中国农地产权“三权分置”的分配正义维度

贾可卿

（中国社会科学院马克思主义研究院，北京 100732）

土地问题是社会普遍关注的“三农”问题的核心。新中国农村的土地制度经历了个体所有制、初级合作社、高级合作社、人民公社、“三级（人民公社、生产大队、生产队）所有，队（生产队）为基础”等发展阶段。曾经实行的公社型农地制度具有某些独特优势，比如能够最大限度地转移农业剩余，为工业部门提供低成本原料，能够组织规模化的生产活动如机械耕作、治虫防疫、水利建设等。但公社型土地制度也存在着严重弊端，特别是未能解决好劳动的监督和激励问题，造成普遍的出工不出力的“搭便车”行为，严重挫伤了农民的积极性和创造性。农业生产迟缓甚至出现停滞、倒退，农民生活水平长期得不到提高。十一届三中全会之后，随着中央农地政策的松动，包干到户的责任制迅速推广，人民公社制度瓦解。到1984年底，绝大多数农村实行了“统分结合，双层经营”的家庭联产承包责任制。在坚持土地公有制的基础上，亿万农民有了土地承包权和生产自主权，投入劳动的质量与收益相结合，解决了集体土地的劳动监督和激励问题，极大地提高了农业产量和农民生活水平。当然，任何一种制度的适用范围总是有限的。随着生产力的不断发展，以小农经济为基础的承包责任制和现代农业规模化经营之间的矛盾日益显露。为解决这一矛盾，需要进一步改革农地产权制度。2014年，中央全面深化改革领导小组第五次会议提出要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局。2015年，中央印发《深化农村改革综合性实施方案》，指出深化农村土地制度改革的基本方向是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，全面阐释了农地“三权分置”的内涵。2016年，中央明确提出了关于完善农村土地所有权承包权经营权“三权分置”办法的意见。这是继家庭联产承包责任制后，中国农村土地制度的又一次重大创新。

一、所有权与收益共享

所有权是财产权中最基本、最重要的一种权利，它标识着生产资料的最终归属关系。中国的所有制结构以生产资料公有制为主体，多种所有制并存。就土地这一生产资料而言，实行的是包括全民所有制和劳动群众集体所有制在内的社会主义公有制。不过，一般所谓公有，往往是就整个主权国家范围内的生产资料所有制状况而言的。一个集体虽然包含许多个体，相对而言具有一定的公共性，但任何一个集体都只是更大范围的全民的一小部分而无法代表全民，因而其公有性是打折扣的。在实际社会生活中，集体所有也往往服从于国家所有。农村集体虽拥有土地的法定所有权，但这种法律条文上的所有权受到国家的经常性干预。这首先表现为收益权能的干预，比如在计划经济时期国家可以凭借强制性的行政力量，要求农民完成某种农产品的低价定购任务。其次是处分权能的干预，最典型的例子就是国家对农村集体土地的征收和征用。此外，农村的土地并非全归农民集体所有，也有一部分属于国家所有，比如依法不属于集体所有的林地、草地、荒地等。总之，农地集体所有权的意义受到国家的很大限制，并不具有特别的独立性和完整性。也正因为最终决定权属于国家，在土地的根本所有权问题上，现实中人们普遍存在根深蒂固的土地国有观念。

从理论层面来看，每个公民都是现代社会的一个平等成员和股东，对于社会资源应当平等享有共有权以及由此而来的收益权。作为最基本的自然资源和生产资料，城市与农村的土地并无本质上的不同，都应当属于全民所有。因为一部分人（集体）出生在某个地方，便认为这个地方的土地归这部分人（集体）所有，是对出生地这一偶然因素的过度看重。说一个国家的土地为一个国家的全体人民共同所有，无疑要比仅仅为居住在这块土地上的少数人集体所有更为合理。马克思主义经典作家将土地国有化作为最理想的土地所有制形式，主张土地归全民所有并由国家代为持有，并使土地收益有益于全体社会成员。马克思在《论土地国有化》中指出：社会运动将做出决定，“土地只能是国家的财产”；“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系，并最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式”[1]。马克思旗帜鲜明地反对土地私有，认为应当剥夺私人的土地作为国家的财产，并“把地租用于国家支出”[2]。马克思还认为：“从一个较高级的经济的社会形态的角度来看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，一个民族，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的受益者，并且他们应当作为好家长把经过改良的土地传给后代。”[3]由此可以做出如下推论：一个国家的一切资源，包括土地等自然资源和人的禀赋资源，就其终极所有权而言，都没有私人所有的根本依据，而应当为人类社会共同所有。不过，由于主权国家仍是当今国际社会的主体，这种共有的权利往往局限于一个国家内部。这种共有当然不是最完整意义上的共有，但却是在当前人类社会发展阶段所能达到的最大可能的共有。

