对社会资本参与PPP项目问题的思考

摘 要：PPP模式在提供公共产品和服务、促进社会经济发展方面发挥了重要作用。本文阐述了PPP模式背后的经济学意义，并分析了我国社会资本参与PPP项目积极性不高的主要原因，进而从社会资本关注的核心点的角度提出了提升我国社会资本参与PPP项目积极性的建议和对策。

关键词：PPP；社会资本；思考

近些年来的实践表明，PPP（Public-Private Partnership）模式在供给侧结构性改革中发挥了积极的引领作用。根据财政部数据统计，截至2017年三季度末，全国入库项目14220个，总投资17.8万亿元。从项目行业角度看，落地项目数量居前三位的是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护。从参与PPP项目的合作方类型分析，截至第三季度末，签约企业共944家，其中民营独资和控股企业共328家，国有独资和控股企业共549家。 总体来说，国企依然是PPP项目的主力军，民间资本参与PPP項目相对有限。所以，如何提高社会资本参与PPP项目投资的积极性是一个很有现实意义的问题。

一、PPP背后的经济学意义

由于公共产品的非排他性和非竞用性，公共产品领域存在“免费搭车”现象，即使不付费的消费者也很难被排除在市场之外，若由私人提供，很难获得收益。因此，在公共产品领域（如基础设施）必须由政府干预，来修正和解决市场失灵问题。

在现实中，基础设施的的建设和融资途径包括公共部门、私人部门和公私合伙。很多理论研究和实证研究都表明，纯粹由公共部门提供基础设施服务会产生无效率的问题，如决策过程的缓慢、组织和制度框架缺乏效率、缺乏竞争等，会导致政府失灵；而纯粹由私人部门提供基础设施服务则需要政府部门强化监管，否则会导致垄断、定价过高等问题。因此，纯公共部门和纯私人部门提供基础设施服务都不具有长期的可持续性，需要在公共部门和私人部门间建立一种适当的合作关系。

广义的PPP是指公共部门和私人部门的一种合作关系，由私人部门提供原本有政府部门提供的基础设施资产和相关服务，双方共同分担风险和责任。虽然学术界对PPP并没有一个统一的定义和界定，但普遍认为PPP应包含一些共同的特点和要素：一是PPP是两个或两个以上当事人的一种合作关系（当事人中至少有一方是公共部门）；二是每一个参与者都是责任的承担者；三是这种合作关系是持久的、稳定的，并且是基于各方共同的或互补的目标；四是每一个参与者都要将实物的或无形的资源转移给合作体；五是基础设施项目的风险和责任由各参与方共同分担。因此，合作、关系、资源、分享、持续是PPP最重要的几个要素。

在PPP模式下，由公共部门和私人部门共同来生产和供给基础设施产品和服务可以带来多方面的好处。特别是在发展中国家，公众对基础设施服务的需要与国民经济生产能力之间的缺口可以由PPP模式进行弥补，更彰显其重要性。

1.缓解政府公共支出资金紧张的状况。PPP模式使得政府可以吸收和获得私人资本参与基础设施项目建设，如私人投资、养老基金等，使得一些重要的、有迫切需求的项目可以马上投入建设，同时，吸收新的私人资本参与也可以缓解公共支出紧张的状况。

2.有利于节约成本。从短期来看，PPP模式有利于减少政府的公共支出和预算赤字。从长期来看，PPP模式有利于减少政府的先期投入成本和行政管理费用，同时私人部门也有动机尽可能快地完成基础设施项目，以便于早日投入使用获取现金收益回流。从实践看，很多PPP项目都会比合同规定的时间提前完工并投入使用。除了初始投入成本，整个项目生命周期的成本也大大减少了。这些成本包括持续运营和维护成本、重大升级和修复成本、在项目生命周期结束时关闭或处置的成本等。

3.增强了客户导向。由于基础设施项目不再由公共部门管理，政府部门的管理者可以集中精力于确保服务的供给能达到消费者合意的水平上。PPP也可以改善基础设施服务的质量。国际经验表明，PPP的服务质量要高于传统的政府采购项目。因为PPP合同里一般会规定项目业绩的激励措施和相应的惩罚措施，使得项目的供给方能够创新服务方式，提升服务质量。

4.转移风险。PPP模式的一个核心原则就是参与各方共同承担风险，以最低成本管理项目。PPP项目的最重要的风险包括融资风险、建设风险、经营风险和政治风险。政府部门和私人部门共同建设项目，可以将部分风险转移给私人部门，而私人部门管理项目的成本更低，效率更高，从而在总体上降低了政府部门的成本。

5.PPP模式可以使政府将关注的重心从经营方面转向战略方面，即从投入转向产出。例如，政府无需再维护实物资产，而是思考如何更好地为公众创造社会价值。从这个意义上说，PPP模式促进了经济和社会的发展。

值得注意的一点是，项目的私有化和私人资本的参与并不会自动带来效率。随着PPP模式的发展和演变，其面临的风险和缺陷也会更多。一是私人部门在PPP项目中会面临很多困难和财务方面的问题，在某些情况下，无法完成合同中的承诺事项，这时政府就需要被迫中止PPP项目。政府部门需要在PPP合同中预期并考虑到这些问题和困难。因此，政府应建立相应的机制，创设良好的治理结构，并加强社会对PPP项目的支持；二是由于PPP项目的投标成本很高，缺少竞争就成为其固有的缺点。即使有几个私人机构能满足项目的要求，但竞争也非常有限；三是政治方面的争议、复杂点的谈判过程、公众的反对也会成为PPP项目实施的阻碍。PPP合约的不可逆性和项目的长期性会强化政治风险。此外，项目决策过程的公开性和透明度也会影响政治风险的大小；四是由于政府部门可以以低于私人部门的利率筹集资金，因此PPP项目中私人部门的资本成本要远高于公共部门。这一点在计算现金价值时是一个非常重要的因素。

