比如由发改委、科技部、商务部和财政部等部门支持的国家科技攻关计划、“863”计划、“973”计划、火炬计划和科技成果推广计划等科研项目。由于这些项目分别属于不同的管理部门，且支持政策也各不相同，彼此相互独立、沟通不畅、信息不通使这些支持科技创新的政策和措施存在着交叉和重复，严重影响了政府科技资金的运行效果和效率。同时，也不可避免地出现经费分散管理、条块分割和投入重复等弊端，进而对我国科技创新的人力、物力和财力造成浪费。

再则，我国政府科技投入政策针对性较弱，资金分散管理。多年来，我国对科技资金采取的是纵向多部门管理体制，这种体制造成科技资金分别掌握在诸如财政、科技及计划等部门。然而，不同的资金管理部门，思想难以统一，对科技资金投入的侧重点也存在较大差异，因此在科技资金投入上难以达成共识，从而形成了对科技资金分散投入、缺乏重点的局面。这种体制下，也难以形成集中力量办大事的条件，且由于各部门的政策相互独立，信息资源尚未共享，从而使一些科研人员和单位以相同项目申请不同部门的科技资金投入，这将造成科技资金投入部门对一些科技项目重复投资，从而对国家整体科技投入资金形成浪费。这种形式使我国科技投入资金不能得到合理及有效利用，从而使我国政府科技投入的投入力度和强度大大减弱。

同时，在政府科技投入的分配过程中，由于要分别照顾不同部门之间的利益，人为地将科技资金根据不同部门进行分散化处理。有限的政府科技投入资金在如此分散化处理后，会使每个部门平均分配到的科技资金投入更少，从而影响重大技术项目的开展。近年来，我国政府科技投入处于一种分散、分立的状态，也使政府科技投入不能被有效配置。这造成对科技创新活动中科学研究和技术开发重复和盲目投资，进而影响政府科技投入资金作用的有效发挥。

（四）我国政府科技投入缺乏合理的监管政策与有效的政策评价体系

事实证明，只有对政府科技投入建立科学合理的经费管理政策，才能使政府科技投入得以高效运转，并获得良好效果和效率。根据公共财政和财政支出改革的要求和精神，近年来，我国对科学基金和科技计划项目采用了国际通用的“基金制”和“课题制”管理方法，以促进我国政府科技投入的使用效率。但我国在科技投入的经费管理方面毕竟还是一种尝试，在实施经费管理政策的过程中还存在不合理措施。这主要体现在以下几个方面：

1、政府科技投入资金分散，管理较混乱。财政科技投入资金的来源较为分散，各政府部门为促进本部门科技创新的发展和进步，分别进行相应的科技创新投入。但不同部门之间由于只从本部门的角度出发，与其他部门缺乏沟通，因此政府科技创新投入只注重局部而忽视全局，从而使政府各部门对科技创新投入出现重复和交叉投入等弊端。不同政府部门为使本部门科技创新活动能够协调发展，将有限科技投入经费条块化分割，使支持科技创新的科技投入经费分散，难以将科技创新进行到底，且也使一些重大科技创新项目难以启动，从而使科技创新整体水平提升受到限制。另外，也会出现同一个科研项目被不同部门同时资助，从而使该科研项目在管理上出现同一个项目多头管理的局面，这不仅不利于科技创新活动开展，更不利于科技创新的发展和进步。

2、产学研彼此独立，财政科技投入难以有效整合。从我国当前情况看，政府创新活动主要集中在企业、科研机构和高等院校，然而这三种机构所从事的科技创新活动却又有差别。企业主要注重的是试验发展方面的科技创新活动，科研机构注重的是应用研究方面的科技创新活动，而高等院校则注重的是基础研究方面的科技创新活动。

目前，我国企业、科研机构和高等院校合作较少，基本呈彼此独立状态。由于这三大机构缺乏必要沟通，从而造成科技创新活动的基础研究、应用研究和试验发展三大活动各自为政，进而使政府科技投入资金难以有效整合，使其促进科技创新发展的效果难以发挥。同时，由于产学研之间的相互独立，使基础研究、应用研究和试验发展之间无法优势互补，最重要的是对在经济发展中具有决定意义的关键技术和公共技术难以突破，这不仅限制了我国科技创新发展水平，也限制了我国经济发展的进程，最终导致我国科技创新难以在国际上占有领先优势。