从经济实践来看，随着现代企业形式的创新，传统的集体所有制越来越难以展示其独特性质。比如，如果几十户、几百户农民能够构成集体所有制经济组织，那么，由数量多得多的股东（特别是员工持股）构成的现代股份制企业是不是更应该被称为集体经济组织呢？如果所有实现了劳动者的劳动联合与资本联合的股份制企业都可以称为集体所有制，那么，这种所有制就变得广大无边，也就失去了概括的意义。实际上，今天的股份制以产权清晰、权责明确、公共开放、长效激励等形式和特点，已经实现了对传统集体所有制的超越，在一定程度上体现出马克思主义经典作家所设想的社会所有的经济形态。

英、美、日、德等西方国家虽然在总体上私有制占主体，但私有土地也要受到政府的严格约束和规范。比如，美国法律规定联邦和州政府对土地有三项管控权利：土地征用权、管理规划权和土地税征收权。政府严格监管农地用途，谨防农地出现非农化趋势，对农地用途转变之后的经济、生态效应进行评估，并对导致负外部性的行为进行处罚。可见，即便是私有制占主体地位的西方国家，农地所有人也并不具备完全意义上的处置权。同时，这些国家也保留了相当比例的公有土地。比如，美国联邦政府所有的土地约占30%，州及地方政府所有的土地约占10%。美国国有土地也实行产权分离制度，即所有权与经营权分离。政府对国有土地保留法律意义上的所有权及相应的收益权，农场主通过租佃的形式拥有经营权、使用权、处置权和收益权。借助这种产权分离和收益共享的形式，美国家庭农场的经营规模得以扩大，土地投入产出效率很高，极大地释放了农村土地的潜力[4]。

不难看出，在当代主权国家，土地国有化是土地终极所有权社会化的通常表现形式。在坚持土地的最终所有权归国家所有的基础上，将农村土地的持有权认定归农户所有并且长期拥有，是实现农村土地制度创新、激发生产者积极性的有效形式。这种土地长期承包并不等同于私有制，因为国家的终极所有权不是一种虚化或名誉。即便是在永包制下，也完全可以通过相应的制度如土地用途管制制度、地租收益制度、土地监测制度以及最终处置权等，保证土地的社会共有权不被架空。农村土地的国有化至少具有如下优势：

首先，有利于国家对全部土地资源进行宏观调控，更有效地建立起全国统一的土地市场，促进土地产权的流动和城乡一体化的发展。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。土地的国有化便于政府快捷、成片地取得个体持有的土地，节省城市化、工业化的时间和成本。土地出让后巨大的增值收益成为地方政府财政收入的主要来源，为这些地区的经济发展和基础设施建设提供重要的财政支撑。通过规范合理的土地征收，土地开发商与政府交易即可购得土地使用权，不需要与众多的分散个体谈判，节约了交易成本。而被征地农民在获得充分合理补偿的前提下，可以放手从事其他工作，或进入城市寻找就业机会，在一定程度上促进了城市化和工业化的发展。征地本身不是问题，关键是征地的公平问题。应针对土地用途和性质改变产生的增值收益，建立兼顾国家、集体、个人三方利益的分配机制。

其次，有助于以中央权威制约地方政府的违规行为。由于农村集体组织处于国家行政科层结构的最末端，上级行政机构可能凭借权力对农村集体土地进行干涉，削弱农民的实际权利。与将所有权交由缺乏独立和权威的农村集体组织相比，土地归全民（国家）所有并由农民具体持有，村级组织代表国家行政机关承担发包、监管和调整等职责，更能保护农民利益。

