论我国海洋渔业补贴法律制度的完善——以生物多样性为视角

李婉婷，吴喜梅

（华东政法大学国际法学院，上海，200333）

渔业资源关乎粮食安全、国际海洋贸易、海洋环境保护等多方议题，因此长期受到中央的高度关注，是国家战略的重要议题。①如《国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知》（国发［2003］13号）中提出“逐步把中国建设成为海洋强国”，“十八大报告”再次强调“发展海洋经济，保护海洋生态环境，建设海洋强国”的任务，随后，“十三五规划”又提出拓展蓝色经济空间、推进海洋生态文明建设。而先前，在“十一·五规划”、“十二·五规划”，以及2014年、2015年的《政府工作报告》中均有提及“发展海洋经济”、“合理开发利用海洋资源”等。以渔业补贴政策发展海洋经济，是世界各国的普遍做法，然而，渔业补贴带来诸多“负面效应”，但作为唯一具有可操作性的《补贴与反补贴措施协议》（SCM），其规范作用却愈加“力不从心”。现在全球75%的鱼类种群的捕获量已达到或超过其生态极限，［1］根据联合国农粮组织最新发布的《世界渔业和水产养殖状况》报告，全球约有90%的经济鱼类种群已经被过度开发或者完全开发。因此如何通过规制渔业补贴以加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，保护海洋渔业资源生物多样性，是当今国际社会和中国的重要议题。②《可持续发展世界首脑会议实施计划》第四部分“保护和管理经济和社会发展的自然资源基础”第30段特别强调该项议题，并制订了一系列应当采取的行动，如维持种群数量或使之恢复到可以生产最佳可持续产出的水平，以期为枯竭的种群紧急实现这些目标等。国内学者对“渔业补贴”问题的研究主要集中于对渔业补贴概念与分类的考察和界定、［2］对域外渔业补贴政策的介绍和比较研究、［3］WTO中有关的渔业补贴议题。［4］本文试图以“生物多样性”为视角，分析渔业补贴法律制度在保障海洋经济、环境发展中的作用及其完善方式。③需要说明的是，为了论述方便，未经特别说明，本文所称的“法律制度”包括政策在内。

一、渔业补贴与生物多样性的内在联系

“渔业补贴”一词并未有世界通行的定义，各国及国际组织在此问题上通常呈现出自由主义的姿态，以回应其经济需求或组织宗旨。由此可见，“渔业补贴”本身是个开放、动态的概念。而“生物多样性”的概念，虽在生物学、生态学及生物地理学上各有不同，但就法律角度而言，目前较为公认的定义来源于《生物多样性公约》（Conservation on Biologi⁃cal Diversity，CBD），其赋予“海洋生物多样性”较为广阔的含义，涵盖了整个海洋生态系统以及各组成部分间的多样性。在中国语境下探讨“生物多样性”与“渔业补贴”之间的内在联系，则是以符合海洋生态环境保护需求为视角，以海洋渔业补贴为杠杆，对现有经济活动进行有效的规制，目的在于符合国际社会对海洋利用的趋势，以更好融入国际海洋经济秩序。

渔业生物经济学通过分析生物系统和经济运行的关系，建立简单的生物经济学模型，将种群繁殖动力、种群生长和死亡、渔获努力量以及与渔获努力量相关的作业时间、渔船渔具等因素统统纳入，以此科学地分析渔业补贴与鱼类资源的关系。而这一分析模式业已成为各国实施渔业管理、制定渔业补贴制度的依据，这其中最具代表性的是Gordon-Schaefer模型。①Gordon-Schaefer模型是由一位美国生物学家（M.B.Schaefer）所创立的逻辑斯蒂克模型（the logistic model）和两位加拿大经济学家（H.S.Gordon和A.D.Scott）所创立的渔业经济学模型结合而成的,而Schaefer的逻辑斯蒂克模型又是根据英国生物学家E.W.Holt的增殖理论（the propagation theory）和他的同行C.Petersen的增长理论（the growth theory）发展起来的。