3、政府科技投入的经费管理与项目管理政策不协调。所谓经费管理与项目管理不协调主要表现在对项目的管理主要由科技部门承担，而负责政府科技投入的财政部门对项目的评审、评估、考察和论证基本不参与。这种不协调主要是由于经费管理和项目管理的政策不协调、不配合造成的。从当前我国对科技项目管理政策看，许多科技项目管理工作均是由主管的科技部门负责，而对项目经费的投入则主要由财政部门负责。但财政部门对项目的筛选和调控能力极小，那么这就使项目的进度、质量与经费管理的要求严重脱节，最终使项目管理和经费管理之间存在较大差距，使财政主管部门对政府科技投入的监管流于形式。

除以上政府科技投入不合理的经费管理政策外，我国政府科技投入也缺乏有效监督政策和政策绩效评价体系。

当前，我国政府科技投入经费管理存在重分配、轻监督，落实不到位，预算透明度低等现象，这主要与我国政府对科技投入经费的管理监督政策不健全有关。由于科研经费无有效的监督政策，这使科研资金预算执行不彻底，且科研项目承担部门对科研资金的使用也疏于管理，从而会有虚设课题套取财政科技投入，虚列支出转移政府科技投入资金等行为发生，最终使政府科技投入对科技创新的促进作用难以得到保障。

另外，我国也缺乏对科研项目经费管理政策绩效考核方面的有效方法和评价体系。当前，我国对科研项目的立项缺乏公开和公正的评审机制。在对科研项目经费资助时，从预算环节就缺少科学有效的评价体系，特别是对项目的评价没有客观、科学的标准。并且，在对科研经费的使用方面也缺少一套有效的评价体系。这主要是因为一些科研项目专业性较强，科技成果具有多样性特点，从而难以形成统一的绩效考核办法和评价指标体系，也难以对政府科技投入政策做出综合、有效评价。

三、完善优化我国财政科技投入的对策分析

（一）加大政府科技投入力度，建立稳定增长机制

政府科技投入的力度和规模是科技创新成功的关键。当前，对重大科技创新项目和科技创新基础研究的科技投入，仅靠科技创新主体——企业的科技投入是难以实现的，因此在相当长的一段时间内，政策性投入应是此类科技创新的投资主体。科技创新重大项目及科技创新基础研究对我国科技创新的发展和进步具有带动和辐射作用。同时，政府科技投入为科技创新提供了物质基础和资金支持，对企业的科技创新活动起到引导和促进作用。

为加大政府科技投入力度，建立政府科技投入的稳定增长机制，根据对政府科技投入力度存在问题的分析，建议从以下几个方面着手：一是为保证政府科技投入的持续稳定增长机制，要在政策中明确规定研发经费占国内生产总值的比重及政府科技投入占财政总支出的比重。对这两项比重政府应明确规定具体水平，并要有逐年增长的机制；二是要充分发挥政府科技投入对企业科技创新投入的引导和激励作用，鼓励企业增加科技创新投入，扩大对科技创新的投入规模，加强投入力度；三是在财政支出中，要确保政府科技投入的优先地位；四是在财政预算管理和科技管理政策体系中，针对政府科技投入要建立适度超前及稳定增长的机制，且要考虑科技创新中重大需求因素，建立应急追加政府科技投入的政策，以适应科技创新的发展需要；五是要确保政府科技投入增长率高于政府财政支出增长率，切实改变政府科技投入占财政总支出比重逐年下滑的趋势，以便尽快使政府科技投入占财政总支出的比值超过7%；六是根据《中华人民共和国科学技术进步法》中政府科技投入增长高于经常性财政收入增长的政策，在编制政府科技投入年度预算时，要充分贯彻落实这一政策。如果在实际执行过程中，未能实现该政策的要求，则就应考虑在年度中适当安排追加科技投入，直到满足规定的要求为止。