第三，可以在根本上保证全体社会成员的权利平等和利益共享。在农村土地国有化的前提下，土地的增值利益在保证土地承包人、使用人应得之外，其他部分归国家所有并用之于全民。国家可籍此集聚经济资本，致力于平衡不同地区之间的发展差异，建立完善的农村社会保障。农村土地国有化不仅是农村土地制度同城市土地市场接轨的必要前提，也是农民社会保障同城市居民社会保障同等化的必要基础。

为了减轻农民负担，国家从2006年起全面取消了农业税，农村集体组织也普遍取消了提留。但是，不提取收益不等于没有收益权，不等于不应当获得土地收益。地产是不可再生的稀缺资源，对稀缺资源收税是资源优化配置的合理方法。没有收益权的所有权是没有实际意义的。作为终极所有者之代表的国家从土地中取得收益只要是为全民利益服务，就并非是不正义的。当然，从农民种粮难以盈利的现实出发，可以采取不收税乃至财政补贴的政策，但国家的税收权利始终应当在理论上予以正当性保留。

二、承包权与底线保障

一般而言，财产的所有权人同时也拥有对财产的持有（占有）、使用、收益、处分之权利。“三权分置”之后的承包权其实就是作为终极所有权人的国家将实际持有权分给农民，并因此使之拥有使用、收益和若干处分的权利。家庭联产承包制在本质上就是应用土地产权权能分离理论，将土地所有权和承包经营权分属不同主体，从而既保证社会主义性质不发生根本变化，又满足个体农民对于土地的持有要求。土地承包权是派生于所有权的一项用益物权。在确权赋能和长久不变的制度改革背景下，土地承包权具有土地所有权的绝大部分权能，在事实上具有某些准所有权的性质。

土地承包权能够为农民的基本生活提供稳定的底线保障。土地承包权是以农村集体经济组织成员身份为基础，以财产利益为内容的综合性权利。在没有派生出土地经营权的情形下，承包农户所享有的实质上仍然是土地承包经营权，虽然也被称为土地承包权。农民享有土地承包经营权，是依据自己在国家或集体中作为所有权人之一所享有的一项自物权。这与土地私有化时代地主与佃农的关系在实质上完全不同。在传统社会，土地归地主所有，租种地主土地的佃农自身是不拥有土地的，而承包土地的当代农民则是所有权人的一份子。当代农民成员权与承包权的合一具有特定的意义。在国家对农民的社会保障不足甚至缺失的情形下，土地不仅仅是生产要素，同时也承担着农民生活底线保障的功能。在一般情况下，来自土地的收入在大部分地区足以满足农民的日常所需，从而保障城市化过程中农村成员的最基本生活不受侵害，不会成为失地的无产者。

土地承包权带来的收益受到土地承包期限的影响。土地承包的期限越短，意味着未来可以获得的土地收益越有限，承包者对于土地的投资也越受限制。这还会导致银行等金融部门根据土地收益所做的评估价值较低，农户不能申请获得较大数额的贷款，进而限制了他们的生产活动。在推行“三权分置”政策的大环境下，为了维护承包人的长期利益，应尽量延长土地承包期限。1995年，国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见，提出落实农地承包期延长30年的政策。2017年，中共十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年。土地承包期限的延长、土地承包权长久不变有助于稳定农业生产，提升农业经营的盈利预期，推动产权流转和农业的规模化、现代化生产。当然，土地承包期限的长久延长也带来一个问题，那就是：新增的农村集体成员看起来似乎失去了承包土地的权利。根据《土地承包法》的规定，集体经济组织成员依法平等行使承包土地的权利。那么，随着农村集体成员人口的变化，对于土地的承包也应相应变化。但从历史上看，承包土地随人口变动而不断变动造成了诸多问题，比如：农民缺乏稳定的土地投资预期；土地生产率下降；土地细碎化越来越严重；土地调整成本过高；不利于控制人口增长；等等。为解决这些问题，中央政府制定了“增人不增地、减人不减地”的政策，将人口与土地承包的关系进行固化，在承包期内不再根据人口的变动重新调整承包地。这是对土地集体所有制的一个重大变革。新增的集体成员看似失去承包权益，但由于土地承包是以户为单位的，家庭成员内部调剂可以使新增劳动力获得土地耕种权。此外，人口增速放慢、农户非农收入增加，都使得农民对土地收入的依赖减低。特别是：农地流转可以帮助人多地少户获得土地使用权，从而有效缓解无地耕种的困境[5]。

