新时代开放大学制度体系的构建策略

罗 湲，吴南中

(重庆广播电视大学 1.发展规划处；2.大数据应用研究院，重庆 400052)

一、开放大学制度体系的内涵

1.现代大学制度的含义

现代大学制度是指对大学内外部管理体制、运行机制以及各种办学行为进行规范的规章和规则体系的总称。现代大学制度的核心内容是：确立大学内部权力制衡机制，厘清大学与外部各类权力之间的关系。从宏观上看，现代大学制度需要明晰大学与政府、社会及市场的关系；从微观上看，要处理好大学内部决策、行政与学术之间的关系[1]。

2.开放大学制度体系的内涵

中国特色社会主义进入新时代后，开放大学作为新型高校，必须加强制度建设，完善治理结构，建立起完善的、具有中国特色的现代大学制度体系。开放大学以开放、灵活、全纳、终身为基本理念，以现代信息技术为支撑，以全体社会成员为服务对象，强调整合全社会优质教育资源，采用现代远程教育手段，开展学历教育与非学历教育，是具有现代大学特质的新型高校，是构建终身教育体系、促进学习型社会建设的重要平台。

开放大学作为主要面向成人开展远程教育的新型高校，内部组织系统、外部组织结构和办学体系与全日制普通高校都存在较大差异，其制度体系建设既要注重高校属性，又要兼顾“办学体系多元”这一特殊性。因此，我们可以把开放大学制度体系的内涵定义为：开放大学在政府和教育行政部门的宏观管理下，按照国家和地方经济社会发展需要，根据自身办学定位，为履行开放大学使命、发挥开放大学功能而构建的协调、制约和规范大学内外部关系的管理体制、运行机制和办学活动的制度体系。这一定义体现了开放大学与政府、社会、其他高校之间的关系。开放大学的治理模式，包括其建立的制度规范和行为准则，为实现各级开放大学依法治校、自主办学、民主管理、规范运行、协同发展提供了制度保障。“开放大学制度体系是开放大学成员共同遵守的办事规程或行为准则；是能够体现现代信息技术、实现多层级系统管理的现代远程开放教育的现代大学制度体系；其核心是多元办学主体对教育资源配置的权力和利益及其制衡的契约制度体系。”[2]

二、开放大学制度框架体系的构成要素

根据现代大学制度和新时代环境下对开放大学制度体系建设的要求，应基于开放大学的建设基础、历史任务、未来发展战略、功能定位及其制度体系的框架等，以《开放大学章程》为开放大学发展的根本，以《开放大学建设方案》为开放大学的顶层设计，以开放大学的治理结构、体制机制的改革与创新为主要内容，在规范业务管理细则、部门职责和操作程序管理规范的基础上，构建开放大学制度框架体系。

1.顶层制度——《开放大学建设方案》

“开放大学的建设意味着传统广播电视大学的大学地位必须正式确立，完成从办学机构到实体大学的华丽转身。”[3]因此，《开放大学建设方案》是开放大学建设的战略性设计，属于开放大学的顶层性制度。主要应包括建设开放大学的背景和基础，学校性质、定位和任务，指导思想、核心理念和基本思路，大学体系，发展目标和建设任务，保障措施，计划进度等七个方面的内容。

2.核心制度——《开放大学章程》

大学章程是大学设立的基本要件，是大学办学最根本的规范性文件，是大学自主管理、依法治校的制度基础，对大学及其他教育关系主体权利和义务的规定是大学章程的核心内容。《开放大学章程》是根据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》及其他有关法律法规，并结合学校实际而制定的。《开放大学章程》主要应包括序言和总则、基本功能、管理体制、组织机构、学习者、教职工、财物与资产、外部关系、附则等内容。

3.主体制度——开放大学制度体系管理制度

开放大学体制机制的创新以及其治理结构的构建，是开放大学建设的重要内容，基于此而设计的管理制度，是其建设的主体；它既包括开放大学管理制度中科学的管理体制，也包括开放大学高效规范的运行机制。

