三峡生态经济合作区整体性治理策略研究

王宝成

(三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌　443002)

“三峡生态经济合作区”围绕三峡库区展开，是长江流域中游和上游的结合部，以长江三峡为轴线，范围包含宜昌、恩施、神农架生态保护区、常德、张家界、达州市及原万州、黔江地区所辖县市，地跨湖北、湖南、四川和重庆四个省级行政区，期望加强区域合作、上下联手、共治共保，抓住国家促进长江经济带发展的重大机遇，实现协同发展。

国家“十三五”规划纲要中明确提出，建设三峡生态经济合作区，依托长江黄金水道，统筹发展多种交通方式，开展宜昌到安庆航道整治，推进三峡枢纽新通道建设，完善三峡综合交通运输体系。建设“三峡生态经济合作区”，将在政治、经济、生态、社会等方面产生巨大综合效益，有助于区域内各地在生态文明建设、新型城镇化建设、绿色产业发展和精准扶贫等方面加强协同配合，探索跨区域生态保护、生态联防、生态补偿和生态富民的新思路。

未来，三峡生态经济合作区将成为长江沿线的交通物流枢纽区、创新创业先行区、开放开发试验区、特色旅游名胜区、绿色发展引领区和协调发展示范区。因此，三峡生态经济合作区日渐进入学者的研究视野，并成为当前学界研究的热点。本文将三峡生态经济合作区置于公共管理研究范畴，选取西方公共治理最前沿的整体性治理理论作为理论分析工具，分析三峡生态经济合作区的公共治理问题症结，探讨三峡经济合作区的公共治理对策。

一、整体性治理：三峡生态经济合作区研究的理论工具

1.整体性治理的理论内核

整体性治理理论于20世纪90年代源自英国著名公共管理学者希克斯，是在反思和弥补新公共管理理论导致的部门化、碎片化和裂解性基础上逐渐形成的一套较为完整的理论，这一理论以协调、整合和责任为核心要点，倡导组织机构间的合作与整合，其核心内容包含以下四个方面：一是在核心理念方面，强调预防导向、公民需求导向和结果导向，以满足公民需求的整合型政府为核心；二是在组织架构方面，强调治理功能整合、公私部门整合和治理层级三个方面，建立系统性整合结构；三是在治理手段方面，强调信息技术和网络技术作为治理手段，将不同的信息技术整合，建立统一的网络数据库，简化基础性网络程序和步骤；四是在目标策略方面，强调目标和手段的协调性，十分重视信任、责任感与制度化，认为信任是整体性治理所需要的关键性整合，责任感和制度化是整体性治理不可或缺的要素[1]。

2.整体性治理理论与三峡生态经济合作区研究的契合性

整体性治理理论作为公共治理理论的最前沿理论，关注的焦点是公共治理领域的合作协调问题，在核心理念、组织架构、信息技术和目标策略四个方面所倡导的理论内核，正是围绕公共治理领域的合作协调问题展开的，强调整体协调性。三峡生态经济合作区最突出的公共治理问题就是各个合作区域之间的协调问题，整体性治理理论所强调的部门层级结构整合、功能碎片整合、消除裂解性的核心要点，可以为三峡生态经济合作区的各个区域间,实现公共治理理念整合、组织架构整合、治理手段整合以及目标策略整合，提供理论指南和建设路径。

二、严重碎片化：三峡生态经济合作区公共治理问题的症结

“碎片化”原意是完整的东西破碎成诸多零块，最先在传播学中使用，是描述社会传播语境的一种形象性说法，如今，“碎片化”一词广泛应用于公共管理、政治学和文化传播学等诸多领域。希克斯提出整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化[2]。他将碎片化厘定为具备不同功能及专业性机关的政府组织之间，彼此缺乏有效的协调，无法进行沟通、合作与团结，导致互不关心与各自为政的局面，无法有效处理共同的难题或棘手问题，进而造成政府组织内的个体与整体对其政策目标达成时的失败[2]。显然，在希克斯看来，碎片化问题是导致公共治理组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的根源。笔者认为，理念、机构、工具和目标四个方面存在的严重碎片化问题，是三峡生态经济合作区公共治理组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的症结。

1.理念碎片化

理念差异是导致公共治理系统组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的价值根源。三峡生态经济合作区地跨湖北、湖南、四川和重庆四个省级行政区，各个合作区域的地形地貌等自然条件、经济发展水平、行政区划设置、社会生活风俗以及历史文化传统存在一定程度的差异。具体而言，有的区域是崇山峻岭，有的地方一马平川，有的地方交通便利，有的地方则出行十分艰难，有的地方资源丰富，有的地方则资源匮乏，有的地方空气清新，有的地方则污染严重，有的地方民族成分单一，有的地方民族成分却较为复杂，有的地方经济发展水平较高，有的地方经济水平则极为落后，有的地方属于多民族杂居区域，有的地方跨越不同行政区，有的地方保持着浓厚的民族风俗和地方特色文化。这些差异必然导致社会认知水平存在一定程度的差距，社会公众需求存在一定程度的差别，公共利益诉求存在一定程度的冲突，从而导致价值认同困难，沟通协调梗阻，行动合作失败。

2.机构碎片化

机构零散是导致公共治理系统组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的组织根源。三峡生态经济合作区地跨四个省级行政区，涵盖八个地级行政区，各个行政区的国家机构健全，部门机构林立，机构层次众多，而且部分区域存在一些特殊的国家机构，例如生态保护机构、水务管理机构、电力生产管理机构、航道管理机构、库区安全管理机构等等，这些机构虽然部门林立，但是大多各自为政，没有形成体系化的组织机构设置，缺乏统一的权力中心，缺乏强有力的指挥协调，存在严重的机构碎片问题，面临严重的权力分散化风险。机构的碎片化必然导致部门利益林立，利益矛盾重重；权力的分散化必然导致统一协调困难，从而导致组织资源整合困难，互惠合作行动难于协调。