“三权分置”之下的土地承包权不仅蕴含着集体成员拥有承包土地的资格，而且应当是具有使用、流转以及退出承包地等各项权能的财产权。但在当前阶段，土地承包权的流转尚受到若干限制：

其一，土地转让须经发包方同意。根据《土地承包法》规定，如果承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，就可以将部分或全部土地承包权让渡给本集体经济组织的其他农户。承包主体退出权的实现能够优化农村劳动力结构，合理配置农村土地资源，实现农业的集约化和规模化经营，推动农村与城镇化建设接轨。但根据当前的法律，土地的转让尚有“经发包方即农民集体组织同意”这一条件规定。在实践中，如果承包方与发包方之间存在矛盾，发包方可能会以各种理由对转让申请予以阻扰，就容易使承包方的流转权益受到侵害。实际上，从立法初衷来看，发包方的同意在性质上应是一种监督权而非决定权。若承包人要求转让自己的土地承包权，发包人只能监督转让的程序合法而不应无理阻挡。

其二，进城定居农民仍保留承包权。随着城镇化的发展，越来越多的农民进城就业并在城镇取得户籍，进而享有相应社会福利与社会保障。目前的政策支持农民在进城就业的同时保留其承包地，这一做法使得进城农民进退有据而无后顾之忧，但与《土地承包法》存在一定冲突。这是因为：农民在城市买房落户后已经不是农村集体成员。而根据《土地承包法》规定，集体经济组织以外的单位或者个人承包集体土地，应当事先经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。也就是说，进城定居农民不应继续拥有无偿承包村集体土地的权利。假如其承包土地还没到期，可以在给予补偿后退出。在城市化进程中，携带承包权的务工农民不易于安心融入城市，实现市民化转型。同时，这种双重身份还成为一种其他城市居民所没有的特权，造成新的不平等。此外，由于这些进城定居的农民仍然持有大量承包土地，可能会使得在农村的农民出现缺少耕地的情况，不利于土地的规模经营和农业现代化。使用权的转让固然可以解决部分问题，但使用权转让只是一种可能而非必然，且其执行成本要比承包权转让高得多。总之，进城农民保留承包权只是户籍制度改革缓慢、社会保障缺失状况下的临时过渡性办法。从长远的战略层面考量，进城农民的承包权最终应当回归农村。

其三，家庭承包地不能入股和抵押。按照当前《土地承包法》的规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，其承包经营权可以依法采取出租（转包）、互换、转让、入股、抵押等方式流转。但对于家庭承包方式承包的土地，只能采取出租（转包）、互换、转让等方式流转，入股和抵押尚未得到准许。对此，通常的解释是：以家庭承包的方式获得的耕地、草地、林地等是农民的基本生存保障。如果以承包权入股或在遇到经济困难时将土地抵押，一旦入股企业破产或抵押负债不能清偿，土地承包权就有可能被拍卖，这样就会造成农民失去赖以生存的条件，对社会的稳定与发展不利。这无疑是出于维护农民基本生计和底线保障的考虑。但是，客观上也制约了农地流转的规模化和效率，无法适应市场对于土地流转的需求。特别是就法理而言，既然土地承包权可以转让，而抵押和入股最严重的后果也是转让，依据“举重明轻”的法律原则，土地承包权抵押和入股是不应被禁止的。在市场经济中，土地是具有价值属性的商品，允许抵押和入股是释放其价值的行为。应当看到：现代农民同样是具有认知能力的社会公民，他们完全会对关系切身利益的问题做出慎重判断和风险决策，不应因个别农民的非理性行为否决农民本该拥有的权利。