开放大学的系列管理制度，主要包括党委会议事规则、党风廉政建设管理制度、校长办公会议事规则、组织管理制度、统战管理制度、宣传管理制度、发展规划管理制度、人事管理制度、招生管理制度、基建财务管理制度、审计管理制度、科研管理制度、国际国内合作与交流管理制度、办学组织体系管理制度、学术委员会管理制度、学校文化管理制度、学生管理制度、后勤管理制度、图书档案管理制度、安全管理制度、工会和教代会章程等。虽然开放大学的系列管理制度类型种类比较多，但都是在运用现代大学的理念和现代大学制度的同时，以《开放大学章程》和《开放大学建设方案》为核心和依据，唯有如此，才能使开放大学的主体制度日益走上科学化、规范化的道路。

4.中心制度——开放大学教学管理与运行制度

“广播电视大学转型为开放大学，在人才培养的目标、理念、思路、方法等方面必须作出符合社会需要、反映时代特征的改革和调整。”[4]大学的中心工作是人才培养，因此，教学管理与运行制度是开放大学制度体系建设的中心内容，我们在此将其称之为中心制度。开放大学应以《开放大学建设方案》和《开放大学章程》为指导，建立开放大学的教学管理与运行制度，以确保教学中心地位不动摇。

开放大学教学中心制度，主要应包括学科专业建设与管理制度、课程建设管理制度、学籍及考试管理制度、学生成绩的评定与管理制度、学习支持服务制度、学习平台建设与管理制度、学习资源建设与管理制度、实践教学管理制度、学生毕业论文或者毕业设计管理制度、学分管理制度、学习成果认证与转换制度、学位授予制度、领导干部听课及教学工作督导制度、学生奖学金评定制度等。

5.操作制度——开放大学制度管理细则

开放大学的制度体系建设，从顶层制度、核心制度、主体制度到中心制度，虽然只有四大类，然而主体制度和中心制度两类，属于具体的工作业务制度。

我们这里所说的制度管理细则，为操作层面的制度，主要是在顶层制度、核心制度、主体制度、中心制度的基础上，为了规范业务、明确各部门职责，而把主体制度和中心制度经过进一步的细化和层层分解，使之成为一系列操作性强的制度，主要包括规范的流程性文件、相关的岗位阐述及职责说明、管理细则、工作手册及管理记录等。如开放大学在线学习网的网上管理平台使用手册、网上共享的学习资源的使用守则、开放大学网上学习支持服务工作手册等等。设定的目的是为了通过明确的分工和归责，界定相应的义务和权利，更科学、合理、有效地加强相互之间的协作性，从而建立起协调机制，推动学校整体有序运行。

三、开放大学制度体系在新时代的构建策略

中国特色社会主义已经进入了新时代，中国高等教育的改革与发展也进入了新时代。中国开放大学是具有现代大学特质的新型高校，作为老百姓身边的大学，它不仅是我国高校教育综合改革的成果，也是我国高等教育在新时代服务全民学习、服务终身教育体系构建和学习型社会建设、推进教育公平的重要平台。因此，具有中国特色的开放大学作为新生事物，与国内其他普通高校一样，必须要重视制度体系建设。其构建策略主要应包括以下几个方面的内容。

1.厘清开放大学的顶层设计，主动适应新时代中国高等教育改革与发展的需要

《开放大学建设方案》作为开放大学的顶层制度设计，从办学性质、办学定位、发展目标、发展思路、主要任务、保障措施等方面，对建设好开放大学进行了科学、系统的顶层设计。以重庆开放大学的筹建为例，其提出了“以重庆广播电视大学及其基层办学系统为基础，利用现代信息技术，整合重庆广播电视大学、重庆工商职业学院、重庆市社区教育服务与指导中心、重庆市高等教育现代远程教育中心、重庆市职业教育大数据应用研究院资源而形成一所具有独立法人地位和自主办学权的开放式的新型本科高等学校”。