（二）优化政府科技投入结构

就目前我国政府科技投入结构存在的问题而言，应从以下几个方面优化政府科技投入结构，以提高科技创新效率，促进科技创新发展。

1、优化并完善R&D经费支出的来源结构。在保证企业科技创新主体的前提下，引导企业加强科技创新活动力度，确保政府资金对科技创新的投入。

2、优化并完善政府科技投入的主体结构政策。我国应继续加大中央对科技投入的力度，同时要兼顾地方政府的科技投入力度。要注意中央和地方政府科技投入的相互配合与相互促进作用。另外，中央政府在科技投入过程中，要充分发挥主渠道作用，坚持“支持重点、兼顾一般”的投入原则，以确保集中资金解决科技创新中重要领域的关键性技术、竞争性技术、前瞻性技术、战略性技术及涉及国家安全的科技创新。同时，中央政府科技投入应注重对有利于经济发展的相关产业的科技创新支持，特别要确保对此类产业共性科技创新的优先支持，进而加快产业共性技术的研发和扩散。

中央政府科技资金的投入应重点突出，层次分明，特别是对产业科技创新的支持方面，要避免“普惠制”的投入方式。应根据产业对国民经济及国家安全的影响程度确定投入的优先顺序和规模，首先要支持国家战略性产业的科技创新，其次要支持主导产业中关键性及具有共性技术的研发，最后要针对一般产业的科技创新的基础研究予以支持。

对于地方政府科技投入而言，不可因为中央政府科技投入规模的扩大，而放缓对科技的投入。中央政府科技投入是从提升整个国家的科技创新能力和水平的角度进行的，具有全局意识。因此，地方政府科技投入应在配合中央政府科技投入的基础上，结合当地经济发展的需要，着重对有利于本地经济发展的行业中的关键性及共性技术的研发优先给予支持。地方政府科技投入，不仅要注重与中央政府科技投入的协调和配合，还应充分结合地方实际情况，地方政府科技投入要体现“支持有序、主次分明”的原则。只有中央和地方政府科技投入彼此协调配合，各有侧重，互为补充，同时发力，才能创造出良好的科技创新环境，从而推动我国科技创新均衡、快速发展，进而实现我国经济发展方式快速转变及经济持续稳定增长的发展目标。

3、优化和完善政府科技投入支出结构政策。由于科技创新活动是由基础研究、应用研究及试验发展等一系列活动组成，且不同阶段的科技创新活动对不同投入主体的意义和价值也各不相同，特别是科技创新的基础研究活动，由于该创新活动具有较强的不确定性、外溢性及低效益等特征，所以从对科技创新活动的投入现状看，对基础研究的投入力度较弱。但基础研究的探索性较强，是科技创新活动的先导阶段，对科技创新成功的影响意义最大，所以应提高对基础研究经费的比例。由于基础研究具有公益性，具有科技创新的共性，具有公共产品的特征，因此对基础研究主要应依靠政府科技投入。

4、完善和优化政府科技投入的地区结构政策。确保国家政府科技投入对西部地区科技创新的支持力度，优先支持对西部地区科技创新有重大指导意义的科技创新活动。鼓励东部地区有科技创新实力的企业到中西部地区开辟技术密集型生产基地及技术产品市场，增加科技创新投入，并要引导企业对西部地区的科技创新给予支持。国家要设立专项资金扶持中西部地区重大及关键性的科技创新活动，并确保对西部地区财政科技专项投入的持续稳定增长。为促进东部地区对中西部地区的帮扶和带动，鼓励东部地区技术力量雄厚的企业帮扶中西部地区科技创新的发展，可建立相关鼓励政策，例如帮扶中西部地区科技创新发展，或对中西部地区加大企业科技投入力度的企业，可在原有优惠政策的基础上再给予一定比例的增加。同时，中西部地区科技创新产品在东部地区销售的，可减免相关费用或税收。要确保对西部地区政府科技投入的落实工作，禁止挪作他用，为西部地区科技创新创造良好环境。

（三）创新政府科技投入方式，注重协调，突出重点

要创新政府科技投入方式，使财政投入方式多样化；注意协调各部门财政投入政策，建立政府科技投入信息平台，资源共享，避免政府科技投入重复交叉；突出政府科技投入重点，充分显示政府科技投入的引导作用，形成良好的科技创新政策环境。