究其原因，土地承包权的流转程度与农村社会保障体系的完善程度有着显著的正面关联。在乡村振兴计划中，中央提出要加强农村社会保障体系建设，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和养老保险制度，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。随着社会保障体系的逐步完善，农村土地的社会保障作用也将逐步下降。待到中国城镇化进程基本完成，城乡二元体制完全破除，城市对新市民的社会保障趋于成熟，教育、医疗、住房等资源和服务对所有公民包括农民一律平等，那时，解禁承包权的流转以促进农业的规模化和现代化必然会提上日程。

三、使用权与经济效率

在农地“三权分置”的模式下，农户土地承包权进一步派生出次级用益物权性质的土地经营权。土地经营权不承载社会保障功能，而是一种充分赋权和自由流转的纯粹财产性权利，可以通过出租（转包）、互换、入股、抵押、转让等各种方式进行市场化配置，以达到土地的有效利用和价值的最大发挥，从而提升农业效率。

对于使用权的重视是现代经济发展和现代企业形态的普遍要求。以所有权为核心的产权制度立足于保护所有物的静态归属，然而，财产增值而非财产归属才是人们占有财产的最终目的。相比财产所有权而言，财产的利用方式在现代社会具有越来越重要的价值。产权制度的功能主要就是通过确认权利主体对财产的关系，促进财产的有效利用。财产的所有者不一定具备经营管理的才能，反之，具备管理才能的人可能由于没有财产加以支配而无法人尽其才。因而，为了使社会资源得到充分有效的使用，产权的各项内容在现实中往往是相对分离的。对于不具备经营管理才能的所有者而言，最好的选择就是把自己的财产交给职业化的管理人员去经营。经营者有效利用他人财产，既为所有权人盈利，也使得自己的收入提高。

对于使用权的重视也与人类社会物质资源的相对稀缺有关。随着社会的发展和人类需求的不断扩大，没有被法律赋予所有权的资源越来越稀少，人们越来越难以通过发现无主物（比如土地）来实现生产和生活的需要。在这种情况下，就必须通过利用属于社会和他人的资源来实现自身的需要。当然，这并不是说土地所有权毫不重要，可有可无。土地经营者对土地的利用必须能够使所有者获得其作为所有者的利益，而不能因为强调利用人的权利就忽略了所有者的权利。否则，所有者将失去出让土地其他权利的动力，使用权就无法实现。使用权（经营权）流转后，土地所有权和承包权人的角色并非完全虚化，他们不但享有一定比例的收益权并保持不同程度的处分权，而且负有监督土地使用的义务，比如监督经营人是否按照农业用途利用土地等。如果经营人出现此类问题，承包权人有权终止流转合同，收回使用权。

在“三权分置”模式中，新设的经营权与原有的承包权有很大不同。土地承包权是一种成员权，只有集体经济组织成员才有资格拥有，具有明显的封闭性。而经营权属于法人财产权，可以通过市场交易的方式转让给有经营能力的人，具有明显的开放性[6]。实行“三权分置”后，农村土地的保障属性得以保留，财产属性得以激活，二者不再像以往一样互相冲突、不能兼得。当代欧美日等发达国家和中国台湾地区的农地制度变迁表明：土地交易未必是所有权的交易，并不需要以土地私有为条件。通过土地使用权交易完全可以实现土地要素的流动和合理配置，建设现代农业。正如奥斯特罗姆所言：“极少有制度不是私有的就是公共的——或者不是‘市场的’就是‘国家的’。……在现实场景中，公共的和私有的制度经常是相互啮合和相互依存的，而不是存在于相互隔绝的世界里。”[7]中国农村土地制度改革的成功正在于国家管控、集体合作与个体权利三者的协调。通过“三权分置”改革，既可以让农民依法保留自己对土地的承包权，又可以自愿有偿地流转土地的使用权，从而最大程度地保障和实现自己的权益。就国家层面而言，“三权分置”也有助于解决一直以来困扰农业发展的小家小户小产权问题，以实现农业生产的规模化、科学化和现代化。