从办学定位来讲，待筹建的重庆开放大学明确“学历教育与非学历教育并重，充分运用现代信息技术，建成一个有效承载和结合继续教育、职业教育以及社区教育的，综合型的、开放的教育共享平台”。“学校立足重庆本地区域经济建设和区位发展，辐射西南，服务终身学习和职业发展需要，培养高素质应用型人才。到2020年，把学校建设成为具有‘互联网+职业教育’特色的新型本科高等学校，西部领先、国内一流的开放大学。”战略目标是：“到2025年把重庆开放大学建设成为具有‘互联网+职业教育’办学特色，统筹职业教育、远程教育、社区教育协调发展，服务人们终身学习需要的新型大学，成为重庆市高等教育体系的重要组成部分，总体办学水平进入我国开放大学的前列，成为重庆市学习型城市建设和市民终身学习的重要支撑。”同时，还从创新体制机制，推动产教融合，完善治理体系、培育办学特色等方面厘清了重庆开放大学发展的基本思路，从大学能力建设、办学条件建设、组织体系建设、制度标准建设等方面谋划了重庆开放大学的建设路径。重庆开放大学的顶层制度设计，不仅主动适应了中国高等教育改革与发展的需要，而且符合国家对开放大学建设的要求：“运用现代信息技术发展新成果，聚集优质教育资源，丰富教育教学手段，创新人才培养模式，改革管理体制和运行机制，探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式，满足全民学习、终身学习需要，建设学习型社会。”[7]

2.注重体现中国特色，秉承现代大学精神，完善新时代现代大学的治理结构

现代大学精神与现代大学制度、现代大学制度与现代大学的治理结构休戚相关、密不可分。现代大学制度是现代大学精神的外在表现，而现代大学制度是现代大学治理结构的基石，开放大学亦是如此。

大学精神是大学在长期发展过程中积淀、凝练而成的，并为师生一致认同的价值观念体系和群体自我意识，体现了大学的办学理念、定位、方向、宗旨以及师生的共同理想、信念、价值和追求。现代大学精神，是现代大学本质的高度总结和凝练、概括和升华；它也是现代大学理论的源泉，是现代大学的灵魂和精髓，没有中国特色的现代大学精神就不会有中国特色的现代大学制度。何谓现代大学精神？“现代大学精神是大学在自身存在和发展中形成的具有独特气质的精神形式和文明成果，是科学精神的时代标志和具体凝聚，是人类社会文明的高级形式。它建立在对现代高等教育本质、办学规律和时代特征的深刻认识基础上，内涵极为丰富，其中的创造精神、批判精神、科学精神、人文社会关怀精神、学术自由精神和民主精神等，集中反映了对现代大学的本质、功能与办学规律的理解和价值追求，是大学全面吸收历史传统，进行长期办学实践的探索与积淀，并随着时代不断充实发展的切合自身实际的世界观、价值观和方法论的集成，具有继承和创新相统一的理论品质。”[5]

现代大学治理结构的基石是现代大学制度，那么现代大学制度的核心内容和根本任务就是通过现代大学的治理结构体现出来的，因此，建立现代大学制度的核心和根本就是要建立科学合理的大学治理结构，它既是我国高等教育改革发展的必然要求，也是每所大学自身发展的迫切需要。大学治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构是指大学与政府、社会等外部利益相关者之间的制度设计，主要表现为大学的管理体制、办学体制和投资体制。内部治理结构是指“大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求”[6]。大学治理结构从外部看，是大学与政府、社会之间的关系，从内部看，是党委、行政、学术等各种权利主体之间的关系。大学需要调整与政府的关系，健全大学现代法人治理结构，健全相关利益主体参与大学管理的体制，深化大学内部治理结构改革，完善大学发展与其利益相关主体的关系，进一步完善现代大学治理结构。

中国开放大学现代大学制度的构建，能够促进我国高等教育特别是开放大学的健康、可持续发展，无论是在师资队伍、人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际合作与交流，还是加强党的领导、完善内部治理结构、构建参与机制等方面，都能为中国特色开放大学的发展提供制度保障。

3.构建新时代开放大学的新型内外部关系，为调整各方教育利益、有效配置教育教学资源提供法理依据和制度保障

中国现代开放大学制度的核心和根本任务是完善开放大学的内外部治理结构，而科学、合理地设计内外部治理结构，则能理顺开放大学的内外部关系，为调整各方教育利益、有效配置教育教学资源提供法理依据和制度保障。