二、PPP模式下社会资本面临的风险和挑战

从目前我国PPP项目的实际运营情况看，民间资本参与PPP项目相对有限，积极性不高，这主要源于以下几方面的风险。

一是政府风险。一些地方政府对PPP模式的理解和认知不深，甚至存在误区，有的只是单纯地将PPP模式视为一种融资渠道，或者解决地方债问题及政府公共服务支出的措施，因此，在PPP项目合作中普遍存在政府契约意识淡漠、履约能力差、承诺无法兑现等问题，社会资本处于弱势地位。PPP模式中的政府风险主要表现为：政府换届风险。PPP项目周期通常很长，期间如经历政府换届，会存在下一届领导制定新政策、变更原政策或不承认合约承诺的现象；政府履约风险。有时为了吸引社会资本参与某个PPP项目，政府会在项目前期做出不切实际的保证和承诺，以致于在项目周期内无法完全兑现或只能部分兑现合约承诺，使得社会资本遭受风险和损失。

二是融资风险。民营企业融资难、融资贵是PPP模式下社会资本面临的一个主要问题。在我国现有的金融体系中，以商业银行为主的间接融资仍然在社会融资中占有最大比重。相比国有企业，民营企业的信用状况和财务状况较弱，银行等金融机构在贷款时更偏好国有企业，使得民营企业很难获得PPP项目所需的大额资金缺口需求。即使民营企业能够筹集到PPP项目所需的资金，但其融资成本一般高于国有企业，这样会进一步压缩其参与项目的盈利空间，从而使其对投资PPP项目望而却步。

三是项目收益低，使得风险和收益不匹配。财政部数据显示，截至2017年三季度末，我国PPP项目中使用者付费类项目1，384个，投资1.6万亿元，分别占管理库的20.4%和16.3%；可行性缺口补助（即政府市场混合付费）类项目的数量和投资额分别占管理库的40.1%和54.3%；政府付费类项目分别占管理库的39.5%和29.4%。由此可见，完全靠使用者付费的PPP项目只占全部项目总数约五分之一，大多数项目仍需政府财政付费或补贴。据统计，PPP项目的平均收益率大约在6%-8%，相较于企业前期投入的资金量和融资成本，项目的盈利能力不强，企业的风险和收益不匹配，也使得社会资本参与PPP项目的积极性有限。

四是法律风险。目前，我国尚未有关于PPP的正式立法，造成PPP项目各环节适用的法律不清晰，在市场准入、实施、退出机制方面无法可依，各利益方的争议无法通过法律途径协调解决，一些PPP项目的失败案例严重挫伤了社会资本参与PPP项目的积极性。

三、吸引社会资本参与PPP项目的对策

站在社会资本的角度看，社会资本参与PPP项目关注的核心点无外乎是风险、投资和收益。综合以上分析，要想提升社会资本参与PPP项目的积极性，应从其关注的核心点入手。

一是提高政府的契约意识。政府部门应加强对PPP模式的认识和理解，了解其背后的经济学意义，理解在PPP模式中政府扮演的角色和所起作用。PPP模式可以理解为用市场经济手段来解决公共产品的供给问题。在市場交易中，各参与方必须遵守契约精神，即平等守信的精神。因此，政府部门应强化契约精神，通过法律和制度约束政府权限，合理设计风险分担机制，建立各参与方的平等合作关系，切实落实政府履约责任，保障社会资本的合法权益。

二是保障PPP项目合理收益。公共产品和服务供给的一个基本原则是应保障供应方获得一个合理的、稳定的回报，而不是超过社会平均回报的暴利。一方面，一个亏损的企业是无法持续有效地供给公共产品和服务的；另一方面，如果公共产品和服务的供给方获得超额利润，就意味着社会公众承担了额外的成本。因此，在PPP模式中，应设计一个合理的利益平衡机制，通过合理有效的定价机制，必要时可以采用政府补贴的方式，保障社会资本可以获得一个相对稳定的长期收益，以吸引社会资本的参与。

三是解决资金瓶颈问题。PPP项目通常投资金额大、周期长，使得资金问题成为制约社会资本参与PPP项目的一个主要因素。政府可以利用自身资源和优势，创新性地解决社会资本的资金瓶颈问题。例如，对于投资规模大、周期长的项目，可以适当进行拆分，以减少社会资本的投入；加强与项目利益相关方的合作，如设备的供应方、项目施工方、项目受益方等，既可以减少项目投入，又可以实现多方共赢。此外，为了解决民营企业融资难、融资贵的问题，应进一步拓宽融资渠道，完善PPP融资市场。例如引导金融机构对PPP项目提供中长期、优惠利率贷款，以降低企业融资成本；推进PPP项目资产证券化，为企业提供一个有效的退出机制，以提高其参与PPP项目的积极性。

四是加快PPP立法，为社会资本参与PPP提供良好的法律环境。政府部门应做好顶层设计，完善协调管理机构，创造公平的竞争环境。根据项目的行业特点细化项目管理措施，通过PPP合同明晰政府和社会资本的相互责任。在项目实施过程中出现了问题，要按照合同规定，通过法律途径解决，以保护各参与方的合法权益。

参考文献：

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[2] 沈中文. 社会资本参与PPP 项目的主要问题及建议[J]. 金融经济，2017（2）：16-18.

[3] 刘立峰. PPP的作用、问题及风险防范[J]. 宏观经济管理，2015（5）：60-62.

作者简介：

赵海荣（1974年11月— ），女，汉族，经济学博士，辽宁金融职业学院金融系副教授，研究方向为国际金融、宏观经济。