政府在“三权分置”和土地流转过程中承担着重大责任。首先，需要做好法律方面的服务工作，对“三权分置”和土地流转的基本原则、主体客体、权利关系、实现方式等做出具体规定，尽量使相关问题都有明确的法律条文解释。比如：在《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》中增设“土地经营权”章节，为各项与经营权有关的权利提供法律依据和保障。其次，建立权责明确的农村土地权属确认、登记、管理体系，厘清国家、集体与农户之间以及农户与农户之间的土地关系。在确权的基础上建立农地产权交易所或交易中心，为土地信息的汇集和发布提供权威载体，为流转各方提供公开透明的交易平台。其三，强化法规咨询、价格评估、合同备案、融资、保险等服务机制，引导土地经营权更规范、更便捷地在公开市场流转，使土地资源转入最有效率的使用者手中，实现农地权利人收益的最大化。为及时处理土地流转中可能出现的矛盾，相应的纠纷仲裁机制也需要建立并完善起来。其四，立足于保护耕地资源、保障粮食安全，建立规范、简洁、高效的农地使用监管体系。比如：健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制，包括上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金等制度。通过查处违法“非农化”行为，防止经营者对农地的违规经营和掠夺式开垦，避免造成土地质量下降或永久性损坏，防范农户失地现象和国家粮食风险。当然，政府在土地改革中的作用不是固定不变的。由于农村的市场经济起步较晚，发展程度远远落后于城市，因而在土地流转初期，基层政府将在其中发挥主导性作用。随着农村土地产权流转市场的建立和健全，随着相关法律法规的不断完善，政府的作用可逐渐由主导性作用向引导性作用转变，主要履行其管理和服务的职能。

“三权分置”的原则不仅适用于承包农地。随着农村人员流动和城乡社会结构的变化，农村宅基地制度面临的问题也日益突出，比如：新增宅基地取得困难、闲置宅基地增多、宅基地财产价值不能体现、隐形非法交易禁而不止，等等。2018年，中央关于实施乡村振兴战略的意见提出：探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权 （即持有权）和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是家庭承包耕地的“三权分置”改革向宅基地的扩展，有利于土地整合利用，为促进农村土地规模经营创造条件。宅基地及位于其上的农房不再仅仅承担农民生活居所的保障功能，而且其使用权将作为要素商品直接进入市场，为农民带来财产性收益。集体经济组织之外的乡村创业人员也可以通过适当的流转渠道，在一定期限内获得使用宅基地的权利。这是对农村集体建设用地的极大解放，对于解决久已存在的小产权房问题也不无借鉴意义。同步推进承包地和宅基地“三权分置”，为那些举家迁往城镇、希望同时转让承包地和宅基地的农户创造了有利条件。

“三权分置”作为一种制度创新，其诉求就在于构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，提高农业效率，增进农民利益，实现社会分配正义和共同富裕。守住土地公有制以确保社会主义经济制度基础，稳住土地承包权以保障务工农民最基本生活，激活土地经营权以实现农业生产规模化和现代化，是农地实行“三权分置”的目标。当然，农地流转普遍实现的关键最终取决于土地经营能否盈利。否则，一切都是无源之水而不可持续。而土地经营能否盈利是与国家整体经济的发展、农业科学技术的进步、现代经济管理人才的成长以及城市化进程的推进相伴随的。因此，中国的农地制度变迁必将是一个漫长而又充满希望的过程。

参考文献：

[1]马克思恩格斯文集：第3卷[M].北京:人民出版社,2009.232-233.

[2]马克思恩格斯文集：第2卷[M].北京:人民出版社,2009.52.

[3]马克思恩格斯文集：第7卷[M].北京:人民出版社,2009.878.

[4]杨璐璐,吴群,周应恒,邹伟,黄征学.农村土地“三权分置”催生的农民获得感[J].改革，2017，（1）.

[5]邵夏珍.“增人不增地、减人不减地”与“长久不变”[N].光明日报,2015-12-16（13）.

[6]张红宇.构建以“三权分离”为特征的新型农地制度[N].中国经济时报,2013-07-26（A01）.

[7]奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店,2000.31.