“无论是深化高等教育综合改革，还是探索中国特色现代大学制度，其核心都是大学治理。大学治理的核心又是重构大学各利益相关者间的权责关系。”[7]中国特色开放大学的现代大学制度，既包括外部制度，也包括内部制度，其核心是构建和完善开放大学的内外部治理结构。开放大学的外部制度体现的是大学与政府、社会、高校的关系，内部制度反映的是各个高等院校内部的各种关系。

石增立在《完善高校内部治理结构建设现代大学制度的思考与实践》中提到，具有中国特色的现代大学制度，其外延包含了宏观和微观两个层面：首先，从宏观层面上说，体现的是其外部制度，它反映的是大学和政府以及社会的关系，表现为“政府——宏观调控，大学——依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”；其次，从微观层面上说，则是规范高校的各种内部关系，使其形成良性内部治理结构；彰显“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的治理原则。而“完善中国特色现代大学制度”，从外部上说，就是要立足构建“政府、大学、社会之间的新型关系”，而其中的重点，就是解决好“政府依法管理大学、社会参与和监督大学”的问题；从内部上说，则是要形成“良好的内部治理结构”[8]。现代大学的内部治理结构以“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”为主，并由此构建了现代开放大学的管理体制和运行机制，并建立了与之相适应的一系列内部治理制度。这些制度优化了开放大学政治资源、行政资源和学术资源的配置，体现了开放大学治理结构的质量与效益。

政府与大学的关系，在现代开放大学外部治理制度和治理结构中，具有举足轻重的作用，直接体现了政府对大学的管理方式。以前政府对大学采用的是包办管理的方式，在大学发展的各个环节，都有政府的影子，不仅对大学的人财物等进行直接控制，而且还对大学的专业设置、项目管理、考评激励、合并升格等进行间接控制。在现代社会和现代大学的治理体制下，政府应该转变职能，实现管理权力向社会和大学的回归，加大办学经费支持，扩大高校在学科专业设置、编制及岗位管理、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用等方面的自主权，激发高校办学活力，不断强化事中事后监管，提高政府效能，简政放权，放管结合，构建新型政校关系。

除了政府之外，开放大学的外部关系还包括社会与大学的关系。在经济社会高速发展和高等教育综合改革不断深入推进的新时代，开放大学应积极吸收社会力量参与学校治理，这不仅是建立现代开放大学制度的关键，而且也是实现国家治理体系现代化和治理能力现代化的必然要求。政府依法赋予社会权利，让社会与开放大学共同管理学校，从而形成一种新型的资源配置关系和利益格局。“培育专业中介组织，构建专业中介评估组织参与的网络式评估体系；理顺产学研合作的体制机制，推动高校和社会的深度合作；加强社会监督，建立面向社会和市场的高校信息公开制度；积极探索大学董事会(理事会)制度，提升大学外部治理能力。”[9]“依据法律法规及大学章程，政府、大学、市场或社会主体及微观结构中各权力主体的权责边界得以确立，各主体依法在各自的权责范围内履行责任和义务，这实际上也就是一个实现共同利益的过程。”[7]开放大学可以与企业、行业、教育评估中介组织深度合作，建立理事会、董事会等咨询、协商、审议与监督机构，构建社会参与开放大学治理的长效机制，通过利益的重新调整和资源的优化配置，实现开放大学治理结构的优化，提高管理效能，最终实现开放大学教育教学质量的不断提高，为社会主义建设提供合格的建设者和接班人。“从政府对高等教育的垄断控制向学校、市场和社会其他组织开放，由学校、市场和社会各界通过合作的方式共同管理大学。”[10]