该模型通过一系列复杂的函数模型嵌套，从最简单的静态鱼类个体生长率和种群生物量之间的关系入手，推至群体生物量的变化和种群生物量之间的关系，并逐步加入自由准入、渔获量等变量因素，最终模拟出现有动态渔业补贴与生物多样性的关系。该模式得出，在引进补贴初期，捕捞业利润率会因补贴带来的成本降低而不可避免地有所上升；但是，最终业已提高的利润率很大部分会因捕捞业的扩张而被抵消，扩张的捕捞业必然导致海洋生物资源的缩减、生物多样性减少。由此，捕捞需求量无法得到满足，但政府会因此加大补贴，从而最终陷入恶性循环。

二、我国渔业补贴法律制度现状及其缺陷

（一）我国现行渔业补贴法律制度

我国渔业法律体系内共有相关法律15部，包括《渔业法》、《海域使用管理法》等。另有行政法规如《渔业法实施细则》、《水产资源繁殖保护条例》等；地方性法规、规章，如《广东省休闲渔业管理办法》；其他规范性文件，如《国家重点保护野生动物名录》；涉外法和国际法，如《远洋渔业管理规定》。除此以外，党和国家基于某些渔业社会的特殊需要，在法律缺位时，也会制定相关政策规制渔业发展。

我国渔业补贴的发放主体分为中央和地方两级。中央一级补贴体系以农业部（渔业局）为主体，以财政部、国土资源部等部委为补充，地方与之相似。除政府外，诸如中国农业发展银行、中国渔业协会等具有政府背景的公共服务机构也会发放相应的渔业补贴。

我国同日本相似，都未就渔业补贴制定专项法律。而是以《渔业法》为基础，在渔业行政管理，渔业资源保护、增殖，渔业水域环境保护，渔业产业运行及管理类法律规范，港口、港航、渔港、渔船、无线电及相关领域，对渔业补贴加以规制。

（二）我国渔业补贴制度缺陷

我国渔业补贴制度经过多个阶段的摸索，虽取得了一定成效，但仍存在诸多缺陷。

第一，就渔业补贴法律体系而言，渔业补贴相关立法不完善，高层次渔业补贴法律、法规缺失。我国并未就渔业补贴以全国人大或全国人大常委会立法的方式予以确立，缺少渔业补贴基本法。渔业补贴基本法的缺失，使渔业补贴的运作缺乏导向，政策制定往往背离初衷，相互间也常有冲突，政策制定缺乏范式，朝令夕改。

第二，就适应渔业补贴立法内容而言，渔业补贴结构不合理，种类缺失，不利于渔业可持续发展。［5］渔业补贴投入规模最大即是渔业燃油补贴，或是促进捕捞量的远洋自捕鱼进口免税补贴，抑或对企业建造远洋渔船、设备给予补助等类属船舶制造的补贴，上述项目都易使渔民捕鱼作业量增大，造成渔业资源锐减，生物多样性受损，不利于渔业可持续发展。［6］

第三，从执法方面而言，缺乏对渔业补贴实施的监管。现有渔业补贴的实施由中央、地方两级政府执行，但因缺乏立法规制，渔业补贴的执行协调性、整体性差，渔业补贴资金发放重叠和缺失现象并存，补贴的实施效果大打折扣；再者，因立法监管的缺失，缺乏对权力滥用、权力不作为后果的惩治，政策往往无法落实于行动。

三、渔业补贴法律制度域外考察

欧盟和日本对渔业补贴的投入分居世界第一、第二，具有较强的典型性。因此，以生物多样性为视角梳理二者的渔业补贴法律制度，将有助于我国渔业法律制度的构建。

（一）日本的渔业补贴法律制度

1.日本渔业补贴法律

日本渔业法律体系完备，对渔业补贴的调整涉及资源、环境、财税、行政等诸多法律关系。现下，日本以《渔业法》和《水产业基本法》确立日本的基本渔业制度，前者列举了基本的渔业权利，后者综合规范了新世纪水产业发展战略和政策措施，共同厘清了日本渔业基本经济关系。而包括海洋资源管理、总可捕量（TAC）制度和允许捕捞努力量（TAE）制度、渔业组织建设、生产标准化、从业者规范等在内的其他方面，则由对应法律加以规制，如《渔业资源保护区法》、《渔业合作协会法》、《中小渔业融资保证法》等。