1、调整政府科技投入方式。调整政府科技投入方式要从政府科技投入范围、方式转变及提升投入绩效方面切入。要使政府科技投入科学化、有效化就必须使政府科技投入方式从“投入推动型”向“机制推动型”转变，扶持企业无论是在资金投入上还是科技创新上均成为科技创新的主体。所以，政府科技投入方式应逐渐改变原来单一的直接投入方式，将投入逐渐转变为有利于科技创新的科技投入机制、投入环境及引导示范项目等方面。要建立科技创新平台，鼓励社会力量积极参与科技创新，实现科技创新以企业为主、其他力量为辅的多元化创新主体，将更多社会投入主体引入到科技创新活动中来。

为更好地调整政府科技投入方式，使投入方式从“投入推动型”向“机制推动型”逐渐转变，要从以下几个方面的具体工作入手：一是建立科技型中小企业创新基金及推动科技创新成果的转化政策。二是加大对教育的投入力度，提高创新意识，为科技创新储备创新人才。三是营造科技创新的良好社会氛围，建立全社会、多渠道及多样化的科技投入体系。四是注重对科技创新项目的支持，逐渐改变对科研机构及科研人员的支持。五是加大对科技创新孵化器及科技园区的投入，因为孵化器及科技园区是推动科技创新成果转化，实现科技创新经济价值的催化剂，是现代高新技术服务业的重要内容，并能极大地促进中小企业科技创新的发展，是国家创新体系的重要组成部分。

2、建立多元化、多渠道科技投入体系。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》中明确提出要 “使我国全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，……到2020年达到2.5%以上。”要实现这一目标只有建立多元化、多渠道的科技投入体系才能得以保证。但这并不意味着放弃政府科技投入或者降低政府科技投入的力度和比例，而是更强调政府在投入中的引导作用，充分调动全社会科技资源投入，并使科技资源合理配置，提高使用效率。

中央和地方政府在确保政府科技投入规模和力度的同时，也可通过政府信用担保、财政贴息、有偿使用及以奖代补等方式促进企业成为科技创新主体。同时也要发挥政府财政支出政策和资金投入及分配的引导作用，鼓励企业积极主动地增加对科技创新的投入，全面提高企业科技创新能力，确保科技创新的主体地位。因此，在建立多元化、多渠道科技投入体系时建议以政府科技投入为引导、企业科技投入为主体、金融融资为支持、社会集资及融资为补充、优惠政策作辅助等面向全社会的科技创新投入体系。同时，在建立这样的科技投入政策体系时要注意与社会和经济关系的协调，与科学发展规律相适应。要合理运用政府科技投入政策，对那些有良好发展前景及较高风险的科技创新项目予以大力支持，并可采用政府财政贴息和政府信用担保为其融资。

3、建立科技资源共享机制，加强以共享为核心的政策机制，突出政府科技投入的重点，注重资源配置的效率。建立有效的科技资源共享机制，首先要加强科技基础平台的建设，其主要内容包括建立大型仪器设备协作公用政策，以避免政府科技投入的重复和交叉配置带来的浪费，在此基础上制定大型仪器设备协作共用的措施和办法；建立大型设备购置评议政策，从预算源头上解决大型科学仪器设备的重复购置及利用率较低的问题；建设基于科技资源信息化的数字科技平台，促进科学数据与文献资源的共享，并向全社会提供服务，同时也要开展科学数据共享技术和标准研究，以推动科学研究手段、方式的变革；加强科技创新成果转化服务公共平台建设，营造良好创新氛围。有效的科技创新资源共享机制是科技基础平台建设的基本前提和关键。在建立科技创新资源共享政策机制时应以“整合、共享、完善、提高”为原则，制定标准的科技资源共享规范，建立促进科技创新资源共享的政策体系，采用灵活多样的共享模式，打破相互独立、重复分散的格局。

在确保科技资源共享的同时，也应确保政府科技投入的重点突出，确保对科技创新重大项目的支持力度，加强对关键性技术和共性技术的创新和研发的投入。确保共享资源和重点投入并行运行，就是通过确保政府科技投入的重点，以明确科技创新的导向，鼓励科技创新资源的竞争，使科技资源被充分有效地使用。