4.完善新时代开放大学的内部管理体制，使校内管理运行高效有序

开放大学应该形成“党委领导下的校长负责与教授治学”的内部管理体制，以及“党委统一领导、党政分工合作、科学民主管理”的协调运行机制。

中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中明确要求：“完善协调运行机制，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。”党委的集体领导、校长的行政负责、教授的学术负责，不仅是完善开放大学内部管理体制和运行机制的核心内容，而且也是优化开放大学内部治理结构的关键要素。它对于理顺开放大学内部管理和运行机构的关系，优化开放大学内部的资源配置和利益分配，形成高效、有序、优良的管理体制、运行机制和监督机制，促进开放大学各项事业的健康、科学和可持续发展有至关重要的作用。石增立在《完善高校内部治理结构建设现代大学制度的思考与实践》中认为，一定要坚持“学校党委领导下的校长负责制”，在不断完善的前提下，进而完善高校的内部治理结构。他还认为，要根据现代大学制度建设的根本要求， 围绕高校“立德树人”的根本任务，处理好高校内部“各个利益群体间的权利配置”，形成更加完善的组织架构，更加良性的运行机制以及更加有效的监督机制，只有这样才能“更好地促进高校各项事业的科学发展”[8]。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出：“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。”党委领导下的校长负责制，是坚持党对高校绝对领导的根本制度，必须坚决贯彻执行。开放大学党委应在党的领导下，贯彻落实党的教育方针，在《高等教育法》以及其他法律法规、学校章程的框架下，完善党委会议事规则，制定并严格执行《关于落实“三重一大决策制度”实施办法》，确保决策的科学化、民主化、法制化。

校长作为学校的法人，要在学校党委的领导下，贯彻落实党的教育方针以及国家的各项政策，研究制定党委领导下的校长负责制实施意见，健全校长办公会议事规则，组织落实党委的各项决议，按照国家有关法律法规，全面负责学校的学科专业建设、教育教学、科学研究、校企合作、国际合作、学生就业、行政管理等工作，建立健全学校的核心制度(《开放大学章程》)，不断完善学校的主体制度(开放大学系列管理制度)，推动开放大学事业又好又快地发展。要协调好行政权力与学术权力的关系，按照开放大学章程的规定，明确学术委员会在开放大学管理体系中的地位，建立健全学术委员会有关制度，赋予其学术权力，发挥“教授治学的作用，让学术决策回归到学术本位，充分发挥学术委员会和教授在学科专业建设、教育教学、学术研究、学术评价、学术发展和学校管理中的指导、咨询作用，杜绝行政权力对学术事务的不当干预，保证学术权利的正常运行”。

此外，在建设现代开放大学制度的过程中，要坚持依法治校，加强民主管理，明确党委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会的职能职权与议事规则，建立健全开放大学各项规章制度、工作运行机制流程(开放大学教学管理与运行制度)和操作制度(开放大学制度管理细则)，筑牢开放大学治理结构的制度化和规范化基础，建立健全民主决策机制和监督机制，增强决策的民主性、科学性和规范性，保障师生员工的民主权利，调动他们工作的积极性和主动性，保证开放大学建设向规范、有序、持续、健康的方向发展。

参考文献：

[1]崔延强，吴叶林.我国开放大学治理困境与现代大学制度推进[J].现代远程教育研究，2011(6)：9-13.

[2]王冰.我国开放大学制度体系建设的现状与发展探究——基于社会契约和主体间性理论视角[J].远程教育杂志，2013(6)：61.

[3]王正东.蝶变与涅槃：开放大学建设进程中广播电视大学的转型[J].远程教育杂志，2016(3)：68.

[4]龚祥国，郑少红，康萍，等.开放大学课程体系改革的理念、框架与策略——机遇层级化理念的探讨[J].远程教育杂志，2016(1)：76.

[5]胡琦.试论现代大学精神的校园文化价值及启示[J].长春理工大学学报(社会科学版)，2010(3)：105.

[6]顾海良.完善内部治理结构 建设现代大学制度[J].中国高等教育，2010(增刊3)：18.

[7]张继明，王希普.大学权力秩序重构与大学治理的现代化——基于社会参与大学治理的视角[J].高校教育管理，2017(1)：27.

[8]石增立.完善高校内部治理结构建设现代大学制度的思考与实践[J].山东高教研究，2014(12)：20-21.

[9]郝永林.大学治理的社会参与：中国情境及其实现[J].大学教育科学，2014(3)：34-35.

[10]张建初.现代大学制度下的大学治理结构[J].教育评论，2009(5)：21.