2.日本渔业补贴政策

为配合日本渔业法律制度，日本渔业补贴政策明确确立了补贴旨在确保渔业的健康发展和水产品的稳定供给的目标。通过考察可以发现，日本并未以制定《渔业补贴法》的方式进行立法规制，而是借助一个完备的法律体系，通过相关渔业补贴政策配合，贯彻“建设资源管理型渔业，保护鱼类生物多样性，保证渔业可持续发展”的理念。笔者认为日本与我国地理位置相近、法律制度颇有渊源，在讨论我国以生物多样性为视角构建渔业补贴制度时，应当借鉴参考日本立法模式。

（二）欧盟的渔业补贴法律制度

1.欧盟渔业补贴法律

欧盟渔业法的法律渊源分为三类：一是欧盟基本法（primary law）中有关渔业的条款，例如《欧洲共同体条约》第32条至第38条就欧盟共同渔业政策问题作出特别规定；二是次级渔业法（secondary laws of fisheries）；三是欧盟法院（ECJ）裁决的有关渔业的判例法。欧盟共同渔业政策（CFP）的法源基础是1957年签订的《罗马条约》。①参见《欧洲经济共同体条约》（1957）第三条第四项提及当时的欧洲经济共同体应当共同农业（Common Agriculture Policy，CAP）与共同渔业政策（Common Fisheries Policy）。1970年欧共体六个创始国制定的两个条例②See Council Regulation（EEC）No.2141/70 and No.2142/70.确立了共同渔业政策最重要的基本原则——共同水域平等捕捞原则，该原则为欧盟一系列渔业资源养护措施提供了法律基础。欧盟渔业法律体系呈现多层次、多门类、多形式而等级少的特点，以原则性和全面性法律、法令为主，渔业与海洋部长发布的具体性、针对性条例为辅。

而立足生物多样性保护视角，欧盟为进行资源保护制订了名目众多，内容广泛的渔业法规，并以此规范渔业补贴。如《渔业发展法》、《渔业改进贷款法》、《渔业价格支持法》等。

2.欧盟渔业补贴政策

1983年，以欧盟渔业部长理事会通过的三个决定为标志，③See Council Regulation（EEC）No.170/83、Council Regulation（EEC）No.171/83和Council Regulation（EEC）No2908/83.共同渔业政策在欧盟全面实施，该政策几经修改，最终确立了促使渔业资源永续经营的目标，［7］支持这一目标的基础即“欧洲渔业基金”（Europe Fisheries Fund，EFF）。

相较各国及欧盟原有“渔业辅导财政援助办法”的渔业管理架构，“欧洲渔业基金”进行了大幅简化，并确立该基金的最终目的在于促进渔捞能力与渔业资源平衡，保护环境与自然资源。欧洲渔业基金在以下五个领域进行规划：（1）调整欧盟渔船队，更新渔船渔民技术；（2）渔业生产联动可持续发展：支持有机养殖渔业发展以保护野生海洋生物资源，投资加工生产设备机具扩张与现代化，鼓励各地区销售当地持有渔货；（3）公益措施：第一，经营者、生产者组织自发联动政府相关部门以促进集体利益的实现，如投资改善现代化港口设备，加快卸货速度，增加废弃物处理设备等；第二，通过恢复内陆水域水生动植物生态、修复迁徙物种之迁徙路线以及其他栖息地，保护水生动植物；（4）鼓励沿海地区渔业经济体系多角度发展；（5）对为执行欧洲渔业基金管理规则而进行的相关作业给予技术援助的财政。［8］

四、我国海洋渔业补贴法律制度完善建议

过量捕捞已使渔业资源处于崩溃的边缘，渔业补贴对此难辞其咎。［9］但为确保各国、各地区资源价值不受损害，渔业补贴作为经济激励仍会长期存在。［10］因而，基于对渔业可持续发展认识的深入，笔者认为，我国应在此趋势下抢占先机，尽早完善我国渔业补贴政策，使之满足渔业可持续发展的需要，适应全球渔业发展趋势，努力在完成自我变革后，引领国际渔业社会秩序的制定，争取发言权，为我国渔业发展在国际社会上开辟更大领地。