3.工具碎片化

网络残缺是导致公共治理系统组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的技术根源。三峡生态经济合作区的多数区域受到自然条件的限制，交通网络不健全，部分山区交通极为不便，信息网络还未实现全覆盖，部分山区甚至没有手机信号。地面道路交通网络和空中无线传输网络是组织资源、沟通信息、协调行动，达成通力合作的必要治理工具。三峡生态经济合作区地面道路交通网络不健全，空中无线传输网络残缺不全，必然导致地面传输资源空间传输困难，资源整合效率低下，空间信息传输失效，信息沟通不畅，从而使行动协调受阻。

4.目标碎片化

目标散乱是导致公共治理系统组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败的动力根源。如前所述，三峡生态经济合作区存在严重的理念碎片化、机构碎片化和工具碎片化问题，这些问题反映在行动目标层面，必然产生目标散乱问题。具有不同理念的主体可能在行动目标层面选择与自身理念相对应的行动纲领，理念的凌乱必然带来行动纲领的零散；具有不同部门利益的机构部门可能在行动目标层面选择与自身部门利益相适合的行动纲领，利益的内在矛盾必然带来行动纲领的冲突；拥有不同资源的主体可能在行动目标层面选择与自身资源优势相吻合的行动纲领，资源禀赋的差异必然带来行动纲领的差别；接收到不同网络信息的主体可能在行动目标层面选择与自身接收的信息处理结果相对应的行动纲领。因而三峡生态经济合作区公共治理存在严重的目标不一致问题，目标之间的散乱不堪，缺乏统一性和协调性，必然导致组织困难、沟通不畅、协调梗阻甚至合作失败。

三、系统性整合：三峡生态经济合作区整体性治理对策

从整体性角度思考，理念碎片化、机构碎片化、工具碎片化和目标碎片化实质上是公共治理系统性的缺失。因此，只有站到系统的高度整体性思维，对三峡生态经济合作区公共治理理念、治理机构、治理工具和治理目标进行系统性整合，才能有效解决三峡生态经济合作区所存在的公共治理碎片化问题，实现三峡生态经济合作区整体性治理战略。

(一)理念整合：明确结果导向，协调公众需求，预防利益冲突。三峡生态经济合作区存在整体利益、部门利益和个人利益的多重性、交错性和差异性，存在上级利益和下级利益的层次性、交叉性和差异性，存在层次间利益、区域间利益、部门间利益、群体间利益和个体间利益的重叠性、杂糅性和差异性，这些多维利益诉求之间矛盾和冲突是导致理念碎片化的根源。因此，必须在充分实地调查的基础上，构建以分配和分享为核心的利益协调机制，形成一整套利益引导、利益平衡、利益约束、利益转移、利益补偿等相互配套的制度系统，化解利益过度分散性[3]，从而确定明确的利益导向，整合不同的公众诉求，避免利益冲突，形成一致的价值理念。

(二)机构整合：统一权力中心，建立网络架构，避免组织冲突。三峡生态经济合作区治理机构林立，在机构性质、机构职能、机构分工、机构层次、机构归属、机构辖区等方面存在较大差异性，正是这些差异性导致了机构可能出现碎片化的危险。笔者认为机构间适度分工和专业化是必须的，机构间的合作与协调也是必须的，只有这样，才能达到机构体系的整体效率。要保证不同的机构间统一协调，合作一致，必须建立一个统一的权力中心，并建立起各个机构间的沟通网络，建立以联合为特征的组织结构形式[4]，保障各个机构间统一指令，顺畅沟通，达到组织机构体系的整体效率，避免组织冲突内耗和无效率。

(三)工具整合：搭建沟通平台，构建共享机制，完善沟通网络。三峡生态经济合作区由于受到自然条件的限制，地面交通网络和空间通信网络都不发达，正是这些方面的限制性存在，可能导致部分区域被天然分割，形成信息孤岛；同时，部分区域虽然地面交通网络比较健全，空间通信网络比较发达，但是区域间、部门间由于缺乏统一标准和共享机制，大量存在区域间、部门间人为分割，形成人为孤岛。因此，必须在充分考察区域自然条件限制的基础上，充分利用现代物联网技术和互联网技术，搭建统一的沟通平台，建立规范的信息共享机制，完善大数据沟通网络。

(四)目标整合：整理目标体系，厘清目标层次，强化目标管理。三峡生态经济合作区在国家层面尚属于战略规划阶段，相关各级地方机构不同程度地进入了试水阶段。国家“十三五”规划纲要中明确提出的“建设三峡生态经济合作区，依托长江黄金水道，统筹发展多种交通方式，开展宜昌到安庆航道整治，推进三峡枢纽新通道建设，完善三峡综合交通运输体系”这一宏伟目标处于最高层次，相关各级地方机构应该根据国家这一总体战略目标，准确界定自身在这一目标体系中的目标定位，理清自身所确定的目标层次，既保证所确定目标符合自身实际，又保证所确定的目标符合国家“十三五”发展纲要的战略部署，形成科学的目标管理体系。

参考文献：

[1]曾凡军，韦彬．整体性治理：服务型政府的治理逻辑[J]．广东行政学院学报，2010(1)：22．

[2]Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzerand Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda[M]． New York: Palgrave，2002．

[3]谭英俊．.基于整体性治理的地方政府组织规模优化新思路[J]．商业研究，2013(4)：70．

[4]谭海波，蔡立辉．论“碎片化”政府管理模式及其改革路径[J]．社会科学，2008(8)：14．