在科技资源基础平台的框架下，注重科技资源配置的有效性。要充分发挥各种经济手段对整合科技资源的促进作用，特别是在财政科技资金的分配上要充分体现出对科技资源整合的思想。在对科技创新仪器设备的购置及科技创新项目的资金配置上，要将整合科技资源作为首要条件，使科技资源配置有利于科技创新活动的开展，有利于科技创新水平的提高，有利于科技创新成果的产出及转化。

（四）健全政府科技投入的科研经费监管政策和绩效评价体系

1、建立健全政府科技投入的科技经费政策和措施。要严格按照《事业单位财务规则》和《科学事业单位财务制度》等管理制度中的经费管理办法对科技经费进行管理。同时，要根据科技创新发展的规律和特点修订和完善现行科研经费管理政策中的不合理规定。要强调科研经费管理不能体现行政意图，并减少行政手段的干预，在科研经费的分配上要充分发挥市场机制，有效分配科研经费，提高科研经费的管理效率。

对于科学事业单位则要在内部根据新的科研经费管理政策建立内部财务管理办法，并使之得到系统地贯彻和落实。要积极推行项目经费的全成本核算政策，将与项目相关的所有费用均纳入项目经费管理的范畴。

2、加强政府科技投入方式与其他配套政策的协调。构建高效的政府科技投入宏观协调机制，正确处理各部门之间的关系，使其彼此协调。建立“重点突出、统筹协调、科学决策、规范管理”的政府科技投入政策。要彻底消除对财政科研经费多头管理的政策，建立统一、协调的财政科研经费管理政策。加强对财政科研经费的统一管理和科学引导，促进从事科技创新各部门之间的协作，强调各学科之间的渗透和交叉，促使科技创新关键技术的系统集成。

3、加强对财政科技经费的规范化、精细化管理。要突出基金制、课题制等管理机制在科学基金和科学项目中的应用，对科研经费的分配要以科技创新项目为依据，引入市场竞争机制，按照公平竞争、择优录取的原则，实行对科技创新项目的招投标管理，以增强对科研经费分配的透明度。提高通过竞争机制分配研发经费的比重，以提高科技创新项目立项的质量和研究水平，并提高经费的使用效率。要科学地决策研发经费的配置和使用，对经费的使用要严格审计和评估，以此建立科学高效的财务管理机制和预算机制。要对财政预算科目根据科技创新发展和公共财政改革的需要进行科学合理的改革，以实现对政府科技投入预算的统一管理。将诸如预算科目中科学支出、科技三项费用、农业事业费中的科技投入及基本建设支出中的科技投入等凡是涉及科技投入相关的科目合并起来，统一归并到“政府科技投入”科目中。

4、健全政府科技投入中科研经费的监督政策。要严把科技项目申报关，突出科研经费管理与科研项目管理协调统一关系，对科研经费的管理要采取事前、事中和事后全过程、全方位的监督和管理。

5、建立健全财政科研经费的绩效评价体系。建立和健全财政科研经费的绩效评价体系要从两个方面入手。首先要从科技经费评价体系本身入手，建立并完善科研经费使用的评价体系。通过建立科研经费评价体系中的指标体系、方法体系、组织体系及准则体系等，对科研经费使用的绩效情况进行有效评价。然而，仅有绩效评价体系指标也是不可以的，同时还要制定科研经费绩效考评的具体章程，要保证该章程的规范性；要根据科技创新项目的特点选择绩效考评指标体系，保证指标体系的科学合理性；要引入第三方对财政科研经费进行考评，保证绩效考评的公正性；要对各级政府部门评价体系的改革提供指导和建议，保证绩效考评的普遍性及统一性。

其次要从科研经费监管的外部因素入手，加强对科研经费的财政和外部监督。要依据科研经费管理的现状，加强财政监督，适时制定《财政科技经费专项资金监督管理办法》。要通过建立科技资金的追踪问效和反馈机制，强化政策约束，对科研经费的预算、拨付及使用情况进行全程监控。另外，要加强外部对科研经费分配、使用情况的监督，特别是新闻媒体及社会公众对科技经费的监督，以增加科技经费的透明度。要建立科研人员的信用体系，并加强诸如科技中介机构对科研经费的评审和监督，发现违规现象，要严肃处理，以保障科研经费有效合理地分配和使用。■

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