（一）制定《渔业补贴法》

笔者认为，渔业补贴法律体系应以《渔业法》为基础，以《渔业补贴法》这一基本法为主体，辅之以其他特别法。通过《渔业补贴法》这一渔业补贴基本法的制定，明确我国渔业补贴目的、作用，为渔业补贴政策制定提供导向并作出规制，对渔业补贴的发放管理部门及渔业补贴受众予以明确，明晰各方主体的权利和义务。

如前所述，我国现有渔业补贴法律体系杂乱无章，内容繁复。制定《渔业补贴法》现下极具可行性，原因有二：其一，可为现有渔业补贴立法及政策进行统领性梳理；其二，遵循《渔业补贴法》规定之原则、纲领，补充现有立法、政策的不足。

具体而言，《渔业补贴法》应包含以下主要内容：第一章，总则。明确该法制定目的、中心思想、基本原则，并以定义方式明确渔业补贴范围，明晰渔业补贴的发放主体客体（对象）及其权利义务。第二章，渔业补贴特别法及相关政策制定程序。具体可包含立法及政策制定流程、明晰不同层级立法及政策制定机关和相关权力义务。第三章，明确法律责任，使渔业补贴发放部门权责一致，而渔民、企业维权有门。

值得提出的是，笔者认为制定《渔业补贴法》中渔业补贴特别法及相关政策制定程序一章时，应着重强调两者的制定需要将渔业补贴放置于渔业整个产业链条中的视角，立足生物多样性架构本法，以使渔业补贴起到调整整个渔业社会关系的作用，真正发挥保护渔业环境和生物多样性的作用。

（二）完善渔业特别法

合理完善的渔业补贴结构可以极大促进渔业的可持续发展，现有渔业绿色补贴的缺失，反映出了渔业产业发展过程中科研环保方面的薄弱甚至空白。据此，我国应在立法上有所反映。如，借鉴日本、欧盟，新增渔业资源保护法律等特别法，使对该项下涉及的渔业补贴得以规制，成为渔业补贴法律体系中的重要补充。

具体而言，为跟上国际渔业社会发展速度，我国正大力推进渔业现代化，立法应对新兴产业行业予以规制，在立法中体现政府对技术研究与发展、技术转移等的补贴的支持与规制；在国际交流方面，以原则性规定，规制国际合作资金的使用、远洋渔业免税的范围等；在从业者特别法制定中，注重保证渔民生产生活等基本保障的安排；在渔业市场交易环节，针对渔业市场交易的特性进行立法规制，弥补一般法律的空白。

（三）加强渔业执法

使渔业执法服务于渔业，首先应有法可依，因而，制定部门执法抑或联合执法的行政法规势在必行。立法应优化现有渔业部门的权责分配，确定各自分工，对有关机构进行简化合并，可尝试如日本、欧盟的渔业执法管理模式，统一领导，垂直管理，改变目前管理混乱、效率不高的执法现状；再者，要建立公开透明的渔业补贴政策运行的政府内部和社会监督体系；最后，作为对渔业执法侵权的救济措施，基于渔业本身的特殊性，在我国现有的国家救济制度与行政复议制度上，笔者建议建立渔业侵权的国家救济制度与行政复议制度，制定专门的渔业侵权国家赔偿（补偿）法律法规作为特别法。

五、结论

渔业补贴作为渔业发展的重要组成部分，将会继续存在于各国的渔业政策中，但基于现有海洋渔业资源状况，支持传统的粗放式渔业发展的渔业补贴必须予以消除，同时加大对教育科研、技术推广，特别是资源环境补贴的投入，以保护海洋生物多样性，促进渔业可持续发展。

渔业补贴主要地区日本、欧盟在确立以保护生物多样性，促进可持续发展的渔业补贴政策中卓有成效。我国也应在结合本国国情的情况下，借鉴日本、欧盟的渔业补贴法律制度：制定《渔业补贴法》，确定渔业补贴的目的、作用，明确渔业补贴服务于可持续发展的渔业的基本职能；其次，渔业补贴特别法的制定过程中，健全渔业补贴种类，注重渔业补贴结构的优化，使我国渔业产业发展的各个环节都能得到有效规制与支持；同时，加强渔业补贴法律制度实